论宁夏劳务移民安置的特殊性和复杂性

1、论宁夏劳务移民安置的特殊性和复杂性牛国元1邢积友2（1.宁夏科技发展战略和信息研究所 银川750001； 2.宁夏大武口区总工会石嘴山753000）内容提要：劳务移民是生态移民中不分配土地、以从事非农产业为主要谋生手段的 移民群众。对照推进扶贫开发进程、实现民生大改变、全面建设小康社会的目标，实施 有效的劳务移民工程会比生态移民工程更具针对性、时效性和实效性。本文在系统分析 宁夏实施劳务移民安置工程的特殊性和复杂性的基础上，明确提出了宁夏劳务移民安置 所需的特殊扶持政策。关键词：劳务移民；特殊性；复杂性；特殊扶持政策Discussion on the particularity and com

2、plexity of labor migrationresettlement in NingxNiu Guoyuan Xing Jiyou(1. Ningxia Institute of Science and Technology for Development and Information Yinchuan, 750021； 2. Ningxia Dawukou District federation of trade unions, Shizuishan, 753000) Abstract: Labor migration is part of the ecological migra

3、tion who have no land, and make a living with non-agricultural industries as the main means of livehood. Comparison to the goal of accelerating the process of poverty alleviation and development ,realizing the peoples livelihood big change and constructing the comprehensive construction well-off soc

4、iety, labor migration is more pertinence, timeliness and effectiveness than ecological migration. Based on the systematic analysis of particularity and complexity of labor migration resettlement in Ningxia, this paper puts forward the special supporting policies for the labor migration resettlement

5、in Ningxia.Key words: labor migration; Particularity; Complexity; Special supporting policies本文所陈述的劳务移民是指宁夏中南部地区35万生态移民中不分配土地， 具有一定技能，转移到城镇、工业园区和农业产业化基地就业，在安置地享有 住房、医疗、社保等各项优惠政策的移民群众。宁夏35万生态移民中的劳务移*基金项目：2012年国家发改委西部大开发重点项目前期工作专项补助资金”支持项目；2013年自治区软科学项目（2013012 ）作者简介：牛国元（1966年）,男，宁夏海原县人，研究员；研究方向：科技发展战

6、略、区域经济。 民主要规划安置在沿黄城市、重点城镇、工业园区和重点产业基地等区域1 尽管在宁夏区人民政府在宁夏关于扶持劳务移民安置企业发展的意见中， 对安置劳务移民的企业在税费、融资、煤电油运和土地供应、项目资金支持等 方面已经制定了优惠措施，但由于劳务移民安置较之有耕地安置的生态移民更 具特殊性和复杂性，因此，急需进一步给予特殊政策支持。一、宁夏劳务移民安置的特殊性在推进扶贫开发进程、实现民生大改变、全面建成小康社会方面，实施劳 务移民工程较之生态移民工程更具针对性、时效性和实效性。具体表现在：（一）在生活水平的改善方面，劳务移民较之生态移民速度要更快。从石嘴山市隆湖经济开发区和隆德县随机选

7、取两组各50户对象进行比较：一组是从 隆德县搬迁到隆湖开发区居住至少已有10年以上的居民；另一组是目前户口仍 在隆德县，但已拟定以劳务移民身份搬迁到大武口区的农户。这两组对象 10 多年前在隆德县的居住条件、生活水平基本接近，但两组对象目前的资产状况 存在非常明显的差异。第一组对象中，在隆湖开发区生活时间最长的已有 17 年，最短的也已有11年，户均拥有资产达28万元，其中以从事二、三产业为 家庭主要收入的37户居民，户均拥有资产达47万元。而第二组对象，2011年 户均拥有资产不到3万元，两组的资产差距在10倍左右。第二组单纯以务农为 主的农户中，家庭收入水平更低。通过走访，在隆湖开发区单个

