论我国户口迁移制度改革的终极目标

1、论我国户口迁移制度改革的终极目标长期以来，我们一直通过严格的户籍制度限制着农村人口进入城市，之所以如此，一个 重要的理由是：因为我国人口太多，这样如果允许大量农村剩余劳动力向城市转移，就必然 会给各级城市带来不堪承受的压力，造成城市就业压力加大以及城市交通拥挤、环境恶化、 治安不好、住房紧张、基础设施不足等城市病”问题。取消户籍制度，农村人口真的会象潮 水般地大量流向城市并形成难以治愈的“大城市病”吗？我们认为答案并不必然是肯定的。推 动我国的城市化建设、实现人的全面发展亟需改革现行的户籍制度，降低农民进城门槛。市场来决定，而不能简单地通过行政方式进行人为的限定我国几十年来的城市化实践在 很大

2、程度上说明，阻碍我国城市化进程的最大阻碍之一就是过多的人为的行政干预。50年 代末到80年代初期，在计划经济体制的背景下，我国走的是一条人为或主观控制城市化进 程的曲折道路。出于政治上的考虑，我国采取了一种“以行政手段干预人口流动”的人为控制 城市化发展的政策，时而我们超高速地发展城市化，时而又力图抑制城市化的发展。例如， “一五”时期和“三年大跃进”时期，我国的城市化发展速度就非常惊人，从1949年到1957年， 我国城镇化率从10.6%迅速增长到15.39%； 1958年到1960年城镇化率更是从16.25%“爆 发式”地增长到19.75%。而与此形成鲜明对比的是，1961-1965年又大

3、量精简城市人口， 使城市化率大幅度下降到1965年的17.74%。“文革”时期，大批知识青年“上山下乡”和干部 下放，使城市化率进一步地从期初的17.86%下降到期末的17.34%。政策的频繁变化，极大 地阻碍了我国城市化的健康发展。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，虽然我们确立了市场取向的经济体制 改革目标，而且在相当多的领域我们也确实推动了市场机制的建立，充分发挥了“价格”杠杆 对资源的配置和优化组合的作用，市场经济在我国获得了异常迅猛的发展。但是毋容置疑， 在城市化这一重要领域，我们仍然没有从根本上摆脱传统体制的影响，计划经济时期所形成 的“城市发展观”对一些理论研究者、城市居民

4、乃至政府工作人员仍有相当的影响，以至于他 们或主张通过各种途径来限制农业人口进入城市，或在城市建设与发展中仍排斥市场机制的 作用，力图通过政府部门的“自上而下”的行政发动方式来促使我国广大农村地区“就地转化” 为城镇，从而实现农村地区的城市（城镇）化。行政干预因素在城市规模确定、城乡要素流 动和城市化道路选择等方面的渗透，使得市场机制很难真正发挥配置资源的作用。在经济全 球化趋势日益强化和社会主义市场经济体制逐步确立的背景下，加快我国城市化的步伐，必 须要正确地认识城市化进程中“市场”和“政府”的关系，明确各自的功能和作用，特别是政府 部门切不可再“越位”行使职能。在市场经济体制逐步建立的情况

5、下，市场或价格才是资源配置的最基本手段，人们 的经济活动主要由市场或利益来调节或引导。作为城市化主要表现形式的人口转移实际上应 该是社会经济资源由低效率的农村向高效率的城市进行转移和聚集的过程，这一过程的实质 是资源的重新配置过程，很显然它主要应该由市场来决定。不同规模、不同类型的城市有不 同的迁入成本和迁入收益，农民是否或能否迁入城市、迁入什么样的城市，市场利益机制会 给出一个理性的选择的。具体来说，这就是由农业人口对迁入不同城市的成本付出和预期收 益等进行比较后来作出迁移决策。只要迁移收益大于迁移成本，那么，流入这个城市的人口 和劳动力自然会增加，城市的规模也就会扩大；反之，如果包括城市生

6、活费用在内的各项迁 移成本（如消费品与服务的价格）过高、而城市生活的预期收益（如劳动收入、生活环境） 并不明显，则较低的迁移净收益必然会对进城民工起着直接的调节或制约作用。而这一调节 的实质是市场内在机制即产品（或服务）市场和要素（劳动）市场上的价格在发挥着作用。 那种以为“一旦放弃对进城人口的干预和限制，就会引发难以收拾的城市人口膨胀，从而加 剧城市原本存在的就业难题”的观点，从一方面说是对计划经济体制下盛行的行政干预手段 的迷信，而在深层上则是一些人对市场内在机制与价格杠杆的蔑视和不信任，其最终结果必 然是不利于我国市场化程度的提高、有碍于社会主义市场经济体制目标的尽快实现。实际上，认为“

