行政程序法律的制度

1、行政程序法律的制度首先分四个方面讲解了行政程序法律制度的内容和作用。（一）程序和行政程序行政程序法律制度是有关行政程序的法律规范的总称，是行政程序的法 律化、制度化。要明确行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。所谓程序,就是行为从起始到终结的长短不等的过程。构成这一程序过程 的不外是行为的步骤和行为的方式，以及实现这些步骤和方式的时间和顺序。行 政程序，就是由行政机关作出行政行为的步骤、方式和时间、顺序构成的行为过 程。步骤，就是实现某一程序的若干必经阶段；方式,是实施行为的方法和形式， 两者构成程序的空间表现形式。例如，按照治安管理处罚条例规定，公安机关 作出处罚的步骤是传唤、询问、取

2、证和裁决。传唤需要用传唤证，询问要有笔录， 裁决要有书面决定等等，这些活动就是行为过程中的步骤和行为方式。整个行为 过程就是由一个接一个的步骤和方式联结而成的。完成这一程序过程需要用一定 的时间。为提高效率，就需要有时限;完成这一程序步骤，还必须遵循先后次序。 如上例，必须先取证后裁决，不能颠倒为先裁决后取证。这就是顺序。时限和顺序 构成程序的时间表现形式。行政程序就是由上述步骤、方式、时限、顺序为要素 构成的行政行为的过程，是空间形式和时间形式的统一。行政程序的最大特点在于,行政程序是行政机关作出行政行为的程序。行 政法律关系是由行政机关和相对一方的公民、法人或其他组织组成的，但行政程 序仅

3、指行政机关作出行政行为时应遵循的程序，而不是相对一方应遵循的程序。公民、法人或其他组织在向行政机关提出某项申请时，行政机关常常为他 们设定程序，如据报载，要申请办一批发市场，需经112道程序（盖112个章）。为 避免行政机关在设置这类程序时给公民带来不便，甚至造成损害，行政程序法律 需要对此规定一些原则,例如便民原则、及时原则、公布申请条件原则等。它们 也就成为行政机关应遵守的程序原则。（二）行政程序法律制度的主要特点由于行政程序法律制度的发展,程序法律已经冲破司法范畴，扩大到一个 更为广阔的领域。这种扩大，不仅表现在行政领域,还表现在立法领域。现代程序 法律制度分为立法程序法律制度、行政程序

4、法律制度、司法程序法律制度三个部 分。行政程序法律制度的主要特点是：行政程序法律制度调整的对象是行政行为。行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同当事人权益和 行政效率有关的重大的行政程序，才由法律规定，其目的是强行要求行政机关及 其工作人员遵循一定行政程序，以保证行政工作的科学性和民主性。因此，从行政 程序是否被上升为法律来区分，可以把它分为法定行政程序和非法定行政程序。 行政程序上升为法的意义在于：行政程序法律制度是由国家制定和认可的，并由 国家强制力保证其实施的程序规则，一旦违反了程序规则，即属违法行政行为，要 依法承担一定的法律责任。而没有上升为法的一般程序，即使违反了，也不承

5、担法 律上的责任。人们经常讲的行政程序大多是从法律意义上讲的，即指法定行政程 序。行政诉讼法律制度以“公开”和“听证”制度为核心。政府的管理活 动要让公民了解，在管理过程中要听取公民的意见，这是行政程序的关键。行政程序法律制度对效率给予高度的关注。行政权力的扩张，是社会生 产和生活需要高效率地维护社会秩序的结果，因而行政程序的发展不能影响而应 当有利于行政效率。提高行政效率也是为了保障当事人的权益。（三）行政程序法律制度的程序权利义务和法律责任程序权利与义务，和实体权利与义务相对应。在行政法律关系中，以行 政机关为一方，以相对一方为另一方，都有实体权利和义务，也有程序权利和义 务。行政行为是由

6、实体权利义务和程序权利义务所组成的，职权、职责就是行政 机关的实体权利义务。为了行使职权，履行职责，应该采取哪些步骤和方式，先后 顺序以及在多长时限内完成，就是程序，如果这些程序是法定的，那就是行政机关 的程序义务。例如，行政处罚法规定，行政机关在作出行政处罚决定前必须听 取相对方的陈述和申辩，重大处罚还要听证。这就是行政机关的程序义务,也就是 公民、法人或其他组织的程序权利。行政机关的程序权利，也就是公民、法人或 其他组织的程序义务，一般表现在公民、法人或其他组织向行政机关提出某项申 请,或行政机关要求公民、法人或其他组织履行某项义务时所设置的程序要求， 公民如不履行这些程序义务，就可能得不

