【讲义文稿】公共管理的主体

1、【讲义文稿】公共管理的主体大家好，今天我给大家讲的题目是“共管理的主体”。个题目我想从三个方面 给大家解释一下公共管理的组织，公务员制度和建立以人为本的公共管理体制。1968年美国经济学家哈定在科学管理杂志上表发表了一篇论文，题目叫公 共的悲剧。在这篇论文中，哈定提出了一个经济学家经典命题，他认为所有的公 共资源都有一种悲剧性的命运。为什么这么讲？哈定举了一个例子，他说比方有 一块草地向所有的牧民开放，每个牧民都想在这块草地上多养一头牛，或多养一 头羊。其结果是必然导致这块草地的沙化，为什么？这样做最大限度的符合牧民 个人的利益，牧民养的牛或羊越多，牧民的收益就越大。那么结果是这块草地必 然沙

2、化。他提出要解决草地沙化的问题，没有一种自然科学的解决方法，或者说 没有一种基础性的解决方法，比方你更新草地，增加施肥，更新种子，都不能最 终防止草地沙化的命运。他说要解决这个问题只有一个方法就是制度上的解决办 法。换句话说，他说只有一种社会学上的解决方法，通过制度来约束牧民的行为。制度迄今为止人类有两种解决公共资源悲剧的方法。一种就是我们大家都比 较清楚的，计划经济的解决方法，政府统一来管理这块草地，而后政府在上面放 牧，最后把肉公平分给大家。第二种就是市场经济的解决方法，通过私有制和私 有化把这块草地卖给个人或者股份化。这两种方法都可以保证这块草地不被沙化。 哈迪的这个例子说明了一个问题，

3、说明什么问题？我们需要一个政府，需要政府 通过制定规章制度，政府管理来实现公共资源的优化，来实现或保证公共资源的 增长。所以说政府在社会生活中有着极其重要的地位，任何国家都是通过政府的管 理来实现现代化，实现自身的飞速开展。所以说今天我想通过三个方面来给大家 解释一下。政府作为公共管理的主体，它包括的一些主要内容。第一个就是政府组织。一般来说政府组织是政府管理的最基本的主体。政府组织可以从四个方面来 看，一个规范的，一个比拟完善的政府组织，应该包括哪几个方面？第一就是领 导力，什么叫领导力？领导力有两个方面的内容，一个就是领导制定战略计划的 能力。第二就是领导带着组织，或者带着组织的人员、员工

4、实现战略计划的能力。 政府组织作为一种公共组织，它的领导力是极其重要的，一个领导可以决定一个 组织，或者一个公共组织的开展。决定一个组织或者一个公共组织的管理能力。第二个就是组织文化，任何一个政治组织，或者公共机构都有自身的一种传 统的组织文化，所谓组织文化主要是说组织的态度、价值、开展趋向等等。第三个就是组织执行力，组织执行力是在组织里面有着极其重要的地位。任 何组织可能都有自身的开展价值，自身的开展政策。但是你要把开展价值，开展 政策，开展理念在实践总结落实出来，最终要靠组织执行力。组织执行力的最根 本的表现就是组织通过自身的制度，规章或人员的结合来到达组织目的。第四个就是组织效率。如何组

5、织它的开展最终都是追求一种经济效率，或者 是政治效率，或者其他效率。效率是我们建立组织、开展组织的一个根本方面。所以公共组织从根本上包括四个方面，领导力、组织文化、组织执行力和组 织效率。任何公共组织都必须包括这四个方面，因此我们在研究公共机构的改革, 研究政府改革的时候，我们的改革思路就应该从这四个方面来思考。这是公共组 织的基本要素或基本内容。我们研究公共组织要从这四个方面入手。第二个公共管理的内涵。我们讲公共管理的主体，公共管理究竟自身的内涵有哪些方面，换句话说我 们在公共组织的软管理方面，从哪些方面来思考管理好一个组织，尤其是公共组 织。一般来说，大多数公共管理管理专家有个共同的观点，

6、就认为现代社会要管 理好一个公共组织，有三个方面：一就是分权制度，任何组织都要有一种分权制 度。比方说你是个局级单位，就应该有局级、处级、科级等等。所以说分权制度 是组织管理或公共管理的一个重要内容。一个好的分权制度，合理的分权制度， 能大幅度的提高组织效率。第二个绩效制度，组织运转效果如何，组织开展前景如何，绩效制度至关重 要。绩效制度一般来说包括两个方面，一个就是机构自身的绩效，第二是个人绩 效。所以任何公共组织对组织的管理都必须从绩效制度来考虑。建立完善的机构 绩效评价制度或个人绩效评价制度。这是第二个方面。第三个方面就是奖惩制度。奖惩制度是管理的一个中心内涵，无论是在企业 管理里面还是

