市政学、城市社会管理

1、第十章 城市社会管理城市人口管理、 城市社会保障管理、 城市社会治安管理和城市社区管理等城市社会管理是城市职能的重要组成部分。 通过本章的学习， 重点掌握城市社会管理各方面的含义、内容、机构、基本制度和意义，把握城市人口管理制度的改革，加强城市社会治安综合治理，社会保障制度改革和推进城市社区管理的必要性和基本方向。第一节 城市人口管理在我国，农村人口向城市人口的转移曾经被严格地限制，“城市户口”意味着更多的优待和社会保障。一、城市人口管理概述（一）城市人口的含义城市人口是相对于农村人口而言的，指居住在城市地区的人口，既包括拥有一个城市户籍的常住人口， 也包括来自其他城市和农村的暂住的流动人口。

2、 从目前的统计标准来看，我国城市常住人口既包括城市非农业人口，也包括城市农业人口。城市人口管理，就是指相关市政部门对城市常住人口的户籍、人口变动、数量、质量的管理，以及对城市流动人口的管理。（二）城市人口管理的主要内容作为城市社会的主体，城市人口对于城市的发展有着重要的意义。城市人口增加、城市人口占总人口的百分比的提高，是城市化的主要标志之一，也是现代化发展的重要标志之一。城市人口管理作为市政主体的一项重要职能，在城市的发展、城市功能的发挥和维护城市正常生活秩序等方面的作用和意义越来越突出。总体来看，城市人口管理的内容主要有：1、进行城市计划生育管理、户政管理、人口普查与预测工作，控制常住人口

3、的自然增长和规模、结构、布局等方面的机械变动。2、对城市流动人口进行全面管理。3、促进城市人口质量的提高，即逐步提高城市居民的生存能力、就业能力、创业能力、贡献能力，促进城市经济和社会发展的现代化进程。二、城市 常住 人口的管理城市常住人口是指拥有城市户籍的城市人口。对常住人口的管理主要包括计划生育管理和户政管理， 以达到控制城市人口的自然增长， 全面掌握和调控城市人口规模、结构及布局等目的。（一）城市常住人口的计划生育管理计划生育是我国的一项基本国策。城市计划生育管理的目标是控制城市人口数量的自然增长，提高人口的质量，使城市人口的增长与城市社会发展状况相适应。城市计划生育的主管机构，是城市政

4、府的常设机构市计划生育委员会及其所属区、 县的计划生育委员会和街道办事处的计划生育办公室。 市计划生育委员会的职责主要是：贯彻执行国家有关计划生育的法律、法规和政策；制定并实施本辖区人口生育规划和年度计划； 组织开展计划生育宣传教育和人员培训； 组织和推进计划生育科学技术的研究和推广等。鉴于计划生育管理工作的重要性、困难性和复杂性，各市政主体和宣传、公安、民政、医药卫生等部门需要通力合作，积极配合计划生育部门的工作。城市计划生育管理的主要内容有：1、开展深入持久的计划生育宣传教育工作 ，使计划生育观念进一步深入人心。一般而言，由于城市经济文化发展水平高于农村，市民的文化程度、组织程度较高，城市

5、计划生育管理相对于农村来说更容易一些， 在一些大城市甚至已经出现人口零增长或负增长的趋势， 但是重男轻女等传统的封建生育观念仍然广泛存在于城市居民当中。因此，经常性的宣传教育工作在城市计划生育管理中仍然是必不可少的。2、根据人口生育规划，制定城市人口生育控制指标并层层落实。3、组织城市医药卫生部门的力量，做好计划生育的卫生保健服务和技术服务工作。4、组织公安、民政等部门，对流入城市躲避计划生育的人员进行宣传教育，采取必要的行政措施。（二）城市常住人口的户政管理城市常住人口的户政管理机构是城市公安局或公安分局的派出所，它是城市常住人口户政管理的基层单位， 也是户口登记的专门机关。 派出所管辖区即

6、为户口管辖区， 辖区内所有常住人口的户政管理工作由辖区派出所统一负责。 户口登记以户为单位，户口分为集体和家庭两种。户政管理机构对城市常住人口的户口管理工作，主要有以下四方面的内容：1、进行户口登记。城市户口登记实行常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正七项登记制度，由户口登记机关用其设立的户口登记簿进行登记。2、建立人口卡片。在户口登记的基础上，户口登记机关应以人为单位建立具有户口登记项目的人口卡片，以便于管理和查找。3、进行居民身份证管理。我国于1985 年 9 月正式公布的中华人民共和国居民身份证条例规定，居民身份证由公安机关统一印制、颁发和管理。4、进行人口统计。城市户口管理部门

7、应在户口登记和资料调查的基础上，按公安部统一制发的人口统计报表进行统计， 逐级汇总上报， 并向城市政府和有关部门提供人口统计资料。三、城市 流动 人口的管理（一）我国城市流动人口的特点和发展趋势城市流动人口，是指没有城市常住户口而暂住或逗留在城市的人口。按照我国公安部的标准， 城市暂住人口是指在一个城市居住三天以上的非常住人口。 城市流动人口可以分为正常流动人口和非正常流动人口两大类。前者包括探亲访友、旅游、求学、公务、劳务等外地来市人员；后者包括盲目流入城市的无业游民、乞丐、逃避计划生育的夫妇，以及流窜作案分子和逃犯等。城市流动人口的主体是正常流动人口。城市流动人口的存在是社会发展的客观现象