8、家庭年务工人 数在1.5人左右的3 口之家，年工资性收入基本都在2万元以上，人均收入6000 元以上，这不要说是在山区，即使在主要以农业收入为主的川区县农户家庭都是 很难达到的。通过对两组调研对象的比较发现，从务农到务工角色转变后的收 入水平、生活水平发生了巨大的变化。经过28年的发展，隆湖经济开发区居民 人均纯收入增长了 60多倍，位列宁夏移民之首，实现了移民“搬得出、留得住、 能致富”目标，该开发区现已成为石嘴山市的城市新区、经济转型试验区、生 态宜居示范区和文化旅游特色区，已成为宁夏乃至西北地区一流的劳务移民示 范区。（二）在文化素养的提高方面，劳务移民较之生态移民效果更明显。通过对两组

9、调研对象的对比分析，劳务移民在异地择业过程中，职业水平和社会地 位呈现向上流动的趋势，从事非农产业的务工经历对劳务移民在经济收入、人 际关系、思想观念方面影响很大，多数劳务移民的行为习惯和精神面貌都得到了改善。部分劳务移民反映，务工经历扩大了他们的社会交际圈，在与他人的 交流和沟通中开阔了眼界，思想观念也随之得到了改变，文化在他们的“社会 圈”中得到延伸。有91.5%的劳务移民认为“通过务工经历越来越注重子女教 育了”。多数劳务移民通过自身的经历切身体会到了 “知识改变命运”的含义， 因而对子女的教育倍加重视。54.2%的劳务移民认为“弃地务工后越来越孝敬父 母了”，在城市的经历让他们孝敬父母

10、的观念得到了提升。随着劳务移民法制 意识、劳动技能、社交能力等素质的明显提高，通过他们向原居住地亲戚朋友 传播先进文化和现代文明，传递各种技术和信息的强度明显增加。（三）在解决“三农”问题方面，劳务移民较之生态移民效果更直接。“三 农”问题其实质是农村人口和农村剩余劳动力过多，相应的土地资源短缺，土 地报酬递减趋势日增，生产率提高缓慢而成本迅速提高。如果不将农村剩余劳 动力从农业领域转移出去，农业生产率的提高，农民收入的增加，传统农业的 改造和提升均无从谈起。因此，减少农民、增加市民，是从根本上解决好“三 农”问题的重要手段。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置， 才能扩大农业经营

11、规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农 民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。通过对两组调研对象的生产、生 活环境变化的对比分析，可以看出：劳务移民既可以提高转移劳动者的收入， 又可以缓解传统农业部门耕地不足与劳动力过剩之间的矛盾，还可以扩大现代 工商业部门的规模，进而进一步增强对农村剩余劳动力的吸引功能。（四）在推进城镇化健康发展方面，劳务移民较之生态移民作用更强。 工 业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化健康发展的一个突出 矛盾。因此，吸纳农业转移人口在城镇就业和定居并使他们向市民转变，是城 镇化的重要任务，是破除城乡二元结构的重大举措。而以划分农业人口与非农

12、 业人口为特征的城乡二元户籍制度，由于外部制度因素的制约，再加上农民工自身素质的欠缺，使得当前在城市生活和工作的农民无法真正变为城市市民。 许多农民工虽然进入了城市，但由于大多数“行无定踪、住无定所”，无法在城 市中真正定居、融合下来。因此，对于有了周转房、有了相对固定的工作岗位 的劳务移民，尤其是对那些技能型劳务移民，他们的收入一旦稳定，就能很快 适应城市生活，获得城市归属感。这一点，在石嘴山市隆湖经济开发区早期移 民的身上就有非常明显的反映。（五）在扩大内需、促进国民经济平稳较快发展方面，劳务移民较之生态 移民效应更突出。城镇化的快速发展可以成为引爆巨大潜在内需的引擎，将扩 大内需与推进城