7、放开户籍制度必然会导致农民大量涌向城市的观点是建立在下述假定基础 上，即农民进城是“不计后果的”，或者说农民在作出迁移决策之前是根本不进行迁移成本与 迁移收益比较的，而这一假定的实质是认为“农民的迁移是非理性的或盲目的”。我们认为这 一假定并不完全符合实际。众所周知，在城市里生活一天的开销是远远大于农村的，没有一 定的工作保障或收入来源，城市里的生活尽管十分美好，但也是难以长期维持下去的。农民 对这一情况并不是不知道。退言之，即使进城之前农民并不知道城市里的生活费开支情况， 可是一旦他们进城后发现了城市生活费的昂贵，而他们自己又没有一定的收入来源，这时他 们中的相当部分会作出返回农村的抉择的。

8、因此认为降低进城门槛后，“低层次的”农民必然 会“象潮水般流向大中城市”，从而造成大中城市人口过度膨胀是没有理论根据的。从户籍制 度改革的实际效果来看，浙江湖州自2001年3月份放宽对市区户口迁移政策后，在随后短 短的两个多月时间内，虽然确有7867人办理了进城手续，但是属于“亲友投靠”的为6719人， 占进城人口总数的85. 7%； 7至16岁的学龄孩子超过70%以上。（1）放开户籍管理并 没有出现人们所想象的“低层次农民”潮水般地涌入城市的局面。而且特别值得注意的是，进 城人口中绝大部分是孩子。孩子们的大量进城至少给我们以下两点重要启示：（1）放松户籍 管制，并不必然带来现期城市就业压力的

9、迅速提高；（2）进城的孩子可以在城市里接受比农 村要好得多的基础教育和环境影响，从而有利于农民家庭增加人力资本存量，并为其将来生 活水平的改善和提高、乃至未来的中国城市化的进一步发展打下良好的基础。二、我国城市化发展战略不仅包括“农村城镇化”，而且包括“城镇城市化”从我国城市化与世界城市化发展水平的比较来看，我国城市化中的问题不仅表现为 城市总体数量上的不足；而且更表现在现有城市质量不高、城市聚集要素资源与能量扩散功 能有限等方面。因此，我国的城市化发展战略显然应该包括两个方面的内容：（1）通过“农 村地区的城镇化”来解决我国现代化过程中的城市（或城镇）供给不足问题；（2）通过“城镇 本身的城

10、市化”来解决我国现有城镇规模不经济以及城市质量不高等问题，从而引导我国城 市参与全球经济、文化、科技交流，实现城市运行机制、运行方式和运行环境的国际化，最 终推进我国城市向城市国际化和现代化方向发展。（洪银兴等，2000）而现行的户籍制度不 仅制约着“农村城镇化”，而且也严重地制约着我国“城镇城市化”的发展。诚然，从发达市场经济国家城市化的历史演进来考察，在城市化的不同发展阶段， 农村与城市这两个区域在城市化进程中的地位与作用是存在着一定的差别，即城市化初期， 农村地区的城市化是一国城市化的主流，或者说城市化侧重于其“广度普及”方面；当城市化 发展进入一定阶段后，城市地区的进一步城市化便变得更

11、加紧迫，即城市化更侧重于其深 度推进”上。但是，笔者认为，在世界城市化进程日益加速、城市越来越成为人类社会和经 济生活的主体的时代，中国的城市化和城市发展不仅面临着众多的机遇，也面临着严峻的挑 战，这就是：随着经济全球化和信息经济、知识经济的到来，中国既需要参与国际经济大循 环，而且还应该在国际经济大循环中逐步占有相对重要的地位，为此，便迫切需要我们尽快 建立一批具有国际影响力的现代化大都市，使之成为中国与世界经济联接的“桥头堡”。换言 之，在经济全球化过程中，我国不仅面临着在广大农村地区建立新兴城市（城镇）的重要任 务，而且更面临着如何放大现有城市功能、并将现有城市体系与世界城市体系顺利接轨

