企业管理宏观与微观控制的协调

1、8、企业管理宏观与微观控制的协调企业管理在宏观和微观层面共同发挥作用企业管理作为一种制度安排，可以从两个层面发挥作 用。一是宏观层面：企业管理可以增强企业的社会责任，维 护以投资者为首的利益相关者的权益，促进资本市场发展。 二是微观层面：借助企业管理，实现科学决策，提升公司竞 争力，增加公司价值。公司治理(又名“企业管理”)研究发展脉络2009年诺贝尔经济学奖得主之一威廉姆森教授在1975 年提出“治理结构”概念，认为治理就是构建秩序，目的是 解决潜在冲突以实现共同利益。治理结构是一种制度安排， 一次交易或一组相关交易在这个制度安排下得以完成。治理 结构是人们理性选择的结果，可以根据交易属性进

2、行选择。“公司治理(corporate governance)是在 20 世纪 80 年 代的经济学文献中提出的。国内外学者对其内涵有多种观 点，有代表性的观点如李维安教授提出的，所谓公司治理是 指，通过一套包括正式或非正式的、内部或外部的制度或机 制来协调公司与所有利益相关者之间的利益关系，以保证公 司决策科学化，从而最终维护各方面利益的一种制度安排。 这种企业管理是公司利益相关者通过一系列内外部机制实 施的共同治理。企业管理的目标不仅是股东利益的最大化， 而且要保证公司决策的科学化，从而保证公司各方面利益相 关者的权益，因此，企业管理的核心是实现权益保护，保证 公司决策科学化及决策的实施，

3、制衡只是权益保证和科学决 策的方式与途径。目前企业管理已经从某一方面的治理问题研究转向系 统性的研究，例如从治理结构到治理机制、从单个法人治理 到集团治理、从国内企业管理到跨国企业管理、从传统形态 的企业管理到网络条件下的企业管理、从营利企业治理到非 营利组织治理，并关注政府和媒体（社会）治理等等。企业 管理的研究范围从一般的理论研究扩展到应用研究方面，在 应用研究方面，从企业管理原则（准则）研究扩展到了企业 管理绩效的衡量，即企业管理评价的研究。目前，国际上一 些知名的机构建立了企业管理评价体系，如标准普尔、戴米 诺、里昂证券、世界银行等。在中国，南开大学企业管理中 心经过多年研究，构建了

4、“中国企业管理评价系统” （即 CCGINK）。在研究方法上，从理论分析扩展到案例分析、实 证研究，并深入到企业管理实验研究。宏观层面的企业管理全球性金融危机爆发以来，实务界与学术界多次以“金 融危机与企业管理”为主题进行研讨，从微观、宏观两个层 面探讨核心问题。对金融危机与企业管理关系、行政型治理 与经济型治理、强制性治理与自主性治理、企业管理风险的 表现形式、深化企业管理改革等进行研讨，建议在有效防范 风险的前提下进行创新；要处理好内部治理与外部治理的关 系，注重法律法规建设和实施、完善；通过企业管理增强企 业的社会责任意识；保护利益相关者的权益等。传统的行政治理模式以“资源配置行政化、企

5、业目标行 政化、高管任免行政化”为主要特征，导致了“内部治理外 部化、外部治理内部化”现象，影响着治理绩效。随着企业 管理模式的改进，中国企业管理制度的市场化、制度化、规 范化程度不断提高，企业管理结构不断优化。治理主体从早 期的“政府”作为治理主体，演进到现在以股东治理为主、 兼顾利益相关者的“经济型”治理。企业的社会责任成为企 业管理关注的重要内容，企业履行社会责任有助于提高公众 对公司的忠诚度和信任感，有利于公司的生存和发展。利益 相关者的有效参与有利于保护利益相关者的权益，改善企业 管理绩效，改善对经营者的约束；引导经营者兼顾公司短期 和长远目标。建立利益相关者共同治理机制，有助于公司

6、履 行社会责任。投资者保护是在资本市场盈余管理行为盛行的情况下 提出来的，公开上市公司盈余管理行为盛行有可能使财务报 告编制变成一种数字游戏，危及财务信息的可信性，损害投 资者权益，影响资本市场的效率。企业管理提供了投资者获 取投资回报的机制，其中重要的途径之一是通过影响财务会 计过程，提高财务报告质量，进而保护投资者。通过设计适 度集中的股权结构和建立问责的董事会治理机制等，提高企 业管理绩效。微观层面的企业管理在微观层面，企业管理涉及三个主要问题，即如何解决 战略控制（战略实施）、风险控制和技术创新。需要处理好 公司高级管理人员激励与约束的关系，形成权责统一、长短 期激励相结合、物质鼓励与