8、和必然结果，城市流动人口的增长则是市场经济发展的必然产物。改革开放以来，我国城市流动人口规模日益增大，一些城市流动人口的数量甚至超过了常住人口。 在今后较长时期， 我国城市流动人口将继续呈增长趋势，其流量、流速、构成等将随着时间和国家整体发展的变化而呈现多样化。我国城市流动人口的特点和发展趋势是：1、流动人口的构成主体呈现两极化 。一端是在传统行业为了低工资而工作的农村人口，一端是相当比例的来自于其他城市的受过初、高等教育的城市人口。进城务工的农民是城市流动人口的主要部分， 随着农村经济的发展， 还将有越来越多的劳动力从土地上分离出来，进入城市打工。同时，城市之间的移民已经开始占据越来越重要的

9、地位。如 1998年流入北京的流动人口中， 40以上来自于其他城市地区。2、 流动人口在城市停留的时间普遍变长， 有的甚至成为 “永久居留者” 而非 “暂住者”。特别是那些来自农村的流动人口，除非受到强迫，相当多的人都不打算再回到农村。尽管许多人在家乡还有耕地，但多数家庭都由在农村的其他劳动力来耕种或者转租甚至撂荒。3、流动人口受教育水平提高。有的城市流动人口中高中以上文化程度的比例已经接近本地出生的居民，甚至已经超过了当地居民。与此相适应，流动人口的社会层次将不断提高，就业领域将逐步进入到城市的重要产业部门。4、流动人口呈现出向大城市、特大城市聚集的特点。经济发达的大城市作为政治、经济、文化

10、科技中心和交通枢纽作用的加强，将会更加强烈地吸引更多的和不同类型的流动人口。随着交通的发达，信息的畅通，过境中转人口也将增多，这部分人口的流速将加快。（二）城市流动人口对城市的影响1、城市正常流动人口对于城市的发展与繁荣起着积极作用。人口向城市的流动一方面解决了农村剩余劳动力及外来人口就业等问题， 另一方面也补充了城市某些行业劳动力的不足，扩大了城乡之间、城市之间科技、文化、信息等的交流，增加了城市收入，给城市的经济发展、城市建设注入了活力。在城市相当多的行业里，流动人口发挥了不可替代的作用。例如，目前农民工已经成为我国建筑业的主力军，建筑业从业人员 3 300 多万人中，农民工占 2 000

11、 多万。2、城市流动人口的大量增加，也给城市带来了一系列的负面效应，主要体现在两个方面：一是加重了城市基础设施的负担，给城市的交通、住房、环境等方面造成很大的压力； 二是加大了城市治安管理和计划生育工作的难度。 城市流动人口由于其工作、住所等的不固定性，管理起来比较困难，再加上他们的就业条件、合法权益、子女的义务教育等往往得不到保障， 导致流动人口犯罪逐年增长， 违反计划生育政策的现象更是屡见不鲜，给城市居民的正常生活和城市发展带来不利影响。（三）城市流动人口的管理城市流动人口的流动性及其对城市的双重影响，使得流动人口管理工作成为城市社会管理中的一个热点问题， 也是十分突出的难点问题。 城市有

12、关部门必须齐抓共管，协调一致，根据“因势利导，宏观控制，加强管理，热情服务，兴利除弊”的指导思想， 引导人口特别是农村剩余劳动力合理有序流动， 加强对流动人口的日常管理和法制教育，依法保护其合法权益，严厉打击混迹其中的各种违法犯罪人员，更好地为城市的改革、发展和稳定服务。1、因势利导 ，是指对于城市流动人口构成中的不同类型和不同层次，根据市情分别制定和实行不同的引导政策。 高层次的流动人口与中层次和低层次的流动人口对城市经济、社会发展的影响是很不相同的，因此要区别对待，或吸引，或疏导，或限制。同时，对涌入城市的各个行业的流动人口，也要进行分类引导，应使之与城市的产业结构和产业政策相吻合，使劳动

13、力资源得到最有效的配置。2、宏观控制 ，是指对城市流动人口的增长速度和人员结构，根据需要进行合理的调节与控制。当城市流动人口在某个时期内增长过猛，结构不合理时，政府及有关部门应及时采取行政的、 法律的或经济的手段进行调节和控制， 并及时解决现实生活中存在的因流动人口迅速增加而造成的紧迫问题，防止出现较大的社会、经济动荡。3、加强管理，就是要加强对城市流动人口的具体管理，形成完整配套的对策。包括加强流动人口的宏观规划， 将其纳入城市经济发展规划和基础设施规划之中， 进一步加强和完善对流动人口的管理方法，运用网络等新的技术手段，寓管理、教育。服务于一体等， 对流动人口所带来的消极的社会问题进行综合