12、的重 要抉择。进一步地从“广度普及型”城市化（即农村城镇化）和与深度推进型”城市化（即城 镇城市化）之间的关系与地位来分析，“深度推进型”城市化的发展，在一定程度上或一定范 围内是可以涵盖或替代“广度普及型”城市化的；但是“广度普及型”城市化则无论如何也不能 替代或涵盖“深度推进型”城市化全部内容。例如，一国在城市化进入加速发展时期（即城市 化率达到30%左右时），如果现有城市向纵深方面拓展，即实施具有内涵或集约性质的“城 市城市化”发展战略，不仅会极大地提高该城市本身的质量并增强其城市竞争能力；而且还 能带动周边地区的城市化发展、吸纳更多的农村剩余人口，形成区域经济的良性循环，从而 可以在一

13、定程度上“节省”该地区的“广度普及型”城市化工作；但是，带有外延特征的“农村 城市化”发展战略却不可能起到替代“城市城市化”的作用。三、讨论户籍制度是否应该尽快改革，需要我们正确看待城市失业和“城市病”问题的真实形 成原因和机制一般的观点认为，城市失业与“城市病”现象纯粹是一个人口转移问题，因此只要控制住人口 流动就可以避免“城市病”问题。然而我们认为，“城市病”在更多层面上是一个技术上的问题、 城市管理上的问题和城市本身发展过程中的阶段性问题。发达国家依靠经济发展和科学的城 市管理已基本上治理好了“大城市病”，同样，我们也应在相信我国的城市政府有能力解决城 市病”的前提下来看待农民进城问题，

14、而不能以“城市病”的存在为理由限制农村人口向城市 的转移。在发达国家，众多人口超百万的现代化大都市在政府和市场的双重有效管理下，不 是都没有出现灾难性后果吗？甚至连规模不经济现象也没有出现;而我国的一些特大城市不 是也没有出现规模负效应问题吗？至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的城市病” 问题，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力或者说官僚主义严重以及城市管理效率低 下等方面，而不在于放松人口进城限制本身上。而且，王小鲁、夏小林对城市的规模收益 与外部成本的计量模型分析也表明，城市的经济效益随着城市规模的扩大而明显上升，在 150万一200万人之间，城市的净收益规模会达到最大。因此，以为

15、降低农民进城门槛后就 必然会造成灾难性的“城市病”和规模不经济等问题是缺乏充足依据的。世界城市发展经验已经表明，城市建设和发展的根本环节在于改革和管理，在于把城市空间 和城市功能载体作为资源和商品，面向市场、用市场经济手段对城市中的各种形态的资源进 行集聚、重组和营运，而不是简单地采取限制人口进城的做法。而且，在市场经济条件下， 城市产业和人口的集聚，同时也扩大了城市的各种产品需求和服务需求，从而为解决其自身 带来的问题提供了极其有利的条件。相反，一味地控制人口进城，片面地强调农村剩余劳动 力就地消化或主要依靠小城镇来解决农村问题，终将会因为丧失大中城市在生产要素优化组 合和资源高效配置方面的

16、优势而受到经济规律的惩罚。我们应该看到，我国控制人口进城政 策所导致的乡村工业分散发展以及乡村企业内在规模不经济（过高的成本投入）、外部负效 应（耕地资源的粗放利用、环境资源的掠夺与破坏）、离农人口“两栖化”等“农村病”问题， 不仅比一般的城市失业和“城市病”现象要难以治理，而且从长期来看，还会引发更为严重的 “大城市病”，因为，现代化的服务业或第三产业毕竟不可能广泛地建立在分散的农村地域上 或小城镇中，地域分散的农村经济发展是很难能够为广大的农民提供一个和城市没有任何差 别的生活环境与生活质量保证的。因此，如果我们从深层次上考虑到“非农产业”（第二和第 三产业）的顺利发展在客观上需要资本、劳

17、动等要素资源的“空间聚集”来支撑这一特殊性， 我们便不难得出结论，户籍管制政策的存在不仅无法实现资源的最优配置；而且只是一种向 未来移交我国城市失业问题和“城市病”问题的权宜之计，而绝不可能是解决农村剩余劳动力 的治本之策。四、户籍制度的存在以及禁止农业人口自主地进入现有的各类城市参与城市劳动力 市场竞争，不符合社会主义市场经济所要求的公平原则和增进福利原则随着我国市场经济体制改革目标的确立，为了更好地体现社会主义市场经济制度的 公正与平等，我们应该尽快建立一个基于劳动力资源自主流动的全国统一的劳动市场，并允 许各类劳动者在不受任何歧视的情况下参与城市职位的公开竞争，从而实现劳动要素的最优 化