7、精神鼓励并重的激励约束机制； 处理好治理机制建设与信任的关系，既要加强和改善企业管 理的制度建设，又要注重信任关系的建立；处理好企业管理 和内部控制的关系，把二者有机结合起来，使企业管理与经 营管理关键环节的风险控制联系起来，促进组织内部公平。企业管理与战略控制是相伴相生的，二者存在有机的联 系。战略控制是对战略规划、战略实施过程及结果进行的监 控，通过建立与战略目标相匹配的激励约束机制，保证公司 长期目标转化为经营行为，确保战略目标的实现；监控战略 环境的变化，对战略进行动态调整，保证战略与环境相协调， 并在战略执行的过程中及时纠正出现的偏差，调整失误的战 略，保持企业的竞争优势。企业管理主

8、体把握战略方向，对 战略绩效进行计量，使公司运行在正确的战略轨道上。在这 个过程中，对战略方向的把握十分重要，但更为关键的是战 略执行和战略绩效评价，需要建立科学合理的经营者绩效评 估体系，进行战略绩效的计量和评估，促进战略目标的实现。建立企业管理数据库和企业管理指数，有助于解决治理 风险的控制问题。这些信息库的建设可以综合衡量企业管理 状况，监测企业管理运行状况，为投资者、潜在的投资者、 债权人、监管部门、公司本身和其他利益相关者提供一个很 好的诊断工具，从而最大限度地降低企业管理风险和公司运 营风险。基于这次金融危机的影响，特别需要加强对金融机 构的监管，通过企业管理评价与预警体系，解决我

9、国金融类 和非金融类企业的风险控制问题。当技术创新发展到特定阶段，制度就会促进（或制约） 技术创新。通过改善企业管理，来增强企业在主营业务方面 的技术创新能力，提高创造性产出。一些研究发现，不同的 企业管理结构与公司创新模式有关。例如，德国公司集中的、 强调内部控制的企业管理有助于渐进性创新。我国公司适度 集中的股权结构也有利于技术创新等。企业管理作为一种制 度安排，对技术创新起着重要作用，是技术创新的制度引擎。总之，企业管理在宏观上促进资本市场发展和不断完 善，降低资本成本，提高资源配置效率，促进社会公平，促 使治理客体遵守法律法规，从具体的制度设计方面确保经济 与社会的进步。在微观层面，通

10、过企业管理机制，实现治理 主体的科学决策，提升公司创新能力和竞争力，促进战略目 标实现，增加公司价值。在学术研究方面，更加注重从多个 维度、多个视角、多种方法进行研究，实证研究、实验研究 和案例研究均受到重视。国有企业转型过程中宏观与微观权力关系 的渐进式变革随着企业转型，企业的宏观权力关系从完全附属于政府 主管部门、“五龙治水”、国资委统一行使所有者职能、到海 外投资者对国有股东形成制衡。在微观权力关系上，企业的 经营者由政府官员性质、行政性“内部人控制”问题的产生， 到海外投资者选派的独立董事代表的进入，加强了对“内部 人控制”问题的约束。总的来看，这种政府主导型的改革对 企业转型和宏观权

11、力关系产生了显著影响，但微观权力格局 的转换仍然相当艰难。一、引言纵观国有企业近60年的发展轨迹，深入考察当今国企 改革最前沿企业的实践，我们发现国有企业在转型的过程 中，同时伴随着权力关系的渐进式变革。在转型的过程中， 国有企业从政企合一、放权让利、现代公司制度，到一部分 企业海外上市，企业制度和形态日臻完善。同时，企业的权 力关系也随之发生着渐进式的变革。一方面是宏观权力关 系，即国有企业与国有资产的所有者代表一一政府、以及海 外投资者等股东之间的关系；另一方面是微观权力关系，即 国有企业的经营者与所有者指派的监督者如董事会、监事会 等之间的关系（见下表）。二、第一阶段：政企合一（一）政企

