社会福利筹资与公共财政支持

1、.：.；社会福利筹资与公共财政支持贾康 王敏2021-1-7 14:32:46来源：(京)2021年1期【英文标题】Social Welfare Financing and Public Financial Support【作者简介】贾康，财政部财政科学研讨所所长，研讨员，博士生导师；王敏，财政部财政科学研讨所研讨员，经济学博士，硕士生导师。北京 100142【内容提要】 本文在简要分析社会福利筹资根本实际的根底上，梳理了中国社会福利筹资的历史演化，从社会保险、优抚和社会福利救援、医疗卫生、教育保证和住房保证等方面重点分析了中国社会福利筹资的现实情况，特别是公共财政支持社会保证和福利体系开展建

2、立的情况，并对中国政府财政如何支持社会福利筹资提出了根本的看法，分三种假设方案预测了未来中国财政对社会福利筹资的支持才干。This paper briefly analyzes on the basis of fundamental theories of social welfare fund-collections, streamlining on the historical changes of our social welfare funding from perspectives of social insurance, special care, social welfare r

3、elief, medical and health care, educational security and housing security, etc., and mainly emphasizing on the reality of our social welfare funds financing, especially on the situation of the development of public finance supporting social security and welfare system, and putting forward the fundam

4、ental views on how our governmental finance to back up the social welfare funding. It predicts through three kinds of assumptions on the future supporting capabilities of our fiscal policy on social welfare financing. 【关 键 词】筹资/社会福利/公共财政/社会保险/医疗卫生保证/教育保证/住房保证funds raising/social welfare/public finan

5、ce/social insurance/medical and health care/education security/housing secrity中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：10082700202101008213一、社会福利筹资与公共财政支持的简要实际分析一社会福利筹资的概念“社会福利 是国家或社会根据法律和相应的社会政策，向部分公民或全体公民提供无偿或优价效力的制度。社会福利筹资是指为保证社会福利事业的顺利开展而筹措资金的活动。因不同社会福利的特点和性质的差别，筹资方式和渠道也有所不同。二社会福利的筹资方式纵观人类社会福利制度的开展历史，社会福利筹资大致可以划分为

6、以家庭和慈悲组织等为主渠道、以政府作为社会福利提供主体福利国家和福利多元化三种筹资方式。福利国家是20世纪以后伴随着工业化和自在市场经济的开展而在西方兴隆国家逐渐建立起来的一种社会制度，其中心特征是政府取代了传统社会中以家庭和慈悲组织等为主要渠道的社会维护机制而成为向社会成员提供社会福利的主体。福利国家的产生和开展普遍阅历了一个从“剩余型 residual向“制度型 institutional转变的福利递增的过程。20世纪80年代以来，西方兴隆国家的社会福利制度渐呈多元化的方式，这主要是私有化改革的结果。私有化改革并没有改动公共福利的性质，但是经过购买效力或福利券等方式试图将公共部门的公益目的

7、与私人组织的高效率相结合，经过包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等在内的多种渠道使公益目的得到满足。在福利多元化的框架下，提供福利的方式发生了变化，政府作为社会福利提供主体，其筹资责任是经过多种途径实现的，包括经过方式多样的税收优惠政策鼓励人们经过多种渠道参与社会保证和效力方案。近些年，中国社会福利资金来源和筹资渠道也日趋多样化，政府、市场、企业、社区、非政府组织、国际机构和公民个人都成为社会福利资金的重要来源，包括成立中国社会福利有奖募捐委员会和经过福利彩票的方式筹集资金。三社会福利事业与公共财政支持社会福利事业开展离不开公共财政的支持。在中国，随着社会保险改革的推进，必然提出财政支持

8、的需求，如社会保险转制本钱较大，养老保险基金由于做实个人账户而构成的统筹基金缺口，以及下岗职工根本生活保证并入失业保险加大失业保险基金的缺口。一切这些，都将离不开财政提供支持。支持社会福利事业开展是公共财政的根本职能之一，符合公共财政改革目的。新时期构建调和社会的大局需求公共财政积极支持社会福利事业。同时，社会经济改革开展中财政的转型和收入情况的改善，使财政提高支持社会福利事业力度成为能够。二、中国社会福利筹资的历史与现状新中国成立以来，中国社会福利及筹资政策大致可以划分为改革开放前后两个阶段。改革开放前，总体上政府推行的是一种“高就业、低工资、高福利的政策，即“政府包揽一切。其主要内容：一是

9、国家财政提供一致的物价补贴，以保证有一个低程度的物价，保证人民生活程度；二是国有单位提供全面的职业福利，如免费的托儿所和幼儿园、低租金的职工住房、职工冬季宿舍取暖补贴、职工探亲补贴、职工交通补贴等；三是国家卫生和教育部门提供几乎免费的医疗和教育效力；四是国家民政部门和工会、妇联、共青团提供特殊福利给社会特殊群体；五是基层街道和居委会组织邻里互助和集体协作处理困难居民的生活；六是在乡村地域，由乡村集体经济实行“五保制度。改革开放后，突破了方案经济时期政府包揽一切的局面，出现“社会化趋势，一是对企业职工福利，逐渐构建国家、企业和个人三方负担的社会一致管理的社会保险体系；二是在政府社会福利支出有限的

