论职工债权在破产清偿中的优先顺序问题

1、文章来源：中顾法律网上网找律师 就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论职工债权在破产清偿中的优先顺序问题王欣新中国人民大学法学院教授关键词：破产清偿优先顺序/职工债权保护内容提要：在我国的新破产立法中，职工债权的优先清偿顺序应 如何确定，一直是一个重大的争议问题。企业破产时对职工的正当权 益必须予以妥善保护，对职工债权更是应当予以充分清偿，这不仅是 职工在破产法上的权利，从某种意义上讲，也是公民在宪法上享有的 社会保障权利。但是，将范围如此之广的职工债权全部放在物权担保 债权之前清偿的立法模式是不妥的，违背了市场经济运行的基本规 律，在法理依据、解决问题的基本思路以及产生的实际后果等方面都

2、存在严重的问题。一、在我国的新破产立法中，职工债权（指职工工资、应由企业缴付 的划入职工个人账户的基本社会保险费用和解除劳动合同补偿金债 权）的优先清偿顺序应如何确定，其因企业无担保财产不足清偿而与 物权担保债权发生矛盾时何者更为优先，一直是一个重大的争议问 题。在现行破产法中，职工债权虽然被列为第一清偿顺序，但其基本性质仍属于普通债权，必须在物权担保债权及破产费用之后清偿。这 就使得在司法实践中可能会出现职工债权因破产财产过少，或破产企 业主要财产上均设定有物权担保，仍无法获得全额清偿的现象。由于 日前我国的社会保障制度尚不够健全，对职工债权如不予以充分清偿 将影响到社会的安定与公平，所以如

3、何解决其在此种情况下的清偿问 题，由谁来实际承担清偿责任，便成为破产立法中始终争议不休的难 题。提交给全国人大常委会进行初次审议的破产法草案仍然维持 现行破产法的规定模式，并未给职工债权以优先于物权担保债权的清 偿地位。有人对此种规定模式提出反对意见，在少数人提出的将职工 债权放在破产费用之前或之中清偿的主张因不符合破产法的基本规 律被否定之后，争议的焦点集中在职工债权与物权担保债权在清偿顺 序上何者优先的问题上。一种观点认为，职工债权应放在物权担保债 权之前清偿，这样才能体现国家的社会主义性质，保证职工债权即使 在破产企业多数财产都已设定物权担保的情况下也能得到充分清偿。 另一种观点则明确表

4、示反对，认为如职工债权优先于物权担保债权清 偿，将危害商品交易安全，破坏物权担保制度，违背市场经济规则， 并可能引发严重的金融风险。全国人大法工委修改后提交全国人大常委会进行第二次审议的 破产法草案，采纳了将职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的主张。但在2004年12月下旬准备提交全国人大常委会进行第三次 审议，并付诸表决通过时，却受到一些单位的强烈反对，在最后一刻， 新破产法的立法程序因这一重大争议未能妥善解决而被暂时中止了。 但是，笔者认为，对以这一关系千百万职工利益的大问题，有必要进 一步进行研究和讨论。一、企业破产时对职工的正当权益必须予以妥善保护，对职工债权更 是应予以充分清偿，这

5、不仅是职工在破产法上的权利，而且从某种意 义上讲，也是公民在宪法上享有的社会保障权利。但是，将范围如此 之广的职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的立法模式是不妥 的，违背了市场经济运行的基本规律，在法理依据、解决问题基本思 路以及产生的实际效果等方面都存在严重的问题，而且仅仅依靠采取 这一种措施解决职工债权清偿问题也是不够的，对物权担保债权人更 是不公平的。此外，在新破产法立法过程中，早已明确政策性破产是 仅适用于特殊时期、特殊情况下的部分国有企业的一种过渡性措施， 将在新破产法通过后限期废除，完全走上依法破产之路（也就是说， 承认政策性破产是违背法治原则的）。而日前立法草案的规定实际上 是

6、把原来仅有条件地适用部分国有企业的政策性破产中的职工债权 清偿顺序普遍推广到了所有企业，可以说是使所有企业都走上了政策 性破产之路，显然也是与破产立法宗旨不相符的。笔者认为，以我国是社会主义国家、保护劳动者合法权益应是破 产立法首位考虑日标为由，主张将职工债权全部放在物权担保债权之 前优先清偿的观点是不妥的。破产立法的根本日的是为解决在债务人 丧失清偿能力时的债务公平清偿问题（包括但不限于对职工债权的公 平清偿），并通过维护市场经济秩序以促进社会经济发展，而不仅仅 是为保护职工权益，更不能将此作为立法的首要日标。而且，保护劳 动者合法权益与将职工债权全部放在物权担保债权之前优先清偿，两 者之间