7、到所申请的许可,或将受到某种处罚。程序与实体是紧密的。实体是内容，程序是形式，程序是为实体服务的。 人们将此称为程序的工具主义。但在很多行政法律关系中，程序的作用特别重要。第一，在行政法律关系中，公民、法人或其他组织作为相对一方，其程序义 务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格按照规定追究责任。这 种程序义务大都由单行的法规、规章规定，行政机关是将之作为行政权的一部分 行使的。例如，规定公民的某项申请必须经哪些机关批准，那么，就一个机关也不 能少，且必须按顺序盖章。规定必须多少天或几月几日前送上申请书，期限一过, 行政机关就不会再接受。要求公民在几月几日前必须纳税，期限一过，就将

8、给予处 罚。对于这种极为严格的程序义务和程序责任,人们早也习以为常。第二，行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体权益， 但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方的实体权益，在这种情况下,并不意 味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政 机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差 别;行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重得多。其次，实际上程序 问题也涉及到实体问题。例如，治安管理处罚条例规定，复议决定必须在5 日内作出,超过期限是程序违法，这种违法涉及到谁的合法权益?5日作出或8日 作出，对相对一方来说，并无多

9、大实际损害。治安管理处罚条例所以规定复议 决定必须在这短短的5日内作出，体现了立法者从速处理治安问题、治安问题决 不能拖延的意图。否则，受到损害的将是社会治安秩序，即全体人民的利益。再比 如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程 序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这 一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会次序混 乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的 某种更高层次的利益。第三，更为重要的是，程序本身自有其内在的价值。例如，在作出对公民权 利的不利影响的决定前，必须听取意

10、见，体现了社会主义的民主参与、尊重公民个 人的尊严；禁止以任何形式的暴力获取证据，体现了社会主义的人道精神和对公 民个人尊严的尊重；重大决策前听取专家和利害关系人的意见，体现了程序理性; 规定多少时限内对公民作出答复，体现了行政效率的要求，等等。因此，不存在空 头的无意义的程序。所有的程序不仅或多或少与相对一方的合法权益有关，也与 国家、社会利益相关连。一切违反法定程序的行为都将是给社会或个人带来危害 的行为。因此，程序权利义务就有了独立的意义和价值。凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要 原则。对一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。但是，当行政机关程 序违法时如

11、何追究责任，却是一件相当复杂，因而存在众多争议的问题。从实践来 看，行政机关的程序违法有几种情况：一种是:程序违法，实体上也直接损害相对一方的合法权益，即我们平时 所说的程序违法，实体也违法。另一种是：程序违法，实体上似乎并未侵害相对一方的合法权益，即我们 平时所说的程序违法，实体正确。当然还有一种情况是，程序合法，实体违法。对于第一和第三种情况，根据 我国行政诉讼法的规定:撤销，追究实体违法的责任。困难的是第二种情况。 根据上面的分析，既然存在独立的程序权利义务，行政机关程序违法，也就应该独 立承担法律责任，而不应该把程序仅仅看成是实体的工具而完全依附于实体，因 此，从理论上说，程序违法应该

12、独立追究法律责任。但是，程序违法的情况还有其 复杂之处。就程序本身的重要性，即内在价值而言，在程度上还是有区别的。如前 例，行政机关在作出对相对一方不利影响的决定前，不听取对方的意见，或法定应 该听证而不听证，就属于严重程序违法，因为这一程序缺陷违背了社会主义的民 主与参与精神；再如，用暴力取得证据，也属于严重程序违法，因为它违反了社会 主义社会对人的尊严的尊重，等等。对于这些程序违法，不管实体上是否正确，就 应一律予以撤销，不得重新作出行政行为。但有些程序违法，例如，因疏忽忘了在 文件上注明日期，属于程序上的小的瑕疵,可以重新补正。总之，存在独立的程序 权利义务，是程序违法应该追究责任的基础