10、条件下，进展多渠道筹资，鼓励社会资金投入社会福利领域并开展福利设备的社会开放效力。一社会保险1.筹资政策的变化。从1951年政务院公布开场，在城镇全民一切制企业和行政事业单位逐渐建立了以劳动保险为中心内容的社会保险制度，基金的筹集主要由国家和企业负担，职工个人不负担任何社会保证费用。规定建立年老、工伤、疾病、生育、遗属等社会保险体系的框架，企业按3提取劳动保险金，其中30上交全国总工会，实行全国统筹，用于支付在劳动保险基金项下开支的各项保险待遇，以及举行疗养院、养老院、残废院、疗养所等集体劳动保险事业；70留基层作为劳动保险基金，支付各项保险待遇，当月结余上交省、市工会作为调剂金，全国总工会有

11、权统筹调用基层调剂金。“文革开场后，劳动保险管理制度遭到破坏，劳动保险基金全部被冻结，详细承办保险业务的各级工会组织被减弱，业务部门被撤销。1969年财政部根据当时的情势，发出了国营企业一概停顿提取劳动保险费，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支都改在营业外列支的通知，劳动保险办成了“企业保险。党的十一届三中全会以后，社会保险筹资改革的方向，就是要逐渐减轻国家财政的繁重负担，开辟和扩展社会保险的筹资渠道，由过去政府、企业两方负担实践上是国家一方负担，由于当时企业也是国家的向政府、企业和个人三方负担。为此，1986年劳动制度改革时，建立了劳动合同制工人的退疗养老保险制度，企业按合同制工人工

12、资总额的15、合同制工人按不超越个人规范工资的3交纳退疗养老基金，突破了国家和企业负担全部养老保险费的传统，为中国实现由国家、单位和个人三方共同负担退休费用的筹资方式迈出了第一步。20世纪90年代初，提出资金来源多渠道、保证方式多层次、权益和义务相对应的改革目的。改革的重要内容，是改动国家包揽的供款制度，实行国家、企业、职工三方负担，如根本养老保险，职工将从不缴费逐渐提高到按工资的8缴费，还有医疗保险、失业保险等，也实行个人缴费制度。近年来，以辽宁省的试点为开端，构建社会统筹与个人账户相结合的养老制度，中央财政给予大力支持。2.筹资来源分析。目前，中国社会保险的筹资来源主要有三方面：一是国家按

13、照三方共同负担的原那么面向全社会征收的各类社会保险费；二是政府拨付的各项社会保险事业费和社会保险补助款项；三是社会保险基金积累部分的投资收益。社会保险费由财税机关会同劳动保险业务部门根据社会保险任务需求和能够共同制定其费率、征收范围，分别由个人和用人单位交纳；国家财政负担的社会保险支出直接从政府公共预算划转；投资收益是政府运营社会保险基金的收支余额而获得的收益。目前，中国五大险种的社会保险费都呈迅速增长势态，其中，养老保险由1989年146.75亿元添加到2007年的7834亿元，年均增长24.73；失业保险由1996年的45.25亿元添加到2007年的472亿元，年均增长23.76；医疗保险

14、由1993年的1.44亿元添加到2007年的2257亿元，年均增长69.13；而工伤和生育保险也分别由2000年的24.8亿元和11.2亿元添加到2007年的166亿元和84亿元，年均分别增长31.21和33.35。123政府社会保险支出特别是社会保险补助支出也同样是大幅增长的，以养老保险为例，1998年财政补助支出为21.55亿元，2007年曾经添加到1157亿元，年均增长55.67。43.国家级战略贮藏：全国社保基金。2000年8月，党中央、国务院决议建立“全国社会保证基金，同时设立“全国社会保证基金理事会，担任管理运营全国社会保证基金。全国社会保证基金是中央政府集中的社会保证资金和重要的

15、国家级战略贮藏基金，主要用于支撑今后人口老龄化顶峰时期的社会保证需求。根据2001年12月13日公布的规定，全国社会保证基金的来源包括：中央财政预算拨款；国有股减持、转持划入资金；彩票公益金；经国务院同意的以其他方式筹集的资金；投资收益；股权资产。截止到2007年底，国家财政累计补充全国社会保证基金2600多亿元。5全国社保基金，2003年进入中国股票市场；2004年开展股权投资；2006年进入全球资本市场。2006年底受托管理部分个人账户资金。经过八年的开展，全国社保基金治理阅历不断丰富，监管、约束和鼓励制度的建立获得较大进展；资产规模不断添加，由2001年底缺乏100亿美圆到2007年底超

16、越700亿美圆，添加了6倍多；投资效益不断提高，成立以来年化收益率超越11，在控制风险的前提下实现了较好的投资报答。6二优抚和社会福利救援1.职工福利集体福利。改革开放前，城市职工的社会福利根本上是由国家和企事业单位出资举行，实践上是由国家单一层次举行。1969年，国家把企业奖励基金、福利费和医药卫生费捆在一同组成企业职工福利基金，规定按职工工资总额的11的方法提取福利基金，1984年实行企业利润留成制度，允许利润留成的企业可以把留用利润的一部分作为职工福利基金。这样，企业消费义务完成得好，留成资金多，用于职工福利部分也相应增多。改革开放后，实行国家、集体和个人一同办福利的新福利制度，其中国家