7、并无必然联系，更不是非此即彼的对立关系，此种说法有将经 济问题政治化、以大帽子压人之嫌。职工债权问题必须从源头解决。日前在资本主义国家中拖欠职工 债权的现象都已经很少见了，而在奉行社会主义的我国却大量出现拖 欠职工工资等问题，乃至于需要总理出面为民工催讨工资。这决不是 一个正常的社会现象，它反映出政府对此问题采取的社会调整体系与 措施的严重失控。要想彻底解决这一问题，关键是制定各种制度制止 欠薪等问题发生，尽量不使其被拖入破产程序，而不能是对欠薪等问 题的发生不闻不问，却在破产程序中将由此产生的不利后果强压到债 权人尤其是物权担保债权人身上，让其为政府的工作失误买单。对破 产企业拖欠的职工债权

8、仅靠在破产法中无限提前其清偿顺序解决，不 过是头痛医头、脚痛医脚，治标而不治本，甚至可以说是拆东墙补西 墙的偏激措施。从理论上讲，各国都存在对破产企业职工债权的清偿问题，但许 多国家对职工债权清偿问题的解决措施更为合理、更为妥当，值得我 国借鉴。拖欠职工债权大体上有两种情况，其一是有钱不付（如拖到 破产时便进入无钱支付的“最高境界”）；其二是无钱支付。对有钱不 付者必须严厉制裁，而对无钱支付者必须有解决措施。首先，各国重视从源头上制止对职工债权的拖欠。有的国家或地 区立法规定，企业的董事等高管人员个人对企业所欠工资负连带清偿 责任，并从劳动法和社会保障法的角度规定严格的法律责任，使其不 敢无故

9、拖欠职工工资、社保费用等。至于那些因丧失清偿能力而无力 还债（包括拖欠职工债权）的企业，一些国家立法则规定，其董事有义 务及时申请破产，以防止债务进一步恶性膨胀，破产财产继续减少， 损害债权人利益，否则追究其刑事责任。强制该破产的企业及早破产， 也是保障职工债权获得充分清偿的重要手段，为此可赋予职工破产中 请权。其次，由政府设置欠薪保障基金等社会保障基金，对破产企业无 力清偿的职工债权进行补偿。如法国专家在破产立法国际研讨会上介 绍，法国立法规定，企业破产后，政府设置的保障基金马上接手清偿 所欠职工债权，然后再以代位债权人的身份参加破产清偿，其代位的 债权除极少数数量（按种类区分）可优先受偿外

10、，其余均作为普通债权 清偿。笔者认为，各国立法对拖欠职工债权者的处罚机制以及主要通过 社会保障制度解决清偿问题的基本思路值得我国借鉴。必须明确，职 工债权的拖欠不是企业的债权人所为，而是职工所在企业所为，是企 业的所有者或管理人员拖欠的，对国有企业而言，可以说就是国家拖 欠的（或默许拖欠的）。所以，政府如果确实将保护职工利益放在立法 或日常工作的首位考虑，解决问题的办法很简单，只需立法规定，对 拖欠职工债权负有责任的企业高管人员个人须负连带清偿责任（可考 虑以新破产法通过或实施时间为适用界限），并从劳动法上规定对其 个人的处罚措施;还可以规定，凡拖欠职工债权达一定期限的企业一 律吊销营业执照、

11、予以关闭，甚至追究政府有关部门负责人的责任， 同时由政府主导设立职工债权的清偿保障基金，这才是真正言行一致 地将对职工利益的保护放在了第一位。但迄今为止，政府并没有采取上述立法措施解决拖欠职工债权问 题。在市场经济的发展中，在考虑社会公平与经济效率何者优先的问 题时，政府（包括官员）在相当大的程度上是将经济效率等（与其业绩 有更为直接的联系）列为比对职工利益保护更为优先的日标。或许正 因为如此，政府才不得不在相当程度上宽容地允许欠薪问题发生，允 许有欠薪问题的企业继续存在，只有当问题不解决将严重影响社会稳 定即影响到政府既得利益的情况下，才采取一些强制措施解决，如通 过行政手段强制清偿民工工资