14、治理， 建立有效的流动人口管理体制。4、热情服务，就是为城市流动人口提供各种服务。包括保障流动人口的合法权益， 为他们在城市中进行正当的活动提供各种方便， 合理解决其适龄子女的受教育问题等。因势利导，宏观控制，加强管理，热情服务，最终都是为了兴利除弊，更好地发挥流动人口对城市发展的积极作用， 把负面影响尽可能地减到最小。 这也是城市流动人口管理的目标所在。四、城市人口管理制度的改革（一）我国现行城市人口管理制度的特点和弊端我国现行的城市人口管理制度是中华人民共和国成立以后逐步建立和发展起来的。 在计划经济体制时期形成的人口管理制度的最突出的特点， 就是特别严格的户籍管理，尤其是限制农村人口向城

15、市转移。1958 年公布的中华人民共和国户口登记条例及一系列补充规定，以法律的形式限制农民进入城市， 以及城市间的人口相互流动， 形成了城乡分离的 “二元结构” ，即以供应市镇居民定量粮为依据划分“农业户口”和“非农业户口”，并实行户口二元管理。这种人口管理制度适应了计划经济时代，特别是在短缺经济条件下，国家对劳动力、消费品等实行计划分配，以及控制城市人口过快增长的需要，促进了城乡经济的协调发展，维护了社会稳定。但是，这种制度人为地把人口分割为城市人口和农村人口， 缺乏科学性和合理性。 随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的建立，我国原有户籍管理制度的弊端越来越明显。1、农业和非农业二

16、元户口结构的户籍管理制度产生了“城里人”与“乡下人”在事实上的不平等。 在计划经济时代，“城里人”相对于“乡下人”来说有许多优越性，可以享受副食补贴。公费医疗、社会保障等种种待遇，而“乡下人”则没有这些权利。即使在改革开放以后，农民工几乎包揽了城市中最脏。最累、最苦的活，或长期在城市兴办实业、依法纳税，为城市建设做出了巨大的贡献，但由于按照户口统计还是农业人口，他们在就业、住房等方面仍然不能和城市居民一样享受平等待遇，一些随父母在城镇生活的孩子甚至连受教育的权利都不能享受。 户籍的血缘继承性， 则使这种不平等得以延续。 人口管理制度造成的公民间人为的不平等， 与我国的宪法原则是相违背的。 从制

17、度层面早就了一个庞大的城市流动人口群体， 妨碍了这部分城市人口素质的发展。2、阻碍了人口合理、自然流动，阻碍了城乡经济社会和城市化的正常发展。城乡人口间、 城市人口间的流动本来是经济和社会发展的自然现象， 但是在原有的城市人口管理制度下， 农村劳动力因不具有城市户口而不能顺利地进入城市， 而城市人口更不愿放弃城市户口或大城市户口离开城市或到中小城市， 从而限制了劳动力的合理的和自然的流动，限制了城市和农村经济的发展。3、给城市人口管理工作造成了一定程度的混乱。如城市人口统计失实。“户籍崇拜”造成公开买卖户口的不正常现象。 “农转非”政策诱发人口管理工作中的腐败现象等。（二）城市人口管理制度的改

18、革我国城市人口管理制度的改革包括多方面的内容。如管理手段、管理方式、法制建设，在适当控制城市人口数量的同时，有效提高人口质量、有计划地发展卫星城镇，疏松人口密度等，其核心则在于户籍管理制度的改革。对于原有户籍管理制度中存在的问题，近年来国家和有关部门本着积极稳妥的原则，不断地进行改革。1997 年，国务院批转了公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见，明确提出从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产 业的人员，小城镇的机关。团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业技术人员， 在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民， 以及与其共同居住的直系亲属， 可以办理城镇常住户口

19、。1998 年，国务院批转了公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，规定孩子的户籍随父随母都可以，改变了过去只能随母的规定；规定与公民共同居住生活的直系亲属可根据本人意愿办理城镇常住户口； 明确规定要切实保障在小城镇落户人员的合法权利： “经批准在小城镇落户的人员，在入学、参军、就业等方面与当地原有城镇居民享有同等权利，履行同等义务”。2001 年，国务院批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，提出在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属， 均可根据本人意愿办理城镇常住户口；已在小城镇办理的蓝印户口

20、、地方城镇居民户口、自理口粮户口等，符合上述条件的，统一登记为城镇常住户口；对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划指标管理。随着我国经济的发展、城市化进程的加快、城乡差别的缩小和城市户籍管理制度改革的推进， 城市人口管理制度的改革将逐渐深化， 从而为城市的发展创造良好的条件。新的城市人口管理制度要逐步取消城乡二元结构，消除人为不平等待遇，有利于促进城乡人口合理、自然流动以推动经济社会全面发展。具体来讲，城市人口应朝着实行“人口登记制”的方向发展。1、城市人口登记制度的目标作用。掌握人口真实动态，对于城市来说，应是常住人口的数据；治安管理：记录个人居住地变动；辅助作用：提供义务教育、社会保障、

21、计划生育管理等需要登记地管理的依据。2、城市人口登记制度的具体实施办法：以工作地点登记为主，住房地点登记为辅。公民以唯一的身份证号码和社会保险账号向登记机关进行登记，登记机关通过计算机联网核对该单位的社会保险缴纳名单，如属实，准予登记。无固定单位，自由职业者以住房所在地进行登记，社会保险单的费用由社会、个人或社区解决。以控制住房建设规模和就业机会的数量来控制大城市人口。 通过综合规划合理进行住宅区、工业区布局，以宏观手段通过规划城市住宅建设规模、工业区规模来引导劳动力的流动。第二节 城市社会保障管理现代国家社会保障是伴随着城市化进程产生和发展的。 城市社会保障是国家社会保障的重要组成部分。 城