17、财政的福利支出也大幅添加，由1979年的5.41亿元添加到2006年的421.42亿元，年均添加17.5。72.社会优抚。新中国成立后，政府制定一系列条例，保证优抚任务的实施。优抚的对象包括：烈军属、革命残废军人、复员军人、参战和参与经济建立而负伤、牺牲的民兵及其家属等。详细抚恤的内容包括牺牲病故抚恤、残废抚恤、公费医疗、医疗费减免、生活补助等。这些工程的资金主要来源于国家财政拨款，也有向集体和个人的摊派。此外，国家还举行烈士子弟学校、伤残军人学校、伤残军人疗养院、复员军人慢性病疗养院等。几十年来，政府财政的优抚支出不断添加，2006年政府财政优抚支出已达187.47亿元。73.救灾。中国自然

18、灾祸频繁，救灾任务成为政府和社会保证任务的一个重要组成部分，每年国家财政都拨付专项资金用于救灾任务，从中央到地方都有一套完好的救灾指挥系统，并要求把救灾与防灾结合起来，从治本上下功夫；把救灾与“消费自救相结合，协助 灾民恢复消费才干。从表4可以看出，政府救灾支出不断是增长的势态，到2006年，政府当年安排救灾支出已达70.99亿元。74.城镇居民最低生活保证。中国的城镇居民最低生活保证制度，从1993年6月上海市率先在全市范围探求，历时6年即到1999年9月，全国667个城市和1638个有建制镇的县人民政府所在地，全部完成建制义务。这6年间，以1997年9月国务院发出国发199729号为标志，

19、可以划分为探求阶段和推行阶段。在探求阶段，城镇居民最低生活保证资金的来源呈现多元化格局，渠道普通有四种：一是政府财政，二是企事业单位，三是企事业单位的主管部门，四是社会捐赠。在详细实施中，完全由财政负担的，各级财政分担，各自承当一定的比例；由企事业单位和政府财政共同承当的，通常先按“谁家的孩子谁抱走的原那么由单位担任，假设单位及主管单位均不能承当，再由政府兜底；社会捐赠仅是作为对财政和单位保证的一种补充方式。推行阶段，那么趋向于主要由财政负担。1999年9月的公布，使城镇居民最低生活保证任务法制化程度明显提高。该条例规定：“城市居民最低生活保证所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救援

20、专项资金支出工程，专项管理，专款公用。“国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保证提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保证资金。城市居民最低生活保证制度的财政支出由地方负担，即城市包括直辖市、省辖市和地级市中的区和不设区的市县级市。各地大多都采用了市、区县级市两级分级负担的方法，分担比例不一。由于救助人数越来越多，支出大大添加，再加上中央决议提高城市居民最低生活保证规范后，新增保证对象较多，产生了新的资金缺口。有些财政困难地域和中央、省属企业下岗职工集中的地方，当地政府确实无力承当所需的全部资金，导致保证资金无法按时足额到位。为此，中央先后采取一系列措施，为处理最低

21、生活保证资金缺乏问题提供了强有力的政策保证。从1999年下半年起，中央还对部分省份提高最低生活保证规范实行了补助，并且快速添加，由1999年的3.97亿元添加到2006年的134.32亿元，年均添加65.384。随后，还探求开辟多种筹资渠道，以减轻财政的压力，如扩展发行彩票，筹集的资金用于弥补保证资金的缺乏等等。5.特定人群社会福利保证。建国以后几十年来，针对城市中的流民问题以及老、幼、病、残等问题，先后采取了诸多措施和对策，建立社会福利消费企业，采取减免税等政策优惠，以协助 他们的生活，并举行社会福利院、养老院、孤儿院等，以安顿孤老残幼。以上福利保证资金来源于国家财政拨款。与此同时，在乡村地

22、域实行了“五保制度，其资金大部分来源于乡村集体经济。三医疗卫生1.筹资政策变化情况。方案经济时期，中国医疗卫惹事业不断被看作单纯公益性的福利事业，实行政府主导筹资的高度集中型体制，医疗卫生的投入以政府为主，个人根本上不付费，医疗卫生资源在不同卫生领域以及不同群体间的分配由政府一致规划，详细效力的组织与管理也由政府按照方案实施。在城镇地域，公费和劳保医疗制度根本上覆盖了一切劳动者；在乡村地域，协作医疗制度也曾覆盖宽广乡村人口。公费医疗靠国家包揽，由国家财政拨款，卫生部门管理。劳保医疗由企业包揽，由企业按工资总额的一定比例 提取，自行开支，自行管理；1969年前开支规范为企业工资总额的5.5，19

23、69年后开支方法有所改动，将原来分列的5.5医疗费、2.5的福利费、3的奖励基金，合为企业职工福利基金，医疗费从中开支，可以超越5.5，直至11，假设仍缺乏，还可以用企业税后留利中提取的职工福利基金开支。乡村协作医疗那么根本上靠乡村集体经济包揽。改革开放后，医疗卫生体制改革沿袭经济改革的思绪和做法，即政府在财政支持上大步撤离，医疗卫活力构走向市场，构成很强的创收动力。同时，公费和劳保医疗制度也相应进展改革，主要方式有：个人适当负担部分医疗费用，职工医药费的一部分由个人定额包干，单位与医院挂钩，医疗费用实行定额共同管理，部分行业和地域实行医疗费定额统筹等。与此相应，医疗卫生的融资方式发生了宏大变

24、化，从主要依托社会分担风险的融资方式，变化到在很大程度上依托病人个人承当医疗经济风险的融资方式。个人现金支出占整个卫生总费用的比重，在经济改革前的1978年只需20，而在2004年已高达5489。另外，在2003年的抽样调查中发现，45的城市居民和79的乡村居民没有任何方式的医疗保证。2.筹资来源分析。改革开放以来总体看，全国卫生总费用的增长较快，从1978至2006年的近30年间，除2001年外，都以两位数的增幅增长，最高的是1988年，增幅为28.57。同时，全国卫生总费用占GDP的比重也逐渐提升，20世纪80年代这一比重维持在3以上，进入90年代后，这一比重快速提升到了4以上，近年来这一

