试谈行政诉讼质证的规范化

1、试谈行政诉讼质证的标准化众所周知，证据是裁判的基石，相当于案件的“生命” 。不容推翻的案件裁判，依赖于无 懈可击的证据支持。因而，被裁判据以信赖的证据，从根本上需要经过多角度地审视、全方位 地查考和冷峻苛刻地挑剔过程，这一过程就是质证。笔者个人就字面理解，证据质证应当包含三种意义： 一是质问，即根据现有材料问明隐含 的内容；二是质对，即当场对质；三是质疑，即揭示证据材料的谬误以求否认其佐证效力。因 此，质证与举证是同一诉讼过程的两个不同阶段，分别是诉讼当事人先后互为对抗的诉讼形式，质证尤其是人民法院依法确立认证决心的重要过程。从广义上讲，质证与诉讼全程同体同存，但在现代司法程序中，仅以庭审质证

2、作为诉讼的核心内容和关键环节之一。本文所称行政诉讼质证是指庭审质证，即行政诉讼开庭审理的过程中，主要由诉讼当事人（实际包括各方诉讼代理人 ，下同）和人民法院借助采取各种证据方法，就诉讼各方所出示、提供的证据材料采取诘问、辩认、说明、解答等方式，从证据的证明力等问题上对法官 建立内心确信产生影响的诉讼阶段。笔者认为，该阶段的法庭运作有必要实现标准化。我国现行三大诉讼法对于庭审质证的活动过程与步骤、方式等均未直接作出系统、充分地规定。就行政诉讼而言，行政诉讼法和最高人民法院关于执行中华人民共和国行 政诉讼法假设干问题的解释（下称解释与质证相关的规定主要有 ：“当事人在行政诉讼中的法律地位平等。（行

3、政诉讼法第七条 卜“以上证据经法庭审查属实，才能作为定 案的根据。（行政诉讼法第三十一条第二款 卜“未经法庭质证的证据不能作为人民法院 裁判的根据。（解释第三十一条第一款）、“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼 法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。（解释第九十七条）。但是行政诉讼法 和解释都完全没有“开庭审理”的章节设置，更没有关于质证具体实施步骤的规定。民事诉讼法对于质证的规定也只有第一百二十四条第（三）项“出示书证、物证和视听资料”与第一百二十五条第二款“当事人经法庭许可，可以向证人、鉴定人、勘验人发问。”最高人民法院公布的关于行政诉讼证据假设干问题的规定（下称规定）,使行政诉讼的

4、庭审质证有了讫今最详细的司法解释，规定第三十五条第一款规定了证据应当经过庭审质证才能用于定案的原则。该条第二款与第三十六条、第三十七条针对质证中的三种 特殊情况，分别规定了在庭前证据交换中无争议的证据无须质证、被告拒不到庭其证据不予采信和涉密或涉及个人隐私的证据不得在公开开庭时出示、质证的原则。第三十八条至第四十条规定了证据的质证出示、质证的内容、质证的方式与要求等程序和规则，特别是第三十九条规定了质证的核心内容、质证的目的、质证的具体方式。此外，规定实际上增列有关专业人员为诉讼参与人，从而扩大了行政诉讼法规定的诉讼参与人的范围；第四十五条、 第四十八条还规定了法庭可以组织证人对质，通知有关专

5、业人员出庭说明情况 ，包括当事人对专业人员询问，或者组织专业人员对质等。从而使行政诉讼庭审质证的具体活动有据可 依。然而，规定至今仍未被有效地实施和普遍地遵循，特别是有的法官坚持沿用纠问式审判的不良遗风和证据先入为主的武断恶习，尤其是出于不敢“得罪”地方行政权力的“媚官取宠”心理，从根本上缺乏程序公正的法律意识，仅以庭审为“走过场”，在质证的实际操作中，或者不管当事人有无证据争执而一律泛泛地质证，使庭审过程“马拉松”；或者根据法官个人偏见主观意定地选“证”而“质”，使法庭调查变相地“一言堂”；或者对当事人质证权利的分配“厚此薄彼”，明显袒护被告一方，甚至于法庭调查阶段只有法官“审问”而 无当事

6、人相互发问，将职权主义庭审模式发展到了极端。总之，庭审质证活动不能表达诉讼过程的“公平、公正、合理” ，法庭审理极其严重地形式化。质证活动在本质上属于法庭调查， 但又是传统庭审的改革与深化。 全面标准行政诉讼庭 审中的质证，当前仍然是社会关注司法公正的新热点、新聚焦 ，诉讼理论和诉讼立法的新要 求、新实践，行政审判人员的新任务、新课题。一、行政诉讼质证的特点和质证主体一行政诉讼质证的特点行政诉讼质证的特点主要是诉讼主体行使质证权利和履行质证义务以及质证对象上的特点。质证权利和质证义务是一部分诉讼权利义务的具体表达。行政诉讼的质证权利是指行政诉讼主体因具有对于诉讼证据、依据的审查权而行使辩认、发