18、配置。退一步说，即使按照一些人的观点，放开户籍管制必然会造成农民大量进城和城市 郊区的“贫民窟”问题，我们认为，对这一现象也要进行理性分析与思考。试想，既然农民兄 弟宁愿生活在城郊“贫民窟”中而不愿回到农村，这岂不是清晰地表明他们在城市郊区“贫民 窟，中的生活水平和生活质量要高于他们在农村的生活状况吗？既然如此，我们为什么还要 采取违背农民意愿的、不允许他们在城郊居住和生活的限制政策呢？实际上，放弃现行的户籍管理制度，不仅关系到农业人口福利水平的提高；也关系 到非农人口福利水平的改进。因为现行的户籍管理制度不仅仅锁定了只有“低质人力资本” 的农业人口，也锁住了具有，高质人力资本”的城市公民，也

19、就是说，阻碍了低等级城市中的 居民自由地向高等级城市所进行的“垂直迁移”。在一些同志看来，低素质的农业人口进入城 市后，由其人力资本专用性特征所决定，这部分人是很难在现代化大都市中谋取到理想的就 业岗位，从而增加了城市失业率。不过我们认为这个问题虽然存在，但却并非无法解决或不 可缓和。如果我们放弃传统的户籍限制，那么，生活在中小城市中的、具有较高素质的非农 人口受大城市良好的生活环境、福利水平等因素影响，将可能自发地向上一等级城市迁移， 这一方面减少了小城市人口数量，并留下一定的空位等待低质人力资本”（即农民）进入； 另一方面，人口流动过程中所表现出来的“梯度转移”特点使更多的人口通过异地转移

20、实现了 福利的改进与提高，而高素质群体进入高等级城市后，又无疑增强了高等级城市的整体竞争 优势，进而为中国的大城市加入世界城市体系建设创造了有利的条件。我们还必须看到另一个重要事实是，放开户籍政策虽会在某些方面形成不利于农村 地区发展的消极因素，如促使一些农民特别是“知识农民”流出农村进入城市；但是农民大量 进城本身还在一定程度上或客观上有利于促成优秀农业人口回乡创业局面的形成!因为如果 大量农业人口会因户籍制度改革而流出农村，这无疑表明农村地区的人均资源占有量却大量 增加了，而这显然是有利于农业实施规模经营和机械化经营的，从而吸引一些人才回乡创业， 最终既能推动城市化发展，又能促进农村经济发

21、展和农民生活水平的提高。五、放开户籍管制后，我国各级城市政府应该在观念、体制等方面进行较大的改革， 从而为“城市病”问题的防治或解决创造条件第一，要尽快转变自身职能，加大城市公共产品”的提供。要在深化国有企业改革 和政府体制改革的基础上，改变目前“城市政府的一切管理工作都围绕着企业经营运转”的局 面。作为各级城市政府，首要工作不应该是通过“经营管理企业”来提供竞争性，较强的“私 人产品”，而应该是通过“经营管理城市”来提供城市生存所必需的“公共产品”，从而满足城 市人口增加对城市基础设施所产生的巨大需求。第二，要学会运用市场机制协调、解决城市发展过程中所出现的环境、就业等各种 社会经济问题，更

22、多地运用市场手段并发挥各类经济主体的能动作用来扩展城市的基础设施 建设，从而为人口的自主转移创造有利条件。城市政府无论在小城镇建设中还是在大中城市 的发展过程中，都要依据市场规律，坚持走集约化城市经营的道路，注重内涵和质量，不能 脱离经济活动和产业发展的实际而人为地或依靠行政手段来片面地追求城镇数量和城市人 口的增加。第三，要加强法治建设，维护进城民工的合法权益。我们不能将农民进城后所出现 的治安问题简单地看成是农民工单方面的问题，应该看到，改革流动人口的管理方式、对进 城民工的合法权益进行有效的维护、加大对司法领域腐败现象的打击、提高农村人口的受教 育程度、宣传普及法律知识等等对于预防部分农民工走上犯罪道路都有着极其重要的作用。 特别是对任何损害民工实际利益的行为进行严厉打击，不仅涉及到我们这个社会对弱势群体 的保护程度，从而体现着社会的公正性；而且对于维护城市社会治安、提高城市发展质量也 是非常重要的。第四，要充分发挥非公有制经济主体在资本要素投入、税收贡献、解决城市就业 等问题上的作用。诚然，目前我国一些城市的制造业发展水平并不高，这在一定程度上制约 了城市对农村人口的吸收和消化。但是造成这一状况的原因何在？持“限制农民进城”观点的 人对此问题并没有进行深入的思考。其实，形成我国大中