25、比重已接近5。8910从卫生总费用的构造来看，虽然政府预算的卫生支出不断添加，2006年已达1778.9亿元，但其占全国卫生总费用的比重却是逐渐下降的，由最高的1982年的38.9一度下降到2000年的15.5；相比较而言，社会卫生支出稳中有降而降幅相对较小；与此同时，个人卫生支出占全国卫生总费用的比重迅速提高，1978年这一比重为20.4，最高的2001年曾高达60。893.财政支持数量分析。改革开放以来，政府财政对全国卫惹事业的支持力度逐渐加大，由1978年35.44亿元添加到2006年的1778.9亿元，年均添加15.01，而且在这期间，政府财政预算卫生支出占当年财政收入、财政支出以及G

26、DP的比重也根本坚持平稳的格局，占财政收支的比艰苦体坚持在45，占GDP的比重也维持在1左右。8910四教育保证1.教育筹资政策的演化。新中国教育筹资阅历了从政府一元化供应到多渠道筹措的演进过程。改革开放前，中国三级教育普遍实行免费制度，经费全部由政府负担。政府还为高等和中等职业技术学校的学生提供助学金生活费、免费医疗费、免费住宿及部分交通费。改革开放以来，尤其是进入20世纪90年代，政府独家办学的格局已不复存在，逐渐构成了以政府办学为主、各种社会力量共同办学以及“财、“税、“费、“产、“社、“基的多渠道、多方式的教育筹资历局。这一过程详细可划分为以下三个主要阶段：1中央财政单一渠道筹资时期1

27、9491980。教育经费全部由国家财政一致列入国家预算，实行一致指点，中央、省直辖市、自治区、县分级管理的体制。各地方政府根据当地需求拟定教育开展方案，逐级上报，最终由中央政府做一致调整和平衡。高等教育实行“条块结合的管理方法，各中央部委与各省直辖市、自治区制定本人的高等教育开展方案与经费预算，上报中央平衡、同意。1957年以后，中央把根底教育的管理权下放到地方，经费由地方财政详细安排，实行“条块结合、以块为主。1972年后，根底教育实行“以块为主的方式，经费由中央按地方需求切块单列，下拨给地方。总之，这一时期教育经费的直接来源就是中央财政。这种高度集中的教育筹资，在当时的社会经济开展阶段上起

28、到了重要作用，首先，新中国成立伊始，百废待兴，而各地经济开展极不平衡，财力也差别悬殊。假设没有中央财政的一致方案和一致调控，对于平衡开展各地的根底教育来说是极为困难的。其次，高等教育的部门一切制也是为加快新中国工业建立开展速度而确定的。中央一致方案、一致调配高等教育的经费分配，对于新中国高等教育的开展及保证向各行各业提供必需的专门人才来说有其必要。当然，不可否认的是，这种过分集中的教育筹资，不利于发扬地方政府开展教育的积极性，在一定程度上影响了地方教育开展的进程。2中央财政与地方财政双渠道筹资时期19801993年。1980年中国财政体制进展了艰苦改革，由以前的“总额分成，一年一定改为“划分收

29、支，分级包干的“分灶吃饭体制，改动了过去“吃大锅饭的财政体制，与此相顺应，教育筹资也分别由中央和地方分别负担。根底教育由地方负担和筹集，中央只给少量专项补助。高等教育那么根据学校的行政隶属关系，由中央和地方分别负担。1980年以前，高等教育经费的投入按照中央财政一致按方案下达即“戴帽下达、地方财政部门管理、地方教育主管部门安排运用，中央一级院校的经费由中央政府担任。1980年以后，除中央院校仍由中央政府担任外，全国各地方高校所需经费由各地方财政部门担任方案拨款。这样，就把地方高等教育的管理权益和责任同时交给了地方政府，调动各省、自治区、直辖市投资办高等教育的积极性，推进高等教育的开展。但这一筹

30、资历局也产生了一些弊端：一是呵斥了全国高等教育开展的不平衡。有资料显示，到20世纪90年代初期，经济兴隆地域的生均高等教育经费支出比经济落后地域要高出50以上。二是呵斥院校、专业的反复设置，降低了全国高等教育经费的整体运用效益。1985年，明确提出将开展根底教育的责任交给地方，有方案有步骤地实施九年义务教育，实行根底教育由地方担任、分级管理的原那么。根底教育的责任交给地方政府，一方面便于地方政府对教育经费的安排，但另一方面也带来根底教育经费不稳定和开展不平衡的问题，甚至出现相当一部分乡村地域，尤其是老、少、边、穷地域，教育开展相当落后。20世纪70年代末期，全国相当一部分地域的乡村教育条件恶化

31、。到了80年代中期，乡村根底教育薄弱的情况仍未得到明显改善，一部分地域仍未普及小学教育，许多适龄儿童特别是女童甚至不能接受最低程度的根底教育，从而导致青壮年中的文盲、半文盲继续产生。为了从根本上改动这种情况，1986年4月开场正式公布和实施了，以法律的方式确立了义务教育“实行地方担任，分级管理。同时，针对80年代末期有些地方将根底教育的财政资助责任下放到乡甚至村一级政府，从而导致贫困乡、村的教育财政面临姿态，教育开展面临严重失衡的情况，1986年国家决议将支持义务教育开展的财政责任收回到县一级政府，期望从制度上保证在县域内教育开展的根本平衡。同年，国务院还发布了，进一步拓宽了政府筹资的渠道。3