7、问、质疑等权利。这一权利是举证责任的对应和承接，一方当事人履行了举证责任，他方当事人和人民法院即由此取得相应的质证权。行政诉讼的质证义务是指负有举证责任的当事人对于自己提供的证据、依据，以及诉讼参与人因自己出具证据、 依据而具有出庭并且接受诉讼主体的审查且就此承担陈述、说明、解答、申辩等义务。行政诉讼质证主要有以下特点：一是被告承担主要质证义务。诉讼中的质证义务与举证责任成正比。行政诉讼着重审查被诉具体行政行为的合法性 ，核心是公开辩别被告所提供证据、依据的证明作用。被告依法 承担本案行政争议中根本性、决定性的举证责任，无疑承担同等性质的质证义务。二是被告的质证发问权或者说是质证发问的功能有限

8、。行政诉讼法第三十三条规定:“在诉讼过程中，被告不得向原告和证人收集证据。”解释第三十条第一项规定，被“不能作为认定被告具体行政行“复议机关在复议过程中收集和补”规定第六十条第一项再 或者在诉讼程序中自行收集的证据告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据, 为合法的根据”；解释第三十一条第二款进一步规定, 充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。 次规定，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为以后，“不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。”总之，由于被告依法必须先取证后作出具体行政行为，诉讼中其质证发问的内容只能针对原告或第三人所举证据、依据进行审查，目的仅在于排除对方证

9、据、依据对具体行政行为合法性的否认作用。也就是被告质证发问的开 展，只能立足于为了在庭审辩论阶段行使逻辑推理上的归谬法，使对方当事人提供的证据、依据成为被诉具体行政行为合法的反证或复证，而不能试图通过发问直接对被诉具体行政行为的合法性从正面起补充调查作用，否则将与法律规定相悖。三是依据依法被列于质证对象。依据不同于证据。依据是包括抽象行政行为在内的被告 作出本案具体行政行为时正在施行因而应当遵循的法律、法规、规章直至规章等级以下合法有效的行政文件。合法依据不仅必须是由具有相关职权的机关制定的，而且必须是在被诉具体行政行为实施之前业经公布且已届施行日期的。它是权力机关、行政机关为相对人预设的行为

10、框架，具有法的属性。被诉具体行政行为实际所适用的依据可称为实际依据。实际依据有可能是不应当遵循的行政文件。行政诉讼当事人对依据的质证乃至其后对依据所作的辩 论，本质上是实际依据应当遵循与否之争。四是法庭具有较重的质证责任。 被告作出本案具体行政行为， 属于代表国家行使公权力， 其合法与否往往没有调和折衷的余地，案件争议更多地涉及对于国家利益和社会公共利益的保护。质证中法庭无疑更应当“严格把关” ，以确保行政权力行使的公正合法。这也正是案 件审判中法官表现“超职权主义”倾向的重要原因。二质证的相对主体和特殊主体在行政诉讼的质证阶段，人民法院组织各方当事人，即原告、被告、第三人和共同诉讼人、诉讼代

11、表人围绕案件证据、依据，分别为维护行政相对人在行政法上的权利、利益，维护合法的具体行政行为，维护国家法制权威而积极行使质证权。诉讼当事人一方的质证权利因他方负有举证责任而产生，质证义务因自己负有举证责任而形成。质证权利的行使、质证义务的履行将直接通过诉讼结果对自己产生行政法上的利害 关系。鉴于当事人质证的权利义务与本人的诉讼目的互为对应，一方质证权利与另一方举证责任互为对应，质证内容与裁判结果互为对应，可将诉讼当事人称为相对的质证主体，或者一般的质证主体。笔者认为，行政诉讼中的诉讼参与人和人民法院都是质证的特殊主体或称绝对主体。理 由是:证人、鉴定人、有关专业人员乃至翻译人虽然不是诉讼主体，但

12、均为诉讼法律关系主 体，虽然他们在庭审质证中负有专门接受质证的绝对义务，但不能无视其享有如实发表证言或有关结论的权利，更不能被视为案件的附庸，因而理应成为特殊的质证主体。值得强调的 是，规定第三十四条实际明确指定案件审判人员作为行政诉讼中勘验现场的主体，并且 详细规定了现场勘验的具体要求。鉴于勘验就是现场直接取证，可以认为，行政诉讼中的勘验活动是法院调取或保全证据的特定方式，勘验人不是诉讼参加人更不是诉讼参与人，勘验人在质证中的权利义务自然不应等同于证人、鉴定人乃至翻译人的权利义务。至于规定 第三十四条第一款所列举勘验时的在场人，显然非指审判人员，其诉讼地位只能相当于证人或有关专业人员。人民法

