论现代官僚体制

1、论现代官僚体制摘要：从韦伯的现代官僚层级理论出发认识官僚制度的优缺点，引入新公共管理理论来反思 中国的官僚体制。关键字：现代官僚制度优点缺点公共管理反思中国官僚体制官僚一称自古就有，意指官吏。国语鲁语下：“今吾子之教官僚。”； 三国演义第三十四回：“引一班文武官僚出迎。”。后来常用作贬义词。如： 官僚习气，官僚主义等。但这里的“官僚”，是指这种组织的成员是专门化的职 业管理人员而言，并不含有一般语境中使用“官僚”一词的贬义。现代的官僚体制是由被称为“组织理论之父”的德国著名社会学家马克斯韦 伯于20世纪初提出的。在他看来官僚制是指一种以分部一分层、集权一统一、 指挥一服从等为特征的组织形态，是

2、现代社会实施合法统治的行政组织制度。 这种组织的形式、结构和运行机制，表现为高度理性化的法律规章和制度体系。 它的理性是一种工具理性，具体表现为它仿佛一架精心设计的机器，具有精密的 结构设计，从而具有特定的功能，功能的发挥是依靠所有部件的紧密咬合和秩序 协作而完成。官僚组织充分地体现了现代资本主义精神，它所的追求是通过稳定 的、有秩序的、分工合作且运作协调的组织体制来谋求效率。所以，效率是官僚 制的核心，法治是官僚制的灵魂。韦伯认为，从纯粹技术的角度看，官僚组织能 够取得最大效率。而从工具理性角度上来说，这种组织是进行社会管理最合理的 手段。官僚组织在精确性、稳定性、严格的纪律性、可靠性等方面

3、，比其他组织 形式都要优越。资本主义的发展，使大规模社会组织迅速成长起来，官僚组织是 人类迄今发现的管理大型组织的最好模式。相对于传统组织和个人崇拜组织来说， 官僚组织的实质，就是抛弃人治，实现法治，屏蔽情感，崇尚科学。传统组织从整体外观上来看似乎和现代的官僚体制一样拥有层级的分布，拥 有精密的分工也拥有合作的较高效率，但是深入内部分析我们就可以看到现代官 僚制度的真正依靠对象，即合理性与合法性。在官僚组织中，由制度规定组织层 级、部门划分、职位设置、成员资格，能够形成非人格化的层级节制体系和部门 结构，组织成员是否胜任仅仅取决于他的能力，而不是取决于他对组织领袖的个 人忠诚和个人依赖。传统虽

4、然也有规章体系，但它的典章来自传统习惯，组织成 员之间的关系是建立在个人关系、喜好偏爱、社会特权的基础之上。所以，传统 组织中有法律制度，但不可能有法理权威，既不合法也不合理。从韦伯提出的现代官僚体制的特点出发：合理的分工。在组织中明确划分每个组织成员的职责权限并以法规的形式 将这种分工固定下来。分工原则本来是亚当斯密在国富论中提出来的。可以说，亚当斯密 的经济学大厦，基石就是劳动分工。但是，韦伯则是从社会学意义上探讨分工问 题，他把专业化和人类理性紧密联系起来。从斯密到韦伯，分工的意义也从劳动 效率发展到社会结构。在韦伯的分工体系中，人的差别只有技术能力的差别，而 不再是身份和社会差别。所以

5、，组织成员的选拔，必须采用考试方式。专业能力 替代了个人效忠，权力和责任属于职位而不属于个人，这些权力和责任以法律制 度的形式固定在组织之中，从史实上来看传统组织的分工并不具备这种特点，人 格化的影响十分巨大。（2）层级节制的权力体系。在组织中实行职务等级制和权力等级化，整个组织 是一个层级节制的权力体系。等级制自古就有，而韦伯的官僚组织等级制与众不同。官僚组织中的职位， 按权力大小和“命令-服从”关系，形成金字塔形的等级序列。这种等级制同以 往的社会分层有着实质上的区别。以往的社会分层，如国王、贵族、自由民等等， 都是按人格身份形成的。在官僚制中是制度而不是身份赋予等级权力，成员有职 权的高

6、低大小之分，但却没有身份地位高低贵贱的区别（3）依照规程办事的运作机制。在组织中任何管理行为都不能随心所欲，都要 按章行事。在官僚制中服从的是共同认可的规则，而不是因人而异的举措，或者是个人 的偏爱喜好。就连非常具体的报酬问题，也应当以固定薪金制来体现规则的力量。 在这里，“人治”被彻底摒弃。（4）形成正规的决策文书。在组织中一切重要的决定和命令都以正式文件的形 式下达，下级易于接受明确的命令，上级也易于对下级进行管理。（5）组织管理的非人格化。在组织中管理工作是以法律、法规、条例和正式文 件等来规范组织成员的行为，公私分明，对事不对人。（6）合理合法的人事行政制度。量才用人，任人惟贤，因事设

7、职，专职专人， 以及适应工作需要的专业培训机制。通过传统组织与官僚组织的对比，概括的说官僚组织是规章的体制，而不是 个人的体制。所以，官僚制是排斥个人魅力的。组织的运行不依个人的意志为转 移，不受个人的感情的支配。理性化的另一种表述，就是非人格化。官僚制改变 了传统社会中的人身依附和个人忠诚，职业官僚接受上级的指挥和命令，是因为 他们要服从法律和规则，而不是服从命令者本身的人格魅力感召，或者是服从附 着在他身上的身份地位，更不是服从由传统习俗决定的社会等级。初步认识官僚制度后，我们从“合法性”与“合理性”两个理论核心深入去 看它。一切关于其官僚理论的研究都需要从这两个概念出发，才能把握其思想的