22、市社会保障是目前我国社会保障体系的主体部分， 是确保城 市市民基本生活权利的重要体现。一、城市社会保障概述（一）城市社会保障的含义城市社会保障， 是国家依据一定的法律和规定建立起来的、 对城市社会成员的基本生活权利提供保障的一系列社会安全制度。尤其是在城市社会成员因年老、伤残、疾病。 丧失劳动能力或丧失就业机会， 或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活和医疗需要。对城市社会保障的含义可以从以下几方面理解： 城市社会保障的目的是为了满足城市社会成员的基本生活需求， 保证其在收入中断或不能工作时， 能获得最基本的生活费用；城市社会保障是维护城市社会

23、安定的经济措施，它为社会经济的协调发展，提供一个稳定的社会环境； 城市社会保障通过国家立法或行政措施实行， 带有强制性。（二）城市社会保障的作用社会保障权利是我国公民的基本权利， 关系到广大公民的切身利益。 它既是保障社会安全，使社会成员具有安全感的稳定机制，又是确立机会均等、效率优先的调节机制。城市社会保障对于改革时期城市的稳定和发展无疑有着重要的作用。一方面， 社会保障是维持社会公平的重要手段， 城市社会保障能够使城市社会成员有安全、稳定感，减轻改革时期由于失业、职工收人差距拉大等问题带来的社会动荡。另一方面，城市社会保障有利于保证劳动力的再生产，使劳动者获取和提高竞争能力。一些在竞争中暂

24、时失利的劳动者及其家属，既能获得最基本的生活资料，又可得到职业培训、接受教育，获取新的知识技能。使失业的劳动者重新得到参与竞争、发挥聪明才智、创造社会财富的机会，使劳动力后备力量的素质不断提高，保证整个社会再生产的顺利进行。（三）城市社会保障的管理城市社会保障管理， 是指城市的社会保障职能机构贯彻落实国家的社会保障法律和政策，依法建立城市社会保障体系，筹集和运行保障资金、调节保障分配、维持保障秩序等一系列活动。城市社会保障的管理机构主要是城市的社会保险局以及民政、劳动、人事、卫生等政府部门。此外，工会、各种社会团体和社区组织也是城市社会保障管理的重要力量。二、城市社会保障制度的内容（一）城市社

25、会保险制度城市社会保险是指法律规定的劳动者在年老、 患病、 工伤、 失业、 生育等情况下，从国家、 社会或有关部门获得物质帮助和补偿的制度。 社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费的义务，才能获得相应的收入补偿权利。1、养老保险制度。包括企业职工养老保险、公务员养老保险、城市自由职业者及其其他职业养老保险等。我国企业职工养老保险制度是建国初期建立的。 1984 年起，各地开始进行养老保险制度改革。 1997 年，国务院制定了关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定 ，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。基本养老保险覆盖城镇各类企业的职工基本养老保险制度， 实

26、行社会统筹与个人账户相结合的模式；城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务。2、医疗保险制度。包括城镇职工基本医疗保险、大额医疗费用互助、公务员医疗补助等，有条件的企业还为职工建立企业补充医疗保险。1988 年，我国开始对机关事业单位的公费医疗制度和国有企业的劳保医疗制度进行改革。 1998年，国务院颁布了关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定 ，开始在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。到 2001 年底，全国97的地市启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达7629 万人。我国城市基本医疗保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式。 基本医疗保险基金原则上实行地市级统筹。

27、 基本医疗保险覆盖城镇所有用人单位及其职工； 所有企业。 国家行政机关、 事业单位和其他单位及其职工必须履行缴纳基本医疗保险费的义务。目前，用人单位的缴费比例为工资总额的6左右，个人缴费比例为本人工资的 2。 单位缴纳的基本医疗保险费一部分用于建立统筹基金， 一部分划人个人账户；个人缴纳的基本医疗保险费计入个人账户。 统筹基金和个人账户分别承担不同的医疗费用支付责任。 统筹基金主要用于支付住院和部分慢性病门诊治疗的费用， 统筹基金设有起付标准、最高支付限额；个人账户主要用于支付一般门诊费用。为保障参保职工享有基本的医疗服务并有效控制医疗费用的过快增长， 我国政府加强了对医疗服务的管理， 制定了

28、基本医疗保险药品目录、 诊疗项目和医疗服务设施标准， 对提供基本医疗保险服务的医疗机构、 药店进行资格认定并允许参保职工进行选择。在基本医疗保险之外， 各城市还普遍建立了大额医疗费用互助制度， 以解决社会统筹基金最高支付限额之上的医疗费用。 国家为公务员建立了医疗补助制度。 有条件的企业可以为职工建立企业补充医疗保险。 国家还将逐步建立社会医疗救助制度， 为贫困人口提供基本医疗保障。3、失业保险制度。包括失业津贴、失业困难补助、转业培训补助等建国初期，我国曾实行短暂的失业救济制度。此后，在计划经济体制下，由于实行统包统配的就业制度，失业救济制度逐步被取消。实行改革开放政策后，为适应国有企业经营