12、合一的企业制度从1949 1978年，我国实行的是高度集中的计划经济 体制。在这一体制下，企业几乎没有任何自主权。企业按照 计划完成上级下达的目标，并实行统收统支的财务制度；政 府对于企业的产品长期实行统购包销的办法；在企业领导体 制上，一方面企业领导人完全服从于主管部门的领导，另一 方面他们在企业中又是有绝对权威的领导人。在劳动工资体 制上，国家对企业职工统包统配，实行全国统一的工资制度。（二）宏观权力关系：企业完全附属于上级主管部门这种高度集中的计划经济体制导致了国有企业和政府 之间形成了一种完全的隶属关系，并隶属于政府的权力格 局。而在党和政府的权力格局中，最高层是党和政府的领导 机关，

13、中间层次是政府产业各部，它们各自管辖着一定范围 的生产部门，因而是企业直接的上级主管单位，它们决定着 企业所有的生产计划、产品销售、原材料供应、产品价格、 工资基金等方面的事宜。企业为第三层次，即国家工业部门 层级结构的最低层。而政府各部的专业化总体上说是相当严 格的，各部门间的资本如何流动不取决于企业或中间层，而 是由经济的最上层决策机构决定。山2 这种政企合一的体制 形成了政府全面参与和直接管理经济的职能，最终导致企业 失去了活力。（三）微观权力关系：经营者是党政机关任命的国家干 部、企业的领导人在企业领导体制上，实行党委领导下的厂长（经理）负责 制，即党政机构任命企业领导人，企业领导人有

14、与党政干部 对应的行政级别，他们的首要职责是完成上级党政机关下达 的各项任务。从经营决策的角度来看，所谓的“企业”只是 一个生产车间，而厂长（经理）只是一个车间主任，而且严 格地讲，这个车间主任（通常都是由党的书记担任）只是一 个特殊的工人，他的主要任务是协调和监督普通员工以完成 政府下达的生产计划而非经营决策。作为国家行政官员，工厂领导人的自身利益不是与利润 而是与行政职务的级别联系在一起。工厂领导人获得晋升的 方式是到上级行政机构或其他单位去担任级别更高的职务。 但这种晋升至少会受到政府行政职位数量的限制，于是产生 出另一种非正式的途径：由于规模是决定一个单位行政等级 的重要因素，所以不断

15、扩大规模就有可能使本单位的行政等 级升格，从而可能使领导人的职务等级相应升格。扩大规模 的途径是尽可能多地获得国家分配的资源，因为投资和劳动 力使用对工厂来说都是无偿的。因此对工厂领导人来说，通 过行政程序争取国家的无偿资源以扩大规模，远比通过高效 率的管理活动创造较高的利润率来得容易。另外，政府要 求国有企业设立与其相对应的机构承担社会管理和服务职 能，各自办一个小社会，承担企业职工的养老、医疗、子女 就业等工作，这就更加冲淡了经营者追求经济效益的动机。 所以，这种政企业不分的体制使经营者不能给自己一个准确 定位，难以把目标集中于经济效益，结果导致国有资本的低 效率。三、第二阶段：放权让利（

16、一）由政企合一向放权让利转变由于传统体制下国有企业实际上是一种国家承担无限 责任的工厂制企业，政府大包大揽“养”成了企业吃国家的 “大锅饭”，从而缺乏经营自主权和积极性。所以从1978 1993年间，国有企业改革政策的宗旨一直是以提高企业的积 极性为目的的，通过扩大企业自主权、增加企业留利，实现 政府向企业的分权。1 .放权让利。由政企合一向放权让利转变是一个渐进调整的过程，并 且是通过一系列的政策规定来实现的。1978年12月，党的 十一届三中全会提出改革我国经济体制的任务，指出我国的 经济体制管理权力过于集中，应该有计划地大胆下放，扩大 企业自主权。1979年7月，国务院发布了扩大企业自主

17、权、 实行利润留成等文件，并选择了首都钢铁公司等8家企业进 行试点，拉开了企业改革的序幕。1980年6月底，试点企业 发展到6600个，约占预算内工业企业数的16%。1983年4 月，国务院颁布国营工业企业暂行条例，对国营工业企业一 系列重要问题做出全面规定，首次明确企业是法人及其应拥 有的15项经营自主权。1984年5月，国务院颁发进一步扩 大国营工业企业自主权的暂行规定，明确企业在生产经营等 10个方面的自主权。1985年9月，国务院批转增强大中型 企业活力的规定，再次对企业经营自主权作了 14条规定。2 .承包制更大程度的放权让利。为了进一步扩大企业经营自主权，1986年2月，国务院 颁