13、镇化进程紧密结合起来，可以实现经济发展与内需持续扩大的 良性互动。伴随劳务移民在城镇安家落户，其消费环境的改善、消费能力的提 高和消费意愿的改变，必然会促进其衣食住行等方面的消费升级。劳务移民市 民化创造的巨大内需，无疑将会为保持经济平稳较快发展提供重要支撑。无论 是加强传统产业的技术改造，发展先进制造业，还是加快发展战略性新兴产业， 都需要为劳务移民在城市定居创造条件，从而使他们更有能力在激烈的市场竞 争中站稳脚跟，真正实现其在生存职业、社会身份、自身素质以及意识行为方 面向市民的转化。总体上看，对照推进扶贫开发进程、实现民生大改变、全面建设小康社会 的目标，实施有效的劳务移民工程会比生态移

14、民工程更具针对性、时效性和实 效性。生态移民十年、十五年完成的资本积累，劳务移民五年内就可以完成， 甚至时间会更短。从这种角度上来，宁夏实施劳务移民安置工程较之生态移民 达到小康社会的标准更具时效性和可靠性。二、宁夏实施劳务移民安置工程的复杂性从农民变市民、从田间到车间、从卖粮者到买粮者，劳务移民较之有土 安置的生态移民，其角色转换后因为所要应对的是一个全新的生产生活环境， 尽管经过付出后得到的要多一些，但在此过程中要承受的生产生活压力也要 大得多。具体表现在：（一）因不能很快适应生活环境变化而产生的压力。对长期习惯农村生活生产环境的农民而言，要完成农民到产业工人的转变需要一个过程。部分 劳务

15、移民虽然在身份上已成为市民，但由于他们长期从事农业生产，散漫生活 习惯、小农意识观念、生活方式还难以改变，市民意识比较薄弱，很多人还是在 心理上倾向自己的农民身份。面对异质的城市生活，部分劳务移民无所适从， 产生自卑心理，难以与城市融合，城市生活能力低下。与以前农村生活相比，进入 城市生活后劳务移民的生活成本大大提高，使部分劳务移民一时不知所措，特 别是在刚刚进入城市，生活一下子就面临一系列的费用，如物业费、水电煤 气费、购买粮食和蔬菜的费用等，这些都是过去在农村生活中可以少花甚至不花的钱，许多劳务移民短期内甚至产生了恐慌心理。如果生产、生活条件 得不到保障，劳务移民比生态移民更容易形成回流现

16、象 。（二）因不能很快适应工作环境变化而产生的压力。“洗脚上岸”，从农民变成工人，生产技能对劳务移民是一个重大挑战。劳务移民整体素质相 对薄弱，在文化水平、职业技能、文明素养和心理素质等方面与工业化、城镇化 的发展要求还存在着相当大的不适应。这一状况，大大地限制了劳务移民的职 业选择空间和趋向，也限制了他们的职业回报，迫使他们不得不选择那些社会 地位低下，而收入相对少的职业。有些劳务移民过去到城市就业遇到困难时， 还可以回到农村继续从事农业生产，但现在身份置换搬迁到城里后将失去这 种“保底”手段。失去土地对劳务移民而言，不仅意味着失去了生产资料，更 意味着擅长的技能失去了发挥作用的场所，面对新

17、岗位，过去的技能用不上， 新的技能又不掌握。部分劳务移民，特别是一些文化水平低、以种植业为主、 没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，短期内很难适应企业的用工管理制 度。，诸如此类因素都会加大劳务移民的心理压力。（三）因不能很快掌握培训技能而产生的压力。受历史的原因和农村客观条件的限制，劳务移民中掌握技能的人员比较少，获得技能证书的人员更少。 由于劳务移民培训工作法制化滞后，缺乏对劳务移民培训的配套政策，也缺乏 培训工作的管理机制各培训服务和监管主体工作目标不明确，监管机制不健 全，没有有效的劳务移民培训质量评估控制体系。现有培训资源缺乏有效的整 合，各培训机构的职业教育和培训体系以学校为本，忽