29、机制的转换和劳动制度的重大改革，自 1986 年国务院颁布国营企业待业保险暂行规定开始，我国逐步建立起失业保险制度，为职工失业后的基本生活提供保障。1999 年，国务院颁布失业保险条例 ，失业保险制度建设进入了一个新的发展阶段。近年来，失业保险的覆盖面不断扩大，保障对象不断增加。4、工伤保险制度。包括工伤和职业病医疗待遇、暂时丧失劳动能力津贴、永久完全丧失劳动能力津贴、永久部分丧失劳动能力津贴、供养家属待遇等。20 世纪 80 年代末， 我国开始对工伤保险进行改革。 1996年， 有关部门出台了 企业职工工伤保险试行办法 ，开始在部分地区建立工伤保险制度。同年，我国有关部门还制定了职工工伤和职

30、业病致残程度鉴定标准 ，为鉴定工伤和职业病致残程度提供了依据。企业职工工伤保险试行办法 规定： 工伤保险费由企业缴纳， 职工个人不缴费。工伤保险缴费实行行业差别费率和企业浮动费率。 根据不同行业的工伤事故风险和职业危害程度确定不同的行业费率； 在行业费率的基础上， 根据企业上一年实际的工伤事故风险和工伤保险基金支出情况确定每个企业当年的具体费率。工伤保险基金支付的待遇主要包括： 工伤医疗期发生的医疗费用； 工伤医疗期结束后根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金。抚恤金、伤残护理费等。 2001 年底，全国平均工伤保险费率为 1左右，参加工伤保险的职工达4 345万人。没有参加工伤保险的单位，仍由

31、该单位承担支付工伤待遇的责任。5、生育保险制度。包括因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。1994 年，我国有关部门制定了企业职工生育保险试行办法 ，规定生育保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。生育保险支付待遇主要包括：因生育发生的医疗费用和产假期间按月发放的生育津贴等。（二）城市最低生活保障制度城市最低生活保障制度的前身是针对城市贫困居民的社会救济制度。 1993 年，我国开始对城市社会救济制度进行改革，尝试建立最低生活保障制度。到 1999 年，全国所有城市和有建制镇的县城均建立了最低生活保障制度。 同年， 我国正式颁布了城市居民最低生活保障条例 ，为城市所有居民提供最基本的生

32、活保障。城市居民最低生活保障资金由地方人民政府列入财政预算。 地方政府根据当地维持城市居民基本生活所必需的费用来确定最低生活保障标准。 家庭人均收入低于最低生活保障标准的城市居民均可申请领取最低生活保障待遇。 城市居民领取最低生活保障待遇需要经过家庭收入调查， 领取的待遇水平为家庭人均收入与最低生活保障标准的差额部分。（三）城市社会福利制度我国城市社会福利制度是指政府出资为那些生活困难的老人、 孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。 国家颁布的 中华人民共和国老年人权益保障法 、 中华人民共和国残疾人保障法等法律法规，为保障城市特殊困难群体的生活权益提供了法律依据。有关法律法规规

33、定：对城市孤寡老人、符合供养条件的残疾人和孤儿实行集中供养；集中供养一般通过举办社会福利院、敬老院、疗养院、儿童福利院等福利机构进行； 对于残疾人， 通过政府的优惠政策来兴办多种形式的社会福利企业，帮助适合参加劳动的残疾人获得就业机会。（四）城市优抚安置制度优抚安置制度是指对国家和社会有功劳的特殊社会群体给予补偿和褒扬的一种制度。目前，我国有3 800 多万优抚安置对象。为保障优抚安置对象的权益，国家陆续颁布了革命烈士褒扬条例 、 军人抚恤优待条例和城镇退役士兵安置条例等法规。这些法规规定：对于牺牲军人家属、革命伤残军人、老复员军人等重点优抚对象实行定期定量补助； 对义务兵家属普遍发放优待金；

34、 对革命伤残军人等重点优抚对象实行医疗费用减免； 城镇退役士兵可享受政府一次性就业安置， 对自谋职业的安置对象发给一次性经济补助。（五）城市灾害救助制度我国是一个自然灾害频繁发生的国家，大的水灾、旱灾、风灾、冰雹灾等自然灾害不断，严重影响了人民生活。为做好灾民的救助工作，我国建立了针对突发性自然灾害的社会救助制度。 城市各级政府每年都在财政预算中安排救灾支出， 用于安置和救济灾民，有力地保障了受灾城市人民的基本生活。主要有传染病防治法 防洪法 突发公共卫生事件应急条例等法律法规。（六）城市社会互助制度邻里互助是中华民族的优良传统。 1999 年颁布的中华人民共和国公益事业捐赠法 ，对社会捐赠活

35、动的经常化、制度化进行了立法规范和鼓励。城市机关。企事业单位。 社会团体等还有组织地帮助和扶持贫困户脱贫致富， 并通过兴办社区服务业，为城市贫困对象提供照顾和服务。自 1994 年起，全国各级工会组织每年开展对困难职工家庭的“送温暖”活动。三、我国城市社会保障改革改革开放和现代化建设的全面推进，国民经济的进一步发展和经济实力的增强，为发展我国城市社会保障事业提供了较为坚实的物质基础； 已初步建立的市场导向的社会保障体系，为进一步推动城市社会保障事业的发展奠定了良好基础。同时，在今后较长一个时期，城市就业矛盾依然突出，结构性失业更加严峻，劳动关系趋于复杂化， 人口老龄化和失业人员的增加对社会保障