18、发了关于深化企业改革、增强企业活力的若干规定，强调 深化改革要围绕企业经营机制进行，推动了国企改革向股份 制、租赁制、承包经营责任制等形式探索，由于承包制不改 变企业所有制，又能与放权让利平稳衔接，政府和企业都能 接受，所以得到了较快的发展，而承包制的实质是进一步扩 大企业的经营自主权。1988年2月，国务院发布全民所有制 工业企业承包经营责任制暂行条例，主要内容是包上交国家 利润、包技术改造任务，工资总额与经济效益挂钩的“两包 一挂气61990年7月，我国预算内工业企业有3.24万户实 行企业承包经营责任制，上年有80%的企业完成了承包合同， 接着开始了第二轮承包，截止1991年3月底，90

19、%以上的到 期企业签定了第二轮承包合同。在此基础上，国务院于1992 年7月颁发全民所有制工业企业转换经营机制条例增强 了承包责任制的地位。这一新条例以进一步扩大企业自主权 为目的，正式授予企业经理人员生产经营决策权、定价权、 产品销售权等14项权力。（二）宏观权力关系：企业在相当程度上仍然附属于上 级主管部门放权让利初步改变了政府统管、企业无权的局面，但放 权让利毕竟是有限度的改革，由于政府部门控制着国有企业 的所有权和主要的经营权，企业仍然不能成为真正的市场主 体和独立自主的生产经营者，所以企业仍然没有摆脱政府部 门“附属”的地位。尽管推行承包制的意愿是通过所有权和经营权的分离， 使国有企

20、业成为独立的法人实体，但从其运行的实践来看， 企业并没有真正做到两权分离，因为承包制没有涉及国企作 为法人应有的法人财产权，国有企业没有自己的法人财产， 就无法自负盈亏，所以国企在相当程度上仍没有跳出传统的 政企关系，也做不到政企分开。（三）微观权力关系：“内部人控制”下放经营决策权使国有企业的厂长（经理）自然成为部 分控制权的拥有者。如果同时将部分剩余索取权下放给企业 经理，剩余索取权和控制权在企业层次就可以更好地对应。 无疑，更好的对应可以更好地刺激经理追求利润。由但是， 如果所有者缺位，且经理在企业中没有多大利益，经理自主 权就会产生许多代理问题，如利润转移和资产侵蚀等。这些 代理问题就

21、是通常所说的“内部人控制”问题。而随着计划经济的解体，那些已经从计划机关获得很大 控制权的经理们利用计划经济解体后留下的真空进一步加 强了自己的权力，从而企业内部构筑起了不可逆的管辖权 威。他们对企业资产的使用有相当大的斟酌决定权，同时享 有大量的在职消费和其他租金。由于我国企业的经理人员绝大多数是从企业内部提拔 起来的，所以更加剧了这一趋势。但是，中国和东欧国家以 及俄罗斯的一个重要差别，就在于企业高层经理人员的任免 权，仍然牢牢控制在党的手中。即使在后来完成公司化改造 后，政府仍然控制着企业主要经营者的任免权。所以，政府 可以利用其行政权力干预经理决策，国有企业演变成了具有 行政干预下的内

22、部人控制企业。9这一治理特征也导致了国 有企业经营的低效率，即行政干预导致国有企业经营目标多 元化，使经营者容易将经营失败说成是政策性亏损。四、第三阶段：现代公司制（一）现代公司制度替代承包制随着时间的推移，承包制的运行逐渐陷入了困境，一是 企业行为短期化，对企业资产掠夺性地使用；二是产生了严 重的内部人控制问题。由于承包制本身无法解决这些问题， 所以从1994年起政府对国有企业的改革主要是用国有股为 主导的公司化替代承包制。1994年元旦，第一部公司法 实施，使我国国有企业现代公司制的改革纳入了箜轨道。 1994年11月，国务院确定在百家企业进行现代企业制度的 试点，人民日报公布进行试点的1

23、00家企业和3家控股 公司名单。1999年9月，十五届四中全会决定要求对国 有大中型企业实行规范的公司制改革，指出公司制是现代企 业制度的一种有效组织形式，而公司法人治理结构是公司制 的核心。相对于放权让利，公司制改革取得了两个重大进步：一 是承认了企业独立法人地位，国家作为股东，必须按照公 司法的规定行使所有者职能；二是通过上市引入了外部投 资者的监督，在一定程度上约束了内部人控制问题。但同时 伴随的是“一股独大”和国有控股成为上市公司的普遍特征， 这也导致了外部投资者对内部人控制问题的约束力相当有 限。（二）宏观权力关系在公司化改革的过程中，国有企业的宏观权力关系伴随 着政府部门的机构改革