18、视劳动力市场需求。培 训不具有较强针对性和实用性各类培训机构在培训内容的设计上，不能满足劳 务移民和企业实际需求。在劳务移民群体中，就业难主要集中在女 35男40 岁以上者。这部分人原来多以农业生产为主，由于年龄、文化、体力、技能 等限制，身份转换后就业十分困难，即使能就近找到一份有收入的工作，也 多不稳定。目前，有关部门组织的职业培训，大多与劳务移民的兴趣、经验 和就业后的职业联系并不紧密，通过参加培训往往实现不了预期的愿望，使 部分劳务移民的信心受到挫折。（四）因现实收入和预期收入差距较大而产生的压力。劳务移民整体受教育程度并不很高，其文化程度多集中在初中或高中层次，而且在进城务工之前 也

19、没有接受过正规的职业技能培训。因此，这一群体进入城市后所从事的职业 大多是技术含量不高的简单性生产劳动，工资待遇偏低，还要负担无薪的加班加 点，而且有一部分企业为了减轻企业为劳务移民投保保险带来的经济负担，会选 择不与劳务移民签订正式劳务合同的方式来规避相关部门的监管，进而导致劳 务移民的社会保障水平十分低下。劳务移民进入城市后，对于土地的替代性资 源没有建立起来，他们所掌握的知识及技能有限，不能在城市的高素质的劳动力 市场中谋得一份满意的工作，因而其在城市生活的预期收益不高。尽管政府提供 了周转房，但现实的高物价、生活高成本，让部分怀揣城市梦的劳务移民对于 城市生活充满困惑，对未来的城市生活

20、充满迷茫，对以现有工资水平扎根城市 的信心不足4（五）因部分企业责任缺失而产生的压力。尽管政府有关部门在帮助劳 务移民就业方面作了大量的协调工作，劳务移民的工作条件有一定的保障，但 他们在企业中的地位依旧不容乐观。大多劳务移民只是企业中的流动人力资源， 他们更多的被当作临时工来看待。部分企业不愿承担劳务移民的技术培训和素 质提高的责任，这既影响了劳务移民的职业稳定，又对企业的长远发展造成影 响。部分企业为了降低用工成本，以自身处于劳务移民市场买方垄断的地位， 强迫劳务移民接受低工资，使得劳务移民这一群体的自身发展受到阻碍，进而 导致低素质、低工资的恶性循环，既严重阻碍着劳务移民向产业工人的转变

21、， 也阻碍着行业生产水平的提高。三、宁夏劳务移民安置所需的特殊扶持政策农民离开农村，进入城镇；离开熟悉的农业生产环节，进入非农领域，面临的挑战要大得多。较之有土安置、有“退路”的生态移民安置，劳务移 民面临的阶段性生活问题、就业问题、住房问题、子女教育问题、医疗问题、 养老问题等问题要更突出，特别是在就业创业初期如果遇到挫折更容易被边 缘化。因此，宁夏安置劳务移民必须采取更加有效的特殊扶持措施。（一）必须针对劳务移民安置制定专门的支持政策。劳务移民与生态移民安置所要应对的生产生活环境有很大的不同。较大规模的劳务移民安置 在宁夏还没有先例，缺乏成熟的经验积累，特别是缺乏系统有效的配套政策， 相关

22、规划在此方面的部署明显不足。因此，要通过项层设计，围绕劳动力市 场体系、就业培训体系、再就业援助体系、就业优惠扶持政策体系、社会保 障体系和目标责任考核体系等方面，尽快研究建立自治区层面的有效支持政 策。（二）必须确保劳务移民在安置初期有稳定的收入。要在劳务移民安置初期全力以赴创岗位、抓帮扶、促就业，努力做到“六个清”（失业原因清、 家庭和个人状况清、社保关系清、技能水平清、就业意愿清、安置去向清）， 及时为劳务移民提供就业帮扶。要通过建立劳务移民用工动态管理机制，掌 握企业用工预期需求，为开展针对性职业培训和职业介绍奠定基础。要切实 提高劳务移民的收入水平，从人力资源规划发展角度，设法降低劳