32、政府、社会、个人多渠道多方式筹资时期1993年至今。1993年2月13日，中共中央、国务院公布了，确定了“改动政府包揽办学的格局，逐渐建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的指点思想，并提出了“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针，以确保教育事业的优先开展。同时还指出在中国要逐渐建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，校办产业收入，社会捐、集资和设立教育基金等多渠道筹措教育经费的新体制。特别强调，各级政府必需仔细贯彻“两个增长的原那么，即保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长；各级财政支出中教育经费支出所占比例要有所提高，“八五期间要到达

33、全国平均不低于15的程度。新体制规定，省、自治区、直辖市本级财政，县、市级财政支出中教育经费支出所占比例由相应的各级政府确定，乡、镇财政收入主要用于开展教育。要求各级政府要进一步完善城、乡教育费附加的征收方法，凡交纳产品税1994年税制改革后，产品税改为消费税、增值税、营业税的单位和个人，按“三税的23计征城市教育费附加，乡村教育费附加的征收方法与计征比例由各省级政府制定。上述教育费附加主要用于九年义务教育，如有必要，地方政府还可根据当地教育开展的需求及当地的经济开展情况，开征用于其他类型和级别教育的附加费。1995年3月公布的明确规定：“国家建立以财政拨款为主，其他多种渠道筹措教育经费为辅的

34、体制，“国家财政性教育经费支出占国民消费总值的比例该当随着国民经济的开展和财政收入的增长逐渐提高。全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应随国民经济的开展逐渐提高，“各级人民政府教育财政拨款的增长该当高于财政经常性收入的增长，并使按在校生人数平均的教育费用逐渐增长，保证教师工资和生均公用经费的逐渐增长即“三个增长，从而正式在法律上确立了教育经费的多元投资体制，同时明确了财政经费在多元教育投资中的主体位置和财政性教育经费和教育财政拨款的增长原那么。1999年公布的，再次强调了上述规定。2002年12月国务院公布了，为吸引民间资金进入教育领域，提供了法律保证；2003年3月1日公布了，为中外协作办

35、学的规范化开展提供了法律保证。2.教育筹资来源分析。改革开放前教育经费全部来源于政府财政，教育经费增长中动摇较大，11年增幅较高的为1953年、1956年和1960年，分别为74.52、39.6和38.91，较低的为1961年的-28.87和1968年的-25.51。而且占政府财政支出的比重从未到达过两位数，占GDP的比重除1960年为3.18以外，其他年份也均在2以下。11改革开放以后，逐渐构成了以政府办学为主、各种社会力量共同办学的多渠道、多方式教育筹资历局，教育经费规模迅速扩展，由1997年的2531.73亿元添加到2006年的9815.31亿元，年均添加16.25。其中非财政性教育经费

36、明显添加，由1997年的669.19亿元添加到2006年的3466.95亿元，年均添加20.05，特别是社会团体和公民个人办学经费，19972005年期间，每年比上一年的增长幅度都在30以上。12133.教育筹资中财政支持数量分析。政府财政对教育事业开展的支出，由1997年的1862.54亿元添加到2006年的6348.36亿元1213，年均增长14.6；且增幅是逐渐攀升的势态，高于GDP的增长率，略低于全国财政收支的增长率。101213财政教育支出占全国财政收支的比重有所下降，占GDP的比重却稳步上升，由1997年2.36稳步添加到2006年3.01。101213但政府财政性教育经费支出在全

37、国教育经费总量中仍居于主导位置，自1997年以来都占60以上的份额。1213五住房保证1.住房保证政策的演化。自新中国成立以来，中国城镇住房制度大致阅历了实物福利分房、福利分房改革、住房市场化和多层次住房保证四个阶段。1实物福利分房阶段19491977年。新中国成立之初，实施“一致管理，一致分配，以租养房的公有住房实物分配制度。住房成为一种福利，这种制度不断继续到1977年。住房建立资金90来源于政府拨款，由中央与地方两级财政负担，少量靠单位自筹。但财政拨付的住房建立资金不断未设专项资金，而是作为一种非消费性投资，附列在根本建立投资之中。由于没有专门的资金渠道，在“先消费后生活的年代，住房建立

38、资金被不断挤占，住房建立投资占根本建立投资的比重长期呈下降趋势，到1970年降至极点，仅占当年根本建立投资的2.6。14即使如此，有限的住房建立资金也被优先用于新建的大型国有企业，如东部地域的部分新建独立工矿职工住房和中西部地域的三线企业职工住房等，至于城镇中小企业那么很难得到财政拨给的住房建立资金。因此，住房供应缺乏也不断显现并逐渐成为严重的社会问题。2福利分房改革阶段19781993年。1978年邓小平提出了关于房改的问题，由此开启了中国住房制度改革之路，先后阅历了公房出卖试点、提租补贴、以售带租等阶段。1979年原国家城市建立总局、国务院侨务办公室制定了关于用侨汇购买和建立住宅的暂行方法