24、，发生了很大的变化。国有企业的行业主管部门被取消，“五龙治水”的现 象产生。1998年3月，九届人大一次会议通过国务院机构改革方 案，国务院组成部门从40个精简为29个，撤消了 10多个 行业主管部，缩减为经贸委管理的9个行业主管局。经过两 年多的过渡，又将9个管理局全部撤消。随着政府机构的改革，国有企业逐渐脱离了原来靠行政 隶属关系管理企业的专业部委，但随之而来的问题是国有资 产出资人的职能开始由9个部门分割行使，其中主要的五个 部门被形象地喻为“五龙治水”：即财政部行使收益及产权 变更管理职能；大企业工委或金融工委行使选择经营者的职 能；国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策 的

25、制定，国企的破产、重组、兼并、改制等职能；国家计委 行使基本建设投资管理职能；劳动部负责审批企业工资总 额。由此带来的主要问题是国有企业被多头管理，缺乏明确 的国有资产出资人代表。由于国有资本没有明确的出资人代 表和机构，导致企业缺乏应有的监管，产权责任不明确，从 而严重制约了国有企业的进一步改革。国资委统一行使所有者职能。为了建立统一的代表国有资产所有者职能的机构，2002 年，党的十六大指出国有资产管理体制改革的方向，国务院 国有资产监督管理委员会在这一方针指引下挂牌成立。2003 年3月24日，根据第十届全国人民代表大会第一次会议批 准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设置的通知， 国

26、资委正式成立，国资委的成立将原国家经贸委、中央企业 工委以及财政部等有关国有资产管理的部分职能整合了起 来。通过国务院授权，代表国家履行出资人职责，并通过法 定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行 奖惩，监督国有资产的增值保值。（三）微观权力关系监事会和董事会制度对内部人控制的制衡失效。在公司化改革后，为了有效地约束“内部人控制问题”， 政府在企业中先后建立了监事会、董事会和独立董事制度， 以期在企业内部对经营者权力形成有效的制衡。1996年7月，国家经贸委和国有资产管理局宣布，为加 强国有财产监督管理，将向144个中央企业派出监事会。 2000年3月，国务院发布国务院发布国有企

27、业监事会暂行条 例。2000年8月，国务院向国有重点大型企业派出监事会。 但实践表明，作为国有企业公司内部监督机关的监事会，往 往难以行使监督职责，监事会工作流于形式，这已成为一个 不争的事实。为了改变董事会被内部人控制所导致的监督和制衡功 能失效的问题。2001年2月，证监会发布在上市公司建立独 立董事制度的指导意见，力图通过建立独立董事制度来约束 内部人控制问题。但是从独立董事的实际运作来看，独立董 事制度并未对经营者产生有效的监督作用。主要原因有三： 一是独立董事只是兼职，难以保证其成为有效的监督者，有 些独立董事甚至同时在数个董事会任职，为每一家公司所花 费的时间与精力更值得质疑。二是

28、独立董事缺乏了解所在公 司所需的技能，如现在高新技术公司的经营对外部董事所具 备的专家技能提出了重大挑战。三是在关键的决策过程中他 们不能得到足够的信息，信息有可能在传递过程中被经理层 有选择地过滤。那么，其所获信息的客观性与公正性均值得 怀疑，必然会影响所做出的决策。中组部和国资委控制中央直属企业高层管理者的任 免。国有企业的微观权力结构还有一个重要特征，就是政府 仍然控制着企业主要领导人的任免。党组织不仅直接管理党 政领导干部，而且还直接管理重大国有企业的领导人员。国 资委监管的169家国有企业集团的高层领导任命主要由中组 部及国资委负责，其中53家特大型国有企业集团中，党委 书记、董事长及总经理这三个职位由中组部直接任命，其他 116家国有企业集团的高层领导由国资委任命，并报中组部 备案。五、第四阶段：部分企业海外上市（一）海外上市企业1993年7月，上海石化在纽约证交所和香港联交所上市， 标志着国企融资从国内资本市场拓展到国际资本市场。近几 年，少数国有大型企业相