36、的压力将进一步增强。 为了建设一个与社会主义市场经济体制相适应的健全的社会保障体系， 必须对城市社会保障制度及其管理体制进行进一步改革。（一）我国城市社会保障改革中存在的问题在计划经济体制下形成的社会保障制度，存在很多缺陷：覆盖范围狭窄，不公平现象突出； 平均主义问题严重； 资金来源单一， 社会化程度低， 一些企业负担沉重；社会保障标准不合理。 已进行的城市社会保障制度改革取得了很大的成果， 但我国城市社会保障制度仍然存在很多问题， 最主要的表现就是社会保障的不公平， 一部分社会弱势群体被排除在城市社会保障的范围之外； 不同所有制和不同行业之间的待遇存在着较大差别。1 社会保障覆盖面过于狭窄，

37、不公平现象突出。2社会保障改革方案缺乏统一论证。3社会保障运行机制尚不完善。4社会保障管理政出多门、效率低下。（二）我国城市社会保障改革思路1 扩大社会保障体制的覆盖面2实现社会保障资金来源和投资方式的社会化3建立多层次、多样化的社会保障模式4严格社会保障资金的独立管理5适时开征社会保障税6加强社会保障的宏观管理7建立社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度8建立覆盖全体职工的失业保险制度9建立社会统筹与个人帐户相结合的医疗保险制度城市社会保障制度改革城市社会保障制度改革的目标是： 建立独立于企业事业单位之外、 资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。其主要特征是：基本保障

38、，广泛覆盖，多个层次，逐步统一。与经济发展水平相适应， 国家强制建立的基本保障主要满足人们的基本生活需要； 社会保障逐步覆盖全体公民；在基本保障之外，国家积极推动其他保障形式的发展，力争形成多层次的社会保障体系；通过改革与发展，逐步实行全国统一的社会保障制度。城市社会保障管理体制的改革我国城市社会保障管理体制改革的主要内容是：1、把过去由多个行政部门分别管理的社会保险转变为由劳动和社会保障行政部门统一管理， 各级劳动和社会保障行政部门也建立相应的社会保险经办机构， 承担社 会保险具体事务的管理工作。2、把过去由企业承担的社会保险事务逐步转变为由社会机构管理，即社会保险 待遇实行社会化发放，社会

39、保险对象实行社区管理。3、加强对社会保险基金的行政管理和社会监督工作。社会保险基金被纳入财政 专户，实行收支两条线管理，专款专用。各级劳动和社会保障行政部门专门设立了社 会保险基金监督机构，负责对社会保险基金的征缴、管理和支付进行检查、监督，对 违法违现问题进行查处。4、通过强化基金征缴和提高社会保障支出占财政支出的比重等一系列措施，努 力拓宽社会保障资金的来源。第三节 城市社会治安管理一、城市社会治安管理的内容城市社会治安管理， 是指城市主体运用法律和行政手段， 对城市社会公共秩序进行维护，保障公民合法权益，打击和处理各种违法犯罪活动。它是城市居民生命财产安全和各项建设及管理顺利进行的重要保

40、证。城市情况的复杂性决定了城市社会治安管理内容的多样性。 我国城市社会治安管理主要包括以下内容：1、打击和处理各种违法犯罪活动。城市社会治安管理的首要任务就是执行和实施国家有关预防、打击违法犯罪活动的法律、法规和方针政策，打击刑事犯罪分子，保护城市人民的利益。2、处理各种违反治安管理法规的行为。除了各种犯罪行为以外，城市中更大量存在着没有触犯刑律、却违反治安管理条例的违法行为，如扰乱公共秩序，危害公共安全，侵犯公私财物，违反交通管理条例，卖淫、嫖娼、赌博，违反户口或居民身份证管理条例等等。 打击和处理这些违法行为， 是城市社会治安管理的重要内容和任务。3、预防和处理各种突发事件。突发事件是指由

41、于某种不特定原因引起的、突然爆发的、较大规模的群众性活动。此类事件往往比较复杂，又涉及公民的民主权利和整个城市的稳定与正常秩序的维持，必须审慎而果断地处理。4、预防和处理治安灾害事故。治安灾害事故是指人为原因引起的火灾、车祸、爆炸、中毒等各种事故，对于此类事故的预防和及时处理，是社会治安管理中交通管理、消防管理。危险物品管理等的内容和任务。二、城市社会治安管理的机构与职责（一）城市社会治安管理机构城市社会治安管理机构， 是指国家政权体系中依法行使城市社会治安管理职权的专门机关。这些机构包括城市区划内的各级各类公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关和司法行政机关。 此外，城市中还有一些其他组

42、织承担着社会治安管理的基础性工作，包括单位内部的保卫部门、治安保卫委员会、治安联防组织、保安服务公司等。1、 “公、检、法”等专管机构 ，尤其是公安机关，是城市社会治安管理的主要机构，承担着城市社会治安管理的绝大部分工作。直辖市和设区的市的公安机关，由市公安局、 区公安分局和公安派出所三部分组成， 不设区的市的公安机关由市公安局和公安派出所两部分组成。 市公安局统一领导全市行政区域内的各级公安机关工作； 区公安分局在市公安局和所在区的区委、 区政府领导下工作， 业务范围基本与市公安局对应； 公安派出所是市公安局或公安分局的派出机关， 以户口管理和治安管理为主要任务。2、城市机关、企事业单位一般