12、、将欠付民工工资的建筑企业排除出建筑市场之外等。或许这样做从政府的角度考虑确有其利益与道理，但 笔者认为，日前政府应当在投资加快经济发展速度与投资完善社会保 障体系、提高对职工（或曰公民）权益的保障程度两方面的权衡中调整 实施策略，加大对后者的投入（这种投入从长期看也将转化为经济投 资、转化为社会生产力），以解决日益严重的社会矛盾与危机。如果 政府不准备从根本上解决拖欠职工债权的源头问题，在企业破产时让 债权人尤其是物权担保债权人去承担由于他人过错包括政府过错而 产生的不利后果，那就是不公平的。更为危险的是，这还将严重影响 市场经济的效率与秩序，导致公平与效率两者皆失。其次，我国应当借鉴境外有

13、益经验，由政府建立对职工债权的清 偿保障基金，使其得到更为充分的保障，并从根本上解决职工债权与 物权担保债权人在清偿上的矛盾。必须明确，建立相关制度、保障职 工债权清偿，是政府的职责，而不是其他债权人的义务。即便在政策 性破产中，当破产企业全部财产包括担保财产都用于清偿职工债权仍 有不足时，按照有关规定也是由地方政府财政支付。这从另一个角度 表明，在政府未能建立起完善的社会保障机制之前理应承担这种支付 义务，而现在其他债权人不过是被强拉进来为政府买单罢了。此外， 还应尽快完善社会救济、就业等保障制度，提高职工对企业破产损失 的承受能力。笔者曾多次撰文指出1，无论是在原有的政策性破产规定中， 还

14、是在新破产立法中，将职工债权全部放在有物权担保的债权之前清 偿，是与担保法规定相违背的，是对物权担保债权人合法权益的 侵害。职工债权作为一种无需登记公示的超级优先权的存在，将使物 权担保债权人难以了解、规避其风险，即便债权人费尽周折事先查明 企业未拖欠职工债权，也无法防止其在双方交易发生后出现新的拖欠 职工债权现象。而且，在现行破产法已经规定物权担保债权优先 于职工债权清偿的情况下，债权人基于对法律的信任与预期已经与存 在拖欠职工债权问题的企业发生了大量的交易，新破产法中若规定职 工债权优先于物权担保债权清偿，并适用于已经发生的债务关系，不 仅将损害法律的权威性与延续性，对债权人也是不公正、不

15、合理的。 而对主要债权人银行来说，这将导致其未有预期的不良资产巨额激 增，造成严重亏损，并可能引发金融危机。此外，由于这种作法将使 债权人在市场交易中实际上没有任何法律手段可以保障债权安全，必 将引发其过激自救措施，对市场经济发展产生危险的破坏作用。日前世界各国破产立法的趋势是强调对物权担保债权的保护，尽 可能地减少优先于物权担保债权受偿的优先权种类。世界银行在其 2001制定的有效清偿和保护债权人利益的原则和指引中指出， 破产应保护商业法中规定的债权人享有的权利和各种优先权，以保障 债权人的合法预期，促进商业交易的稳定性。强调破产法应承认有抵押权的债权人对抵押物的优先权，对有抵押权的债权人进

16、行分配 时，公众利益一般应次于私人权利，享有优先于抵押权权利的当事人 数量应维持在最低水平。我国新破产法的规定不应与此趋势相违背。需要特别强调指出的是，将职工债权全部放在物权担保债权之前 清偿，表面上看是维护了职工权益，但实际产生的社会后果却未必如 此，更可能是在损害职工的长远利益。法律的作用之一是通过行为规 范的制定，使人们可以事先了解自己行为的后果，趋利避害，并进而 达到法律调整人们行为的预期日的。达到这种效果的立法便是成功 的，反之便是失败的。如果新破产法作出上述规定，银行等债权人必 然会根据法律调整自己的贷款等交易行为，采取相应的救济对策，不 过其后果恐怕并非提出此种立法主张者所期待的