39、，鼓励华侨、归侨和侨眷用侨汇购买和建立住宅；并且规定一切权和运用权归本人，国家依法给予维护。同年探求把住宅出卖给职工，原国家城市建立总局选择南宁、柳州、桂林、梧州和西安五个城市进展增量住房向职工出卖的试点，即进展政府一致建立，以土建本钱价向居民出卖。1980年邓小平再次发表关于住房问题的讲话，指出“要思索城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以本人盖。不但新房子可以出卖，老房子也可以出卖。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出卖后，房租恐怕要调整。要联络房价调整房租，使人思索买房合算。同年6月中共中央、国务院批转，正式提出实行住房商品化政策，规定“

40、准许私人建房、私人买房、准许私人拥有本人的住宅。1982年，在总结前两年公房出卖试点阅历的根底上，鉴于城镇居民工资程度低、购买才干有限，原国家建委和原国家城市建立总局决议在郑州、常州、四平和沙市四个城市试行公有住房的补贴出卖，即政府、单位、个人各负担房价的13。在出卖公房的同时，有的地方还实行了住房租金的改革，进展了一些有益的尝试。主要做法有“按本钱计租，定额补贴，“超标加租，对青年公寓实行“新房新租。1986年2月，成立了“国务院住房制度改革指点小组，下设办公室，担任指点和协调全国的房改任务。1988年1月国务院召开了“第一次全国住房制度改革任务会议，同年2月国务院同意印发了国务院住房制度改

41、革指点小组，标志着住房制度改革进入整体方案设计和全面试点阶段。1991年，提出，按照社会主义有方案商品经济的要求，从改革公房低租金着手，将公房的实物福利分配制度逐渐转变为货币工资分配制度，完善住房商品机制的转换，实现住房商品化和社会化。3住房市场化阶段19942003年。1994年7月国务院下发了，要务虚现住房商品化和社会化。提出“三改四建 的改革内容，在政策取向上那么强调全面推行住房公积金制度，建立经济适用住房与商品房两种住房供应体系，提出了机制转换和资金筹集相结合的改革战略，经过建立住房公积金，构成了新的资金来源。至此，中国已实行了近四十年的住房实物分配制度从政策上退出历史舞台。1998年

42、7月，国务院印发了，确定了深化城镇住房制度改革任务的目的：一是停顿住房实物分配，逐渐实行住房分配货币化；二是建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。2003年8月，国务院下发了，将“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系改动为让“多数家庭购买或承租普通商品住房，要“添加普通商品住房供应。采取有效措施加快普通商品住房开展，提高其在市场供应中的比例。努力使住房价钱与大多数居民家庭的住房支付才干相顺应。同时将经济适用房的性质重新定位为“是具有保证性质的政策性商品住房。还明确提出“房地产是国民经济支柱产业。该文件的出台将多数家庭住房的供应推向了市场，实现了中国住房市场化的根

43、本转变。4多层次住房保证阶段2004年至今。国务院2003年文件实施以后，房地产业高速开展，但与此同时房价过快上涨，也引发了一系列社会问题。自2004年起一系列楼市调控措施密集出台。2005年3月26日，为了对房价上涨过快的问题“加以全局性控制，国务院办公厅发出国办发明电20058号，提出八条意见“国八条；4月27日，温家宝总理召开国务院常务会议，研讨进一步加强房地产市场宏观调控问题，并提出八项措施引导和调控房地产市场即“新国八条；5月11日，七部委又出台稳定房价的八条措施；5月31日，三部委出台，限制期房转卖；10月18日，国家税务总局下发，强调要对20个人所得税进展一体化征收。2006年5

44、月，国务院又出台了稳定房价，整顿房地产市场次序的六项措施即“国六条。2007年8月13日，国务院发布了国发200724号，要求进一步建立健全城市廉租住房制度，改良和规范经济适用住房制度，逐渐改善其他住房困难群体的居住条件；初次明确提出把处理低收入家庭住房困难任务纳入政府公共效力职能。这标志着政府住宅调控思绪的转变，中国住房制度改革的导向由“市场为主、保证为辅转向“市场与保证并重，其关键是要建立多层次住房保证体系建立，加快住房分类供应体制的实施。2007年10月15日召开的中国共产党第十七次全国代表大会上，胡锦涛同志在十七大报告的第八部分提出：“健全廉租住房制度，加快处理城市低收入家庭住房困难。

45、这是党代会报告中第一次专门提及住房保证制度。2.财政支持住房保证的情况分析。目前来看，中国各地住房保证的资金渠道，主要有政府财政住房保证支出、土地出让净收益、住房公积增值收益、政府廉租住房租金收入，以及社会捐赠资金等。财政对住房保证的支持，近年来主要表达在住房公积金、廉租房保证和补助资金、经济适用房和“两限房以及各种住房补贴如提租补贴、购房补贴等几个方面。在廉租房建立中，截止到2006年底，地方各级财政预算已累计负担32.15亿元，而且中央财政也从2007年开场对廉租房建立实施补助，2007年已补助51亿元，2021年中央财政又安排资金68亿元。有关推算显示，自20032006年经济适用房负担

46、分别为1111.22、1335.38、1339.38和1620.43亿元。从住房公积金财政补贴来看，根据推算2006年财政负担超越15亿元。1516三、中国社会福利筹资中公共财政支持的根本评介一公共财政框架的提出与开展1998年年末的全国财政任务会议非常明确地提出了建立公共财政框架的要求。经过十多年的开展，获得了以下艰苦进展：一是在使“公共财政阳光逐渐普照宽广乡村的方向上以及对三农、公共卫生、教育、科技的支持等有艰苦突破；二是稳定、深化、开展了建立公共财政框架的几大改革；三是顺应情势开展积极推进税制改革等等；四是做大经济企业蛋糕，换位思索，自动支持部门、地方，以三奖一补等机制调动潜力；五是“财