7、在公共机构的管理里面，奖惩制度是最终能够激发、激励或约束员 工的一个重要手段。所以说从公共管理的内涵来看，从公共管理的基本手段来看，任何公共组织 都有这三个方面的内容，就是分权制度作为一个领导者你必须在组织里面，建立 一个完善的分权制度，第二就是绩效制度，第三就是奖惩制度。公共组织对公共管理主体的核心局部必须从两个大的方面来考虑，一个就是 从公共组织的基本组成要素来考虑，它包括四个方面。领导力、组织文化、组织 执行力和组织效率。第二就是公共管理的内涵来考虑，从管理手段来考虑，它包 括三个方面，分权制度、绩效制度和奖惩制度。这是第一个。第二个就是公共管理的主体包含一个最基本的内容就是公务员制度。

8、公务员制度是任何现代人民国家官僚机构组织的一个重要组成局部。我们国 家公务员制度的开展从1993年开始到现在已经有十多年的时间，基本上建立了一 套比拟完善的，适合中国国情的，适应社会主义市场经济开展的，适应中国政府 开展要求的一套公务员制度。大家可能都比拟清楚，一个国家的开展与政府之间 的竞争最终归结于公务员之间的竞争，公务员的素质直接决定着政府的素质，决 定着政府的竞争力。你们可能都比拟清楚，在1846年的时候，中国当时的国民生产总值占世界的 19. 6%,换句话说占世界的五分之一。中国当时的人口是11亿人，就是曝光以后, 中国的人口一直到抗日战争结束，我们都是11亿人。当时中国的军队，就是

9、清王 朝的军队，是95万人，可以说当时中国是世界上的一个强国。1846年鸦片战争 的时候，结果大家可能都比拟清楚。英国人派了 11条船，七八千人就把我们打败 了，泱泱大国就把我们打败了。什么原因？因为当时我们是世界强国，我们有强 大的军事实力，怎么就败了？ 一个根本的原因就是，清王朝政府的官僚体制，换 句话说官吏极端腐败，已经失去了这种组织能力，失去了领军能力。当时中国有 四万万人，世界上人口第一大国。我们的军队有95万，可以说当时是世界上军事 实力最强的国家。更重要的我们的GDP国民生产总值占世界国民生产总值的 19. 6%,换句话说当时中国的国民生产总值占世界的五分之一。现在我们的国民生

10、产总值才占世界的5%左右。单纯从经济实力来讲，当时的经济实力要比现在大得 多，但是结果你们都比拟清楚。1846年的鸦片战争结果就是英国人派了 10多条船，七八千人就把中国打败 了，打的割地赔款。可能这里面有好多原因，我们可以总结好多经验教训，但是 其中有一条原因是最根本的，当时的清王朝政府的官员特别腐败，腐败、无能、 愚蠢。已经失去了组织能力，失去了对全国人民的领军能力。所以1846年鸦片战 争失败以后把中华民族带入了灾难的深渊。这个例子说明什么？说明公务员或者是干部，在一个国家开展中间一个极其 重要的作用，干部的素质，干部的竞争力直接决定政府的素质。因此建立一支高 水平的，高素质的具有公共精

11、神的公务员队伍，是我们下一步中国政府改革的关 键环节。所以说公务员制度的好坏决定着公共管理主体的水平，决定着公共管理 主体开展的能力。所以说第二个问题就也是至关重要的，就是公务员制度。第三个问题就是建立以人为本的公共管理体制。大家可能都比拟清楚，我们国家自从十六大以后，尤其是十六届二、三、四、 五中全会，我们新一届政府形成了一个新的开展思路，就是建立以人为本的公共 管理体制，建立以服务为导向的公共管理体制。什么叫以人为本？这个大家要非 常清楚，以人为本的人讲的是个人。每个人在社会上生活都是独一无二的，都是 不可重复的，生命都是非常珍贵的。因此政府有义务、有责任照顾好社会上的每 一个人。照顾好自