13、院在案件审理中既无举证义务又无接受质证的义务。同时，严格行使质证权是其法定职责，是其不可放弃的绝对义务。人民法院在质证过程中行使双重权力：既行使对案件争议的审查权，又绝对地行使质证活动的组织指挥权。其质证的宗旨在于审查所有证据、依 据的佐证效力，准确查明其中一切有效成份并排除一切无效成份。法院自身除了与案件具有 审判职责上亦即诉讼法上的利害关系，质证权的行使与诉讼结果不产生行政法上的利害关系。因此，人民法院在诉讼全程是特殊诉讼主体，在质证活动中则是地位、性质根本区别于证人、鉴定人、有关专业人员乃至翻译人的另一类特殊质证主体。人民法院作为行政诉讼的特殊质证主体，着重表现在合议庭具体行使以下特有的

14、质证权利，即组织指挥权：1、质证的启动权。即在庭审进程的某一阶段宣布质证开始。2、质证的指令权。即依次指令当事人一方质证他方提供的证据、依据，以及具体指令 证人、鉴定人及有关专业人员依次到庭接受诘问或同时到庭接受对质等。3、质证的暂停权。即当质证进程因发生特别事由不能继续时，宣布暂停。待事由结束 后重新启动质证程序。4、质证的追问权。即当一方当事人质证未能充分问明相关内容时，法庭直接补充询问。5、质证的主导权。即对所有与案件争议相关的内容 ，有权根据裁判需要，主动向所有当 事人、诉讼参与人发问或组织对质等，并有权及时制止一切依法应予制止的发问。6、质证的绝对权。即自身对于所有诉讼参加人和诉讼参

15、与人都不具有接受质证的义务。7、质证的终止权。即当质证完毕时，宣布质证结束，并作质证小结。法庭对于行政诉讼质证应当负有以下特别义务：1、赋予当事人相对于法庭的质证优先权。2、保障所有当事人充分而不重复内容地行使质证权。3、公平合理地分配质证时机。4、坚持不帮助被告查证、完善被诉具体行政行为和不采信所有未经依法质证的证据、 依据的原则。二、行政诉讼的质证对象与质证目标一质证的对象行政诉讼质证的对象是行政诉讼当事人在举证责任范围内提供的证据和所依据的标准 性文件。“行政诉讼证据是指用来证明案件事实的一切材料和手段”。既然证据是记录和反映案件事实的，证据材料或者手段则只能产生、形成在案件相关事实出现

16、之后。凡在相关事实 出现之前就已经存在的材料或者手段都不属于证据。行政诉讼法第三十一条规定将证据分为书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录共 计七种。现行审判实践中出现的电子证据，实际是需要转换表现形态才能进入诉讼的特殊证据种类。规定第三十三条第一款对于行政诉讼中启动法院勘验现场规定为依当事人申请和依 职权主动实施两种方式；规定第三十八条的两款规定分别将人民法院应当事人申请调取 的证据列入当事人举证范围，由当事人质证，而将人民法院依职权主动调取的证据列入当庭出示和听取当事人意见的对象，当事人对此仅有异议权而无质证权。基于勘验笔录、现场笔录与人民法院调取的证据

17、之来源和性质相同，区分勘验笔录、现场笔录是否作为质证对象， 也应参照规定第三十八条的精神，依据勘验活动的具体启动方式确定。行政诉讼法第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的标准性文件。”解释第二十六条第二款则将由被告负责提供的标准性文件简称为依据。依据与证据一并作为质证的对象，不仅由于被告行政主体对于二者的举证责任依法具有同时性，更主要原因在于二者对于被诉具体行政行为合法性的审查对照所起作用不可别离：离开证据，依据成为无“的”之“矢”；撇开依据，证据的是非无从评断。无论失去证据或者依据，行政诉讼的质证都无法进行。因此只要与被诉具体 行政

18、行为相关并且属于该具体行政行为作出时依法正在施行的标准性文件，被告无论是否实际遵循都应当负责提供并接受质证。同时，为进一步维护相对人的合法权益，笔者建议，对于适逢被告作出本案具体行政行为之后、原告法定起诉期限届满之前主管机关制定公布的有利于原告的标准性文件，人民法院应当作为本案裁判的参考性依据。二质证的目标质证的目标又可称为质证的目的、质证的意图，指具体揭示出证材料与待证事实之间的关系。行政诉讼质证的目标是查明证据、依据与被诉具体行政行为之间的真实关系，也就是检验证据、依据对于具体行政行为合法性的印证程度、吻合程度。依照规定第三十九条 第一款的规定，证据、依据证明作用的大小或有无，关键在于其是