8、 真谛。“合法性”概念与“合理性”概念是紧联系在一起的，是一个问题的两个 方面。“合理性”经常用于一种学理的解释，倾向于技术化、科学化规范化。而 “合法性”则经常用于政治学的解释，倾向于统治的合法性与正当性。1、合理性韦伯通过对西方社会历史的考察，特别是对资本主义社会的研究，发现理性化是 资本主义社会发展来的一个特有的概念，他把其称为“官僚制精神”。所谓“官 僚制精神”，实质上就是一种“理性精神”。这里的理性精神具有多方面的含义：如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契 约等等，这些是事先基于效率和形式公正原则合理地制订的；整个官僚体制具有 严整的结构和内在逻辑，是体系化的；官僚的行选择是基于逻

9、辑分析并由理智控 制的等等。因此，合理性是韦伯官僚体制理论的重要学理预设，是他设计想型官 僚制模式的一个最基本原则。2、合法性韦伯通过对社会史的研究，发现命令和服从构成的每一个社会活动系统的存在， 都取决于他是否有能力立和培养对其存在意义的普遍信念，这种信念也就是其存 在的合法性。从统治的角度出发，韦伯得出了合法的概念，它包含两重含义，即 对于处于命令一服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；而对命者 来说，则是一个统治的正当性的问题。统治的正当性与对统治的认同的总和就构 成了统治的合法性。官僚制作为行政组织的一种“经典组织范式”在管理机构得到了广泛的推行。 然而进入21世纪以来，伴随

10、着新公共管理运动的兴起，官僚制面临着极大的挑 战，主要集中在如下几个方面：（1）过分强调了层级节制体制，要求下级对上级在职务上绝对服从，忽视了下 级人员的主动性和积极性，缺乏民主精神。（2）过分强调组织利益和组织效率，难以应付社会个性化的发展要求，难以应 付多样化的社会需求。（3）过分强调专业分工和职能权限的划分，忽视了宏观协调以及消除本位主义 的问题。（4）过分强调人员的稳定性，无过失便终身任职的制度，最终造就出不求有功 但求无过的管理人员，造成管理人员得过且过混日子的状况。从新公共管理说起。20世纪80年代后期和90年代初期席卷发达国家和发 展中国家的公共部门管理变革运动有诸多称呼：“管理

11、主义”、“新公共管理”、“以 市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”或“企业型政府”。到90年代后期， 人们越来越倾向于使用“新公共管理”的概念。由于各国具体实践的差别，对于 新公共管理有诸多定义，但是总的来讲拥有七个特点：1、政府角色定位新公共管理倾向于把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离的体制。政府主要集 中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等，引导它 们为实现公共利益的崇高目标服务。2、专业化管理新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管 理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里， 管理是一项需要技能

12、的职能。3、企业管理方法的引入基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理 方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。4、绩效管理绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全 过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。5、产出控制用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行资 金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。6、竞争引入。新公共管理主张用市场的力量来改造政府。竞争机制的引入带来了公共部门服务 的市场检验、优胜劣汰的局面。7、以顾客为中心。新公共管理把社会公众视为政府的“顾客”，认为公共

13、组织应以“顾客满意”为 宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部 门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于 公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求做出反应。这些特点在韦伯的官僚体制中显然是新鲜的，也暴露出了官僚制度存在的缺 点，而当今世界都处于从传统的韦伯式官僚管理体制转型的阶段，平民越来越高 的政治需求以及政府事务的多元化和复杂化，不得不要求我们将官僚体制打开吸 收公共管理的思想来进行改革，向着“以人治，人人治”的理想去迈进。新的公共管理理论是创新，是新的社会关系的蓝图，对中国产生以下启示： 第一，不管是计划经济还是市场经济时期，

14、中国政府产生了很多问题。比如政府 包揽的事务太多，直接管理企业，条块的职能相互交叉分割等。所以，从新中国 成立，仅仅是大的机构改革中国政府就开展了不下七八次，这还不算地方政府进 行的规模较小的机构调整。这方面的经验教训对比，就会发现政府机构改革不仅 仅是机构的撤并和人员的裁减，而是彻底转变政府职能。从这个意义上来讲，可以借鉴“新公共管理运动”的经验。可以考虑将部分公共 服务的职能转交给社会和企业，让其他公共机构、中介组织、社会团体和企业参 与到公共物品的供给和服务中来。政府明确自己的定位，即只充当“掌舵”而非“划桨”的角色。建设服务型政府的道路必须坚持下去。第二，财务方面。“新公共管理运动”的

15、一个重要启示，用句通俗一点的话讲， 就是把政府的运作当成企业来对待，讲究成本和效益，引入竞争机制。“政府再 造”，用市场力量来提高政府的工作效率，遏制住政府大手大脚花钱的习惯。把 那些不必要的形象工程、面子工程拿下来。有利于形成公共服务供给的竞争机制， 提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。第三，人的问题。在这方面，“新公共管理运动”也可以给人们提供有益启示。“新管理运动”推崇弹性人事制度，改变过去在西方也盛行的文官终身制，加强 了在人员录用、任期、管理上的灵活性，主张采用私营部门的制度按业绩奖励考 核的做法。这些已经影响到中国的一些部门。在国有大中型企业中，国资委也已 经采用这种办法开始录用