12、己管理下的每一个公民。所以说我们对人的理解，不要把他理 解为一个群体，要理解为一个个人，每个人都是至关重要的，每个人的生命都是 不可重复的。政府应该照顾好每个人。现在的关键问题是什么是人？对人的理解从古到今，有好多思想家，哲学家 包括人文学家，道德学家都在研究人，从历史上来看，中国最早研究人，或对人 下定义的是孔夫子。大家可能都比拟清楚，孔子有一个关于人的定义，说“仁者 人也”从人的道德上下定义。孔子的弟子孟子对“人”也有一个经典定义，他认 为，有仁义礼智四端者，谓之人。从仁义礼智四个方面来下定义。在西方对人的探讨是从古希腊开始的，大家可能都知道一个人叫苏格拉底， 他的地位和孔夫子在中国的地位

13、是差不多，他在西方也是一个圣人，也是个知名 哲学家。他在西方是最早给人下定义的。苏格拉底有一次和他的学生散步，他的 学生问他，说老师什么是人？苏格拉底就说了，人是具有两条腿的动物。第二天 他的学生又来了，抱了一只鸡问苏格拉底，说老师你看他是人吗？苏格拉底一看 这个定义不太准确，就改了一下。说人是具有两条腿而没有羽毛的动物。他认为 这个定义就比拟完善了，就说服他的学生了。结果第二天这个学生又来了，把鸡 毛拔光了以后抱着鸡又来了，说老师你看它是人吗？苏格拉底一看哑然，不说话 了。这是苏格拉底的学生记载苏格拉底和学生的对话，里面的一段话。所以西方 大家可以看出来，中国人最早对人下定义的时候是从人的道

14、德性，是从人的理性 来下定义。而西方人是从人的生理性，从人的外在性来给人下定义。所以从这个 方面来讲，中国人对人的认识从古代开始还是比拟高明的。当然苏格拉底以后，苏格拉底的学生柏拉图给人下定义，说人是理性动物， 还有一个是柏拉图的学生亚里士多德他认为人是政治动物。大家可以看出来亚里 士多德的水平比柏拉图要高一些，因为柏拉图是从人的单一性，理性角度给人下 定义。而亚里士多德深了一步从人的关系角度给人下定义。他认为人是一种政治 动物，是在人与人的关系中间来形容人的本性，来对人进行认识。所以这个定义 比拟接近于马克思的定义。马克思给人也下过定义，他说人本质上讲是社会关系 的总和。大家可以看出来，马克

15、思也是强调人的关系性。一般来说每个人都是具体的，因为是具体的，所以是一个关系性的存在物。 比方我竹立家，你们当听到竹立家这三个字的时候只是一种符号，只是一种抽象, 你对我不是很了解。当说竹立家是国家行政学院教授的时候，就是接受了一种关 系，竹立家和国家行政学院关系。当再继续介绍，说竹立家已经结婚了，介绍一 种家庭关系。竹立家有孩子了，介绍一种父子关系等等。所以说每个人都是一种 关系的产物，有朋友关系，夫妻关系，父子关系还有同事关系，上下级关系。现 在还有情人关系等等，好多关系。所以人是一个关系的一种产物，所以说每个人 都在关系中寻求自身的一种开展,所以说在现代社会关系对人来说是至关重要的。 所

16、以现在有一个人际关系学。政府的一个重要任务，主要任务就是为人与人开展一种良好的，信任的互动 关系，创造一种环境。所以说我们要建立一个以人为本的公共管理体制，就是要 建立一个以服务为导向，照顾好每个个人的一种公共管理体制。所以我们从整体上讲，公共管理主体说简单也简单，说复杂也复杂。从总体 上讲，在研究公共管理主体的时候就要从这三个方面来思考。就是说要从公共组 织建立一个完善的，有利于组织开展、有利于社会开展、有利于经济开展的公共 组织。同时我们要从组织效益角度来考虑提高公共组织的效率。现在我们在研究 政府机构改革的一个最主要的方面，就是要研究政府的机构效率。公共组织、公 共机构为社会服务，为经济服务方面提高公共效率。第二个方面就是公务员制度，我们在开展公共管理主体的时候，要特别强调 公务员制度的制度建设，因为在任何国家公务员制度将决定着政府的竞争力，决 定着政府的开展速度，开展方向，决定着社会的稳定和社会的和谐。现在我们在 搞和谐社会，我们在研究社会开展观里面的一个重要因素，就是要建立一套公务 员制度，使我们在公务员的选拔，公务员的任用，公务员的晋升，公务员的自我 提高和培训方面都需要有一套完整的制度