17、。首先，由于职工债权在破产程序中将优先于所有债权清偿，债权 人为避免损失，将拒绝与拖欠职工债权的企业发生任何经济往来。所 以，那些陷入经营困境的企业只要存在欠付职工债权问题，尽管可能 尚未达到破产境地，也将因银行不敢再给其发放贷款，其他人不敢再 与其进行交易，而被提前宣告死亡，职工将随之提前失业。而且债权 人的自救行为甚至可能并不以企业已经欠付职工债权为前提，因为他 们无法确信在贷款或其他交易行为发生后债务人不会出现新的大量 欠付职工债权行为。其次，有物权担保的债权人一旦发现债务人到期无力还债，无论 其是否达到破产境地，将不得不立即启动对担保物的执行程序，与可 能提起的破产程序赛跑，以保证自己

18、能够及时就担保物优先获得清 偿，不会冒可能在破产程序中因对职工债权的优先清偿而分文不获的 风险给债务人以任何喘息之机。显然，对债务人企业重要生产设备、 厂房等资产的执行，必然导致企业立即倒闭，职工马上失业。虽然说 这对迅速实现优胜劣汰机制来讲也是件好事，不过可能与新破产法不 惜代价力图尽量减少企业破产、保护职工利益的苦心相违背。另一方面，拖欠债务的企业为使担保物不被执行，能保留在破产 程序中用于清偿职工债权，也将会更早地提出破产申请，甚至在不具 备破产条件的情况下创造条件提出破产申请（如果担保物将被执行的 话），欺诈破产又多了一个诱因。此外，这样规定还可能放纵恶意拖欠职工债权的现象。有的企业

19、认为职工债权反止可以在破产程序中获得最为优先的清偿，从而可能 更肆无忌惮的拖欠职工债权，甚至在破产已经不可避免的情况下，恶 意为职工提高工资待遇，欺诈债权人。职工也不会再关心企业的经营， 甚至可能希望把企业及早搞破产以解决其工资被拖欠的问题，受损失 的则是债权人，是企业的投资者包括国家。即便事态没有发展到如此严重的程度，因债权人防范措施导致的 经营环境恶化也必将使更多的企业破产、职工失业。如果这些企业本 身就是早应破产的企业也算是死得其所，问题是恐怕许多尚有挽救希 望的企业也将被“殃及池鱼”。由此，这一法律规定不是鼓励人们积 极参与市场经济活动，鼓励人们创造社会财富，不是为市场经济提供 发展的

20、动力与保障，而是在遏制人们的市场经济活动，阻碍交易进行， 对市场经济的发展将起到消极破坏作用，实际上也将损害国家、社会、 企业、职工的长远利益。中国人民银行行长周小川在2004年12月2日“中国经济50人 论坛”上的讲话强调指出，如果让职工债权优先于担保物权受偿，银 行将不得不做出抵御性调整，从而更不利于企业。银行在理论上可以 通过扩大利差来消化由此产生的不良资产，但这将会对企业财务成本 和整个经济产生巨大影响，降低所有企业盈利总水平，对国民经济的 影响非常大。银行还会为此而“惜贷”，这将对整个经济增长和就业、 实现小康日标的产生不利的宏观影响。如果既不能扩大利差，又不能 惜贷，最终的结果是银

21、行不良资产的再度膨胀、积累，不得不再次剥 离不良资产，并可能引发金融危机。四、其实，即便是在我国日前的情况下，对职工债权的清偿并非完全 无法在债权人可以承受的负担范围内尽量合理解决。解决的方式可以 有两种。第一种是比例清偿方案。笔者曾撰文指出，在职工债权不能 从破产企业无担保财产中得到清偿时，可以从担保物变价价款中拿出 一定比例（如10%，至多20%）予以清偿，由债权人与职工共同分担损 失。职工债权仍不足清偿时，则应由政府设置保障基金等其他方式解 决。这是在两难抉择中可以考虑采取的变通措施。此外，对职工债权 中可优先清偿的部分要适当加以限定。这样规定虽然也可能使物权担保债权人承担部分乃至全部职工 债权的清偿义务，但实际上不会影响到债权人的根本利益和市场经济 交易秩序。因为债权人可以根据法律规定预测并采取相应的措施防范 可能产生的风险，即在设置担保时将担保物的价值与担保债权之间的 折价比例按法律规定的职工债权优先清偿比例同比例降低。总之，在 这种情况下债权人的风险是可以预期、控制的。但若允许将担保财产 全部用于职工债权的清偿，债权人就