43、都设立内部保卫部门，称为保卫处或保卫科 。它是所在单位的组成部分， 又是城市公安机关派出的代表机关， 业务上接受城市公安机关的指导， 依法执行城市社会治安管理的一定职权， 协助城市社会治安专管机构履行职责，搞好社会治安管理的基础工作。3、城市各种经济社会组织中普遍设立的治安保卫委员会 ，是维护城市社会治安的群众性自防自治组织。一般以行政机关、企事业单位和居民委员会为单位设立，受基层党委的领导并接受公安派出所的业务指导。4、治安联防组织也是在公安机关统一指挥下的群众性的治安防范组织，在业务上由公安派出所指导。5、保安服务公司 是在市公安机关业务领导和支持监督下、经济上自负盈亏的组织，其任务是培训

44、保安人员，为客户提供有偿的保安服务。（二）城市社会治安管理机构的职责1、执行和实施国家有关预防和打击违法犯罪活动的法律法规和方针政策 ，维护城市社会治安秩序， 预防和打击各类违法犯罪活动， 保护社会公有财产和其他合法财产，保护公民的合法权益不受侵犯，保卫城市国家政权和社会主义制度。2、研究制定城市社会治安管理的政策和法规草案。 城市社会治安管理机构肩负着研究制定适合本市特点的政策，使国家法律和政策具体化的责任。同时，还要根据需要负责或参与起草、制定有关城市社会治安管理的法规。3、研究制定城市社会治安管理的规划及其实施措施。 在城市社会治安管理的实际工作中，城市社会治安管理机构应研究制定科学可行

45、的规划、计划，并以其为指导采取周密的措施，力求有限的人力、物力。财力实现最佳的结合与安排，实现城市社会治安管理的高效化、科学化和现代化。4、组织和开展城市社会治安的综合治理。 城市违法犯罪现象是多种因素综合作用的结果， 其危害也涉及城市社会的各个领域和各个方面。 作为城市社会治安管理的主导力量， 城市社会治安管理机构应致力于动员社会各方面力量， 运用多种手段来预防和打击违法犯罪活动，改造违法犯罪分子。除了以上职责之外， 城市社会治安管理机构还需从事其他与城市社会秩序和社会安全有关的活动，如户籍管理、居民身份证管理、武器管理、公共场所管理等。三、城市社会治安管理的基本制度1、户口管理制度户口管理

46、既是城市人口管理的一项基本内容， 也是城市社会治安管理的一项基础工作。 户口管理的基本制度包括户口登记、户口迁移、人口卡片、户口调查、人口统计、居民身份证制度等。2、社会治安秩序管理制度社会治安秩序管理制度主要包括公共娱乐场所管理制度、 特种行业管理制度、 危险物品管理制度、巡警制度等四项内容。公共娱乐场所指供公众使用的影剧院、礼堂、录像厅等演出、放映场所，舞厅、歌厅等歌舞娱乐场所以及其他具有娱乐功能的公共场所。 公共娱乐场所管理制度主要包括开业登记、审查、转业、迁移许可审批及停业制度等，一般由公安派出所进行属地管辖。特种行业指旅馆业、刻制业、废品收购业等易于被犯罪分子用来藏身、伪造印信或销赃

47、的行业。 特种行业管理制度包括： 经营特种行业要先在县级以上公安机关登记、接受审查和领取许可证， 再向工商行政管理机关申请领取营业执照； 随时接受公安机关的治安管理和安全检查制度；坚持登记制度等。危险物品是指具有燃烧、爆炸、腐蚀、毒害、杀伤、放射线等性质的、容易酿成危害公共安全事故或案件的物品。 危险物品管理制度主要有： 登记、 审批、 发证制度；对危险物品的生产、储存、销售、运输、使用过程进行检查监督的制度；收缴和即时追查流散或丢失的危险制品制度等。城市人民警察巡逻值勤制度， 是我国城市人民警察的一项基本的工作制度和警务方式。城市人民警察巡逻值勤一般采取徒步为主，自行车。机动车等相结合的形式

48、，在动态环境下对城市社会治安秩序进行有效控制。根据城市人民警察巡逻规定 ，巡警在值勤中遇到重要情况，应当立即报告；对需要采取紧急措施的案件、事件和事故，应进行先期处置；对需要查处的案件、事件和事故，应移交公安机关主管部门处理。3、城市交通安全管理制度我国城市交通安全由公安交通管理局或公安机关的交通管理处、 科进行管理， 并 向市民进行交通安全宣传。 城市交通安全管理制度包括车辆和驾驶人员发证、 验证的 管理制度，以及交通违章事故的处理制度。4、城市消防安全管理制度我国城市消防组织由公安消防队、 较大的企事业单位自己支付开支的专职消防队和义务消防队三支队伍组成， 县级以上的公安机关设立消防监督机