13、。法律在设定程序违法的法律责任时, 则要根据行政违法行为中程序与实体的违法情况和关系，以及程序违法本身的严 重程度等具体情况作出规定。目前，我国法律对程序违法的法律责任已有两种规定，一是行政诉讼法 规定的程序违法，判决撤销，同时判决行政机关重新作出具体行政行为。这样做的 目的就是使行政机关由于程序违法而承担败诉责任，体现严肃执法的要求。但同 时又允许重新作出具体行政行为，也就是允许行政机关改正。这是我国法律第一 次就行政程序违法后承担法律责任所作的规定。毫无疑问，这一规定是建立在该 行政行为程序违法、实体合法的基础上的。但是该法没有分出在程序严重违法的 情况下，是否还能适用本条规定。这是时代的

14、局限。另一种是行政处罚法的 规定，如果执法者程序违法时主观上有故意，那就应该追究其损害国家、社会利益 的责任，除承担败诉责任外，还应由行政机关主动，或经司法建议后，视情节轻重 给予执法工作人员以行政处分。这是考虑到我国对行政程序的认识情况所作的特 殊规定。（四）行政程序法律制度的作用提高行政效率。行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能 被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可 以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法 的作用，就在于将合理的、既能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、 制度化，免去不必

15、要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。制约作用。所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用， 防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。 行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运 用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准 专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权,那将导致该行 为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件,还不能获得专利权。第二，是与腐败行为等行政违

16、法行为作斗争的重要手段。行政违法中的失 职和滥用职权等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某 项权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为以权谋私开方便之门。处罚 程序中缺少说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参 与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐 败、违法现象，保证为政清廉。保护公民、法人和其他组织的合法权益。公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要 靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁 决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权、保障个人和组织合法权益的作

17、用。外国行政程序法律制度的发展与现状（一）外国行政程序法律制度的发展行政程序法律的兴起与发展，是本世纪行政法，也是整个法律体系发展的 重要内容之一。“行政程序法”这个概念以及专门的行政程序法律，是19世纪末才出现 的。1884年德国的巴登邦制定行政程序法，这是世界上第一部专门的行政程 序法。在这以前，程序法仅指法院审理案件的程序法律制度，也就是诉讼法，而不 包括行政机关进行行政管理活动的程序法律制度。行政程序法律兴起的基本原因，在于社会经济生活的发展。19世纪以后， 行政权迅速扩大。行政权的扩大必然带来两个客观后果，一是行政效率问题日益 严重，二是侵害个人或组织权益的可能性增多，与此同时，民主

18、政治的发展和法治 思想深入人心，科学管理日益渗透到行政管理领域等等，这些都直接影响和促进 了行政程序的兴起和发展。（二）外国行政程序法律制度的法典化趋势各国行政程序法律制度发展的一个重要趋势，是其法律形式的法典化。西 班牙早在1889年就制定了行政手续法，与此同时还有德国的巴登邦行政程 序法，这两部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者属于联邦国家内 部一个地方政府的法律。之后，奥地利于1925年制定普通行政程序法。以该 法为中心，奥地利还制定了行政处罚程序法和行政执行法等各类行政程 序法。捷克、波兰、南斯拉夫等国也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一个 高潮。行政程序法典化的第二个高潮

19、始于美国于1946年制定的联邦行政程序 法，接着奥地利于1950年、西班牙于1958年修订其行政程序法，瑞士于1968 年、瑞典于1971年、联邦德国于1976年制定行政程序法典,而意大利也于1955 年、日本于1964年形成了行政程序法草案;80年代末以来，又有韩国、荷兰、葡 萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定行政程序法，我国澳门和台湾 地区也分别于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可见，行政程序法典化 是各国行政程序法发展的一个明显趋势。（三）外国行政程序法律制度的功能类型各国的行政程序法律还表现出功能上的差异,形成不同的功能类型。从理 论上分析，现代行政程序法律的功能

20、可以有三种：一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律 讲究以较少的人力、财力来进行行政管理。二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律 侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类 型的行政程序法律侧重于保护相对人的各种合法权益，尤其是程序上的权利。二战后各国的行政程序法律，在功能类型上出现两种情况:一是属于单一 型的较少，大多数国家都以一种类型为主兼容其他。二是普遍采用权利保障型， 有的以权利保障型为主,兼采控制型，比如美国就是这样的情况;有的以权利保障 型和效率型并重，欧洲和亚洲多数国家和地区