23、务移民的 生活成本。（三）必须千方百计夯实劳务移民市民化的基础。 要大力实施“员工融 入企业，子女融入学校，家庭融入社区”三融合工程。一要大力推动和谐企 业建设，让劳务移民自身融入企业。企业要适应劳务移民市民化的大趋势， 适应劳动力供求关系变化的新形势，合理承担劳务移民市民化的成本，实行 有效的人本管理；二要切实保证劳务移民子女接受平等教育，让劳务移民子 女融入学校；三要构建以城市社区为依托的劳务移民服务和管理平台，让劳 务移民家庭融入社区。发挥社区的社会融合功能，促进劳务移民融入城市生 活，与城市居民和谐相处。（四）必须大力实施针对劳务移民群体的社保推进行动。要积极推进针对劳务移民群体的“养

24、老保险、失业保险、医疗保险和城镇低保”工作。 要依照现行国家政策，建立覆盖区域劳务移民的基本养老保险。要按照本人 申请、参保缴费、政府补助的办法，将劳务移民困难群体全部纳入失业保险 范围。要把户籍变更后的劳务移民全部纳入居民医保范围，并做好与新型农 村合作医疗的衔接。要建立劳务移民工资支付监控制度，完善劳务移民工资 支付信用档案制度，每年进行一次信用等级评估。要对劳务移民投保保险情 况进行监督，适时建立用工单位保险保障基金，以确保在用工单位不作为时 劳务移民用工的保险保障。（五）必须建立有效的劳务移民就业培训保障体系。一要探索切实有效的劳务移民教育和培训方式，根据劳务移民的实际情况和企业、社会

25、用工的要 求，充分依托技校、职校、社会力量和部门培训机构，建立为劳务移民劳动力 就业所需的教育和培训体系5要面向区内外发布培训内容、培训对象、培训 标准等内容，支持民办机构或有实力的企业，以公开竞争的方式参与劳务移民 培训；二要努力提高培训质量，严格考核与认证各类培训机构，实行培训质量 资格认证评审制度。要委托专门机构或委托第三方对劳务移民素质培训的真实 性和效益进行考核，实行培训机构两年不达标淘汰制。要做好培训效果跟踪反 馈工作，关注劳务移民对已接受培训的反馈意见。（六）必须建立多层次的财政投入机制和合理的成本分摊机制。自治区政府和劳务移民安置地政府要以专项转移支付的形式，健全对劳务移民 安

26、置地区稳定、长效的财政转移支付制度，加大项目实施区在劳务移民公 共卫生、计划生育、子女义务教育、就业扶持以及住房保障方面的支出补 助。要在科学测算劳务移民市民化的收益和成本基础上，建立政府、企业、 个人之间合理的成本分摊机制。政府主要承担提供基本公共服务和公共产 品的成本，企业要承担社会保障、住房补贴等方面成本，劳务移民个人也 要承担部分社会保障、住房支出等成本6（七）必须建立行之有效的劳务移民就业公共服务体系。一要将劳务移民就业纳入大武口区农村劳动力转移就业服务体系。劳动保障部门所属的公共职 业介绍机构要为劳务移民提供免费的职业培训、就业政策咨询、用工信息、求职 登记、职业指导和职业介绍等服务。要开展“三送”服务：一是送政策到家。将 对劳务移民的扶持政策，送到每个劳务移民的家庭。二是送培训到户。对愿意参 加培训的劳务移民，要将培训的机构、地点、职业（工种）、补贴标准等信息送 到劳务移民家中。三是送岗位到人。要经常收集一些适合劳务移民就业的岗位， 送到急需就业的困难劳务移民手中，使他们能走上就业岗位；二要以劳动力市场 为载体，以基层劳动保障工作机构为依托，完善劳务移民公共就业服务体系，人 力资源市场要设立劳务移民服务专窗，开辟绿色通道，提供专门的服务