49、构。 城市消防安全管理，应坚持“以防为主，防消结合”的方针，把预防放在首位，坚持严格的检查。监督和处罚制度，防患于未然。四、城市社会治安综合治理（一）城市社会治安综合治理的含义城市社会治安的根本目的和任务就是打击违法犯罪，维护社会的安全和稳定。而违法犯罪产生的原因和造成的后果， 都涉及到整个社会的各个领域和各个方面， 这 就决定了城市社会治安管理的综合性，决定了管理工作必须进行综合治理。城市社会治安综合治理，就是在各级党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门特别是公安机关骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，

50、通过加强打击、防范、教育、管理、建设、改造等方面的工作，实现从根本上预防和治理违法犯罪， 维护社会治安持续稳定的社会系统工程。 加强社会治安综合治理是建立和保持良好的社会治安秩序、 维护社会政治稳定的基本方针， 是解决我国城市社会治安问题的根本途径。（二）城市社会治安综合治理的方针、任务和原则我国在 1981 年 5 月提出了社会治安综合治理的概念。 1991 年 3 月，七届全国人民代表大会常委会第十八次会议审议通过了中共中央、 国务院 关于加强社会治安综合治理的决定 （以下简称做定 ） ，成为我国社会治安综合治理的纲领性文件。根据决定 ，我国城市社会治安综合治理 方针 应当是“打防并举，标

51、本兼冶，重在治本” ，即既要打击现行违法犯罪活动，又要采取多种措施加强防范；既要解决目前的治安问题， 又要针对违法犯罪原因从根本上进行治理， 并在治本上下更大功夫。城市社会治安综合治理的主要任务 是：打击各种危害城市社会的违法犯罪活动，依法严惩严重危害社会治安的刑事犯罪分子，采取各种措施，严密管理制度，加强治安防范工作， 堵塞违法犯罪活动的漏洞； 加强对全体公民特别是青少年的思想政治教育和法制教育，提高文化道德素质，增强法制观念，鼓励群众自觉维护社会秩序，同违法犯罪行为作斗争；积极调解、疏导民间纠纷，缓解社会予盾，消除不安定因素；加强对违法犯罪人员的教育、挽救、改造工作，妥善安置刑满释放和解除

52、劳教人员，减少重新违法犯罪。城市社会治安综合治理的基本原则 有： “谁主管，谁负责”原则，即一个地区、一个部门。一个单位的领导，对本地区。本部门、本单位的社会治安综合治理工作负责； 属地管理原则， 是指按行政区划划分的城市各级党政机关和社会治安综合治理领导机构，依照有关法律或法规性文件，对所管辖区域内的综合治理工作全面负责、全面管理；依法进行原则；依靠群众原则；激励制约原则等。（三）城市社会治安综合治理的领导机构与职责城市社会治安综合治理的主体包括参与社会治安综合治理的各党政部门。 专门机关、团体、企事业单位、群众组织和公民，其领导机构是城市各级党委、政府和社会治安综合治理委员会。社会治安综合

53、治理委员会是社会治安综合治理工作的具体领导机构， 是协助各级党委、 政府领导社会治安综合治理的常设机构。 社会治安综合治理委员会下设办公室，综治办与党委政法委员会机关合署办公。 中央社会治安综合治理委员会是全国社会治安综合治理领导机构， 于 1991 年 3 月 21 日成立， 负责指导和协调全国社会治安综合治理工作。 地方各级社会治安综合治理委员会是所辖地区社会治安综合治理的领导机构，是同级党委、政府领导社会治安综合治理工作的参谋和助手。其主要职责是：结合本地实际， 贯彻落实党和国家关于社会治安综合治理的方针和政策； 对本地区一个时期的社会治安综合治理工作做出总体部署，并监督实施；组织指导各

54、部门、各单位落实社会治安综合治理措施；总结推广典型经验，表彰先进，推动后进等。（四）加强城市社会治安综合治理社会治安不仅是一个重大的社会问题， 也是一个重大的政治问题， 加强社会治安综合治理是城市管理者的一项重大任务。加强我国城市社会治安的主要措施有：1、深入开展矛盾纠纷排查调处工作，及时发现和掌握本地区、本部门和本单位的矛盾纠纷，采取有效措施，进行妥善处置，把矛盾和问题解决在萌芽状态。2、认真落实各项安全防范措施，加大对重点地区、要害部位、特种行业、枪支弹药、危险物品和特殊群体的管理力度，严格落实责任制，严防危险物品和枪支弹药丢失、被盗和流散社会；强化安全生产工作，落实安全生产责任制，有效防

55、止重大事故的发生。3、加强乡镇、街道的基层基础建设，把社会治安综合治理各项措施落实到基层，并深入持久地开展基层安全创建活动， 把基层安全创建活动作为城市社区建设的重要内容。4、加强对流动人口的管理。城市各级党委、政府要加强领导，公安、人事。劳动和社会保障、民政、教育、卫生、计划生育。房屋管理和共青团、妇联等部门和单位加强协作配合，把管理、教育、服务紧密结合起来，引导人口有序流动，保护流动人口的合法权益，预防和控制违法犯罪；进一步加强对刑满释放。解除劳教人员的安置、帮教工作。5、加强法制和道德教育，进一步落实预防青少年违法犯罪的工作措施，在城市中形成关心青少年健康成长、预防和减少违法犯罪的良好氛围。6、严格执行责任制，确保社会治安综合治理各项措施的落实。包括社会