47、经外交进一步开展。二公共财政支持社会保证和福利体系开展建立的根本情况与评介近年来在构建和完善公共财政的框架中，财政支持社会保证和福利体系开展建立的力度不断加大。到2006年，财政社会保证和福利支出已达14.66亿元，占当年财政收入、财政支出的36.47和34.97，占当年GDP的6.7。近年财政支持社会保证体系改革和加大社会保证投入，一直摆在支出优先顺序最前端，社会保证投入在1998年以来一直是各项支出中增长率最高的。这里面包括运用财政资金大力支持如下一系列的事项：首先是推行和扩展以养老保险为重点的城镇社会保证体系改革，首先在辽宁试点，以后在东北等地进一步推开。另外一个方面是全面推行城镇的低保

48、制度，做到应保尽保。还有2007年全面推行了乡村区域的低保制度，财政投入资金要按照中央的部署，在2021年把乡村的低保全面推开，虽然各地乡村低保的规范不能简单地与城镇拉齐，但是艰苦的意义是把覆盖面扩展到乡村区域。还有积极推进城镇居民的根本医疗保证制度的改革实验和大面积推行新型乡村协作医疗。2021年全国乡村区域协作医疗的覆盖面有望到达80以上，财政对于乡村协作医疗的投入也上升了一个台阶，就是中央和地方两级政府由原来各出10元钱，翻倍到各出20元钱，再翻倍到各出40元钱，这样每个人头由原来的30元提高到50元，再提高到100元。另外随着国有企业的改革深化，提高了失业保险的规范程度，探求了其他有关

49、社会保证方面的各项改革。当然，受多方面要素的影响和制约，目前中国财政对社会保证和福利的支持尚存缺乏之处，有待进一步提高和加强。四、以公共财政支持中国社会福利筹资的简要评论与展望一现有的观念与看法对于中国社会福利的筹资，目前国内看法在大原那么上有一定共识，就是坚持政府主导和市场运作相结合多元化运作机制，但在框架设计上存在不赞同见，在“自治型或“政府主导型上出现争论较多的论者，还是主张根本社会保证应以财政为投入主渠道，在明晰政府、社会、个人社会福利权益义务的根底上，按照公共财政的建立要求，在各级财政设立开展福利事业专项资金，逐年递增，同时努力拓宽社会化筹资渠道。详细到社会福利的一些工程，又有不同的

50、观念和看法。关于社会保证基金的筹集，普通的观念是：国家应经过财政拨款的方式来支撑、支持社会保证事业，企业和个人要按一定比例交纳各种社会保险费。详细讲，政府主要应该承当的是那些只能由财政支撑的保证工程，如社会救援、优抚安顿、社区效力等，表达国家对达不到根本生活程度的人群及特殊人群应尽的救助责任；社区效力起始阶段也是由财政支撑兴办的工程。而社会保险基金的筹集，国家只作为支持者、后盾的角色出现，主要还是依托企业和职工个人，在三方共同负担社会保证基金的原那么下，劳动者所在经济单位企业和劳动者个人必需按照本人的接受才干承当相应的社会保险基金份额18详细到养老保险基金，“中国养老保险制度处于转制阶段，存在

51、巨额隐性债务，弥补这些债务要多渠道筹资：一是调整财政支出构造，从财政支出中拿出一定比例用于弥补养老保险隐性债务。“二是与调整国有经济战略规划结合起来，变现部分国有资产充实养老保险基金。既可以经过产权市场出卖、转让部分企业的国有资产，也可以经过国有股上市流通出让部分股权或将部分股权收益划出，充实养老保险基金；三是发行部分认可债券和彩票，充实养老保险基金。19同时，“市场经济条件下政府社会职能的强化必需提高养老保险补助支出，“添加养老保险补助支出处理养老保险基金的缺乏，“表达了在市场经济条件下政府所履行的社会职能。20对于医疗卫生，目前国内意见还相当分歧。一些人以为市场化呵斥了中国医疗卫生改革的总

52、体不胜利，因此该当放弃市场化，回到政府主导的体制；而相反的观念以为，问题主要在于缺乏公平竞争，是市场化不彻底呵斥的，因此改革的方向该当是建立一个更为健全的医疗效力市场；也有观念以为对现有医疗卫生筹资体制的进一步改革，既不意味着必需彻底丢弃任何方式的市场成分和市场体制，回到完全由政府主导的另一个极端，也不意味着该当不顾一切，不分青红皂白地推进彻底的市场化，而应是政府和市场在某种程度上的结合，医疗卫生应实行“一大二小的筹资方式，即社会筹资的医疗保险个人、企业、团体和政府占大头，政府直接筹资的社会救助和私人医疗保险两者占小头。21二作者的评论与观念以上各种观念，从不同角度论述了中国社会福利筹资的选择

53、，为进一步完善中国社会福利筹资提供了参考。关于中国社会福利的筹资，我们以为政府应处置好本人的角色定位，积极推进多元化、多层次的筹资方略，扩展社会福利资金的来源。其理由主要有：第一，随着改革的深化和市场经济的开展，政府逐渐退出运营性领域，把任务和财力的重心放在满足社会公共需求上，这为社会福利事业开展提供了更好的支撑条件，但并非可以大包大揽。转型后的政府在社会福利制度中主要承当制度设计、监管以及筹措财力、财政兜底等责任。22第二，从中国的现实情况来看，人们的就业方式、生活方式、消费需求曾经并且日趋多样化，而家庭小型化和人口老龄化进程的加快使得全社会对养老、医疗等福利的需求日益增长，经济市场化的改革