21、都是这样的情况。这表明，各国已经 普遍认识到，行政程序法律制度的三种功能是不可偏废的，提高行政效率是一切 行政法律制度都必须考虑的因素，任何损害行政效率的行为，都会对社会秩序造 成损害;控制行政权力也是必要的。它是现代分权制衡体制的必然要求;扩大公民 参与行政管理的程序性权利，更是现代民主政治发展的重大趋势，是现代行政程 序法发展的主要目标。对我国行政程序法律制度发展的现状。（一）我国宪法与行政程序法律制度的基本原则到目前为止，我国还没有制定法典形式的行政程序法，但从建国以来、尤 其是党的十一届三中全会以来，已经在不少法律中规定了行政程序规范。这些规 定首先体现在宪法上。我国宪法第2条第3款规

22、定：“人民依照法律规定，通过各 种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业,管理社会事务。”这一规定 是行政程序法律参与原则的宪法依据。宪法第33条第2款规定：“中华人民共和 国公民在法律面前一律平等。”这一规定是行政程序法律公正原则的宪法依据。 宪法第27条第1款规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行 工作人员的培训的和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。” 这一规定为行政程序法律的效率原则提供了依据。宪法第27条第2款规定：“一 切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切，倾听 人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”

23、这一规定为建立行政程 序法律的听证制度奠定了宪法基础。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对 于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关 和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的 权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这一规定是行政程序法律参 与原则和复审原则的宪法依据。根据我国宪法的有关规定以及世界各国行政程序法律有关基本原则的表 述,对我国行政程序法律应该明确和遵循的基本原则，可大致归纳为以下几条。公开原则。公正原则参与原则。复审原则。效率原则。诚实信用、信赖保护原则。为了贯彻行政程序法的上述原则，需要建立相应的程序制度，

24、通过具体的 程序性法律规范来实现这些原则。（二）我国法律有关行政程序法基本制度的规定1989年颁布的行政诉讼法将符合法定程序作为具体行政行为是否合 法的三大条件之一，大大推进了理论与实务界对行政程序法的关注。我国法律、法规已经建立起一些行政程序法律制度，这里，作一列举说明。 抽象行政行为的程序制度：1、听取意见制度。20XX年3月全国人大通过的中华人民共和国立法 法第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公 民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”起草审查制度。立法法第59条规定：“行政法规起草工作完成后，起草 单位应当将草案及其说明、各方面对草

25、案主要问题的不同意见和其他有关资料送 国务院法制机构进行审查。”公布制度。立法法第61条和第62条规定：“行政法规由总理签署国务 院令公布。”“行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发行的 报纸上刊登。”具体行政行为的程序制度：表明身份制度。1985年9月6日全国人大常委会通过的中华人民共 和国居民身份证条例第13条第2款规定：“执行任务的公安人员在查验居民的 身份证时,应当出示自己的工作证件。” 1995年7月20日国务院发布的中华 人民共和国公民出入境边防检查条例第12条规定：“口岸检查、检验单位的人 员需要登船执行公务的,应当着制服并出示证件。”告知制度。1996年修订的中华

26、人民共和国刑法第64条规定：“公 安机关拘留人的时候，必须出示拘留证。拘留后，除有碍检查或者无法通知的情形 以外，应当把拘留的原因和羁押的处所，在24小时以内，通知被拘留人的家属或 者他的所在单位。”第71条规定：“公安机关逮捕人的时候，必须出示逮捕证。 逮捕后，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把逮捕的原因和羁押的处所，在 24小时以内通知被逮捕人的家属或者他的所在单位。”说明理由制度。1996年3月全国人大通过的中华人民共和国行政处 罚法第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出 行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”回避制度。行政处罚法第37条第3款规定：“执法人员与当事人有直 接利害关系的，应当回避。”合议制度。行政处罚法第38条第3款规定：“对情节复杂或者重大违 法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”听证制度。行政处罚法第5章第3节专门规定了 “听证程序”，其中第 42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款 等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证 的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”审执分离制度。行政处罚法第46条规定：“作出罚款决定的行政机关 应当