54、进程也使城乡需求救助的特殊困难群体，超出了鳏、寡、孤、独的范围。面对这种情况，原有的单纯依托国家和集体支付社会福利资源的经办福利方式以及过去那种主要靠方案分配福利资源的配置方式，也必然要随之发生根本性的改动，依托社会力量多方式、多渠道、多层次开展社会福利事业曾经成为中国社会主义市场经济条件下社会福利体制改革与开展的客观必然选择。总之，政府对社会福利承当着不可推卸的责任，政府应该是社会福利资金的主要提供者之一。但仅靠政府资金供应难以应对一切的问题，还应千方百计发动社会资金，采取多种措施扩展社会福利资金的来源，同时鼓励单位和个人进展自我保证。政府资金在福利制度中的作用，主要是托底，并力求以少量的资

55、金发扬乘数效应和带动效应。详细到社会福利体系的子系统，政府角色也应加以区别。在社会救助中，政府应承当主体责任，对老年人、残疾人、儿童等弱势群体提供救援，对遭遇不测事故或自然灾祸的人提供物质援助，这是社会福利制度中不可或缺的部分。无论福利方式或政府角色如何转变，政府不能放弃这部分责任。在社会保险中，国家应只作为支持者和后盾的角色出现，企业和职工个人承当交纳社会保险基金，应是社会保险的主要来源。在教育、医疗卫生、住房的保证方面该当合理强化政府责任，并构成根本保证和补充保证的协调配套，政府财政预算主要支持根底教育和职业培训、高等教育中低收入阶层的资助、根本医疗效力和根本住房保证，社会成员个人在根本保

56、证之外的个性化、多样化选择，那么应主要依托于市场机制。三展望中国新型社会福利制度的建立与开展，适宜的取向将是以不断改善和提高国民生活质量为追求目的，走福利社会化、多元化的开展道路。在开展中国社会福利事业过程中，该当发扬政府的主导和筹资主渠道作用，同时坚持家庭保证、商业保险与社会福利相结合，推进政府与民间的协作，让政府、企事业用人单位、居民个人及社区有所偏重，分工协作地成为不同社会福利层次的责任主体。为此，一要添加政府财政投入，使国家财政对福利事业的投入随着经济增长和国家财力的加强而不断增长，让全体国民分享经济开展的成果。二要对福利投入的构造进展调整，即让企业或单位内部原有的福利投入，经过税收或

57、再分配转移的方式，部分地转变为社会化福利的资金来源。三要在充分发动社会资财的根底上，培植社会化的公共福利组织和有效运转机制。详细到未来政府财政对社会保证和福利的支持才干，根据“十一五规划“国内消费总值年均增长7.5，实现人均国内消费总值比2000年翻一番经济社会开展的主要目的和党的十七大报告提出的“实现人均国内消费总值到2020年比2000年翻两番的斗争目的，结合2021年GDP总值预期增长8的目的，思索到2007年财政收入51304.03亿元23占GDP总值246619亿元24的比重为20.8的新起点以及2006年财政社会保证和福利支出占财政收入的比重为36.47的情况，我们假定未来财政社会

58、保证和福利支出占财政收入的比重坚持不变36.47，GDP总值年均增长率分7、8和9三种情况，财政收入占GDP总值的比重由2007年的20.8以后逐年增长1直到25坚持平稳，对未来政府财政支持社会保证和福利的财政才干进展以下粗线条的估计和预测：估测1假定GDP总值年均增长率为7，财政收入占CDP总值的比重由2007年的20.8和2021年的21以后逐年增长1直到25坚持稳定，财政社会保证和福利支出占财政收入的比重坚持36.47不变。预测结果显示，财政为社会保证和福利提供的财力支持从2007年的18710.58亿元添加到2020年的54186.54亿元，累计可提供492962.4亿元的财力支持详见

59、表1。估测2假定GDP总值年均增长率为8，财政收入占CDP总值的比重由2007年的20.8和2021年的21以后逐年增长1直到25坚持稳定，财政社会保证和福利支出占财政收入的比重坚持36.47不变。预测结果显示，财政为社会保证和福利提供的财力支持从2007年的18710.58亿元添加到到2020年的61152.07亿元，累计可提供525265.4亿元的财力支持详见表2。估测3假定GDP总值年均增长率为9，财政收入占GDP总值的比重由2007年的20.8和2021年的21以后逐年增长1直到25坚持稳定，财政社会保证和福利支出占财政收入的比重坚持36.47不变。预测结果显示，财政为社会保证和福利提

60、供的财力支持从2007年的18710.58亿元添加到2020年的68936.11亿元，累计可提供570552.8亿元的财力支持详见表3。注释： 从各国社会福利的方案和工程看，社会福利事业实践上是一个庞大的，各国有很大不同的体系。社会福利可以分为两大类：一类可以称之为“保证性福利，主要包括老年、贫困人口、残疾人、孤残儿童福利等。这类社会福利在不同的论著中分别称作“选择性的、“剩余性的、“扶助性的福利，被以为是“狭义的社会福利。在一些国家，如我国，那么把狭义的社会福利纳入广义的“社会保证范畴。另一类可以称之为“非保证性福利，主要包括住房、教育、公共卫生、各种津贴等。这类社会福利在不同的论著中分别称