19、否具备关联性、合法性和真实性三个特征。关联性是指与案件事实之间存在具有法律意义的联系，即证据内容必须与本案争议的事实具有联系点，或者证据相互之间具有内容上的印证关系；依据的相关规定明 确标准被诉具体行政行为。合法性是指证据必须符合法律规定的要求，即证据的来源亦即其取得手段、表现形式等都符合法律规定；依据按照自上而下的层级关系能够连贯地、完整地表现为法律、法规相关内容的合法延伸或细化，按照自下而上的公文等级及解释等级能够找到行政文件的系列性合法来源。真实性亦可称为客观性、确实性，是指证据所反映的内容是真实的、客观存在的，亦即证据的内容必须符合客观存在的事实，依据确实是有效的行政文件。证据、依据证

20、明力确实切状况，必须通过当庭质证才能查明。质证过程中，法庭应当严密围绕质证对象，始终不偏离并且主导性地引导当事人致力于具体分析证据、依据的关联性、合法性和真实性，努力探寻并求得证明力状况的科学结论。同时 ，证据、依据对案件争议的 证明作用既存在个别的独立性，又存在相互协调的统一性，二者不可偏废。法庭应当注重引导各方当事人对全案证据、依据自行综合分析认识其单个证明力或者综合证明力，既促发质证义务方主动排除其中与案件争议无关的内容或要素，又促发质证权利方主动认可与案件争议有关的内容或要素，立足于尽可能地减少法庭辩论阶段的工作量而认真行使质证的组织 指挥权。三、行政诉讼质证的法律地位与方式质证应当明

21、确作为庭审调查的一个分阶段，并参照最高人民法院关于民事审判方式的规定,以审判长在指令当事人依次宣读起诉状、答辩状及第三人陈述后，归纳本案争议焦点或者法庭调查重点并就此征求当事人意见为先导，以便突出质证的针对性。当然，参照这一规定不应当阻碍质证过程中针对新的具体争议或调查重点的深入质证。质证应当予先宣布当事人对于证据、依据不提出异议的法律责任。质证既然作为诉讼中的权利义务，就应当产生相应的后果， 法庭在告知当事人的诉讼权利义务时，就应当明确宣布：但凡一方当事人提供的证据、依据，经过另一方当事人在质证（含庭前证据交换）阶段的审查没有明确提出具体异议的，均可视为另一方表示认可，因而具有相关证明力，

22、法庭有权直接采信。从而促使当事人增强质证的责任心、警觉性。质证应当以穷尽举证为必要前提。没有对象的质证活动是荒唐的，质证既然以证据、依据为对象，必然要求以举证为先决条件。解释第二十六条第二款已明确规定被告举证时限及违反的法律后果，规定的第一条、第二条、第七条及第九条分别规定了有关原告及 第三人的举证与补充证据的时限、被告经人民法院准许延期举证、补充举证以及各方当事人被人民法院依法责令举证的举证时限及各自违反的后果，使举证时限更加合理。 基于现代诉讼效率和司法权威的要求，应当不允许任何诉讼主体在质证阶段乃至整个审理过程有证不举 或者采用“玩扑克牌”式的举证手段。试想，如果当事人各自以手中的证据、

23、依据在法庭上“变魔术”、“斗戏法”楣花架子，不仅不符合有关举证的法律规定，而且势必使得法庭质证与法庭辩论“拉锯”式反复，庭审阶段含混不清，案件的结论甚至裁判的效力变幻莫测。因此，质证的严肃性要求行政诉讼在立法上明确设定举证阶段于质证阶段之前，并规定各当事 人取得的所有证据、依据，原则上最迟必须在诉讼第一审开庭前的举证以及证据交换阶段向 法庭一次性提供完毕。庭审中经法庭准许重新调取的证据、依据 ，限于下一次庭审的举证 阶段全部向法庭提供。对于无正当理由而逾期提供的证据、依据，无论一审、终审或再审 都应当一律不作效力有利于举证责任当事人的采信。质证应当以当事人交互审查对方提供的证据、依据为实质起点

24、。质证开始后的具体步骤应当设计为：法庭分别并依次将举证当事人提供的证据、依据按其举证目录或清单一并交他方当事人审查；原告、被告、第三人依次作为质证权利主体，就需要举证方说明、解释的证 据、依据内容发问或者直接指出具体谬误。质证义务主体此时只需答问，无须申辩详细理由:法庭分别传唤需要出庭的证人、鉴定人、专业人员等到庭作为质证义务人，依次接受申请其出庭的当事人、对方当事人、法庭的发问；法庭根据当事人的申请或直接根据案件事实的查 证需要，安排有关质证义务人到庭对质；法庭就全案证据、依据需要进一步明确的有关问题询问各举证当事人；法庭出示、宣读依职权收集、调取的证人证言、鉴定结论、勘验笔录和 现场笔录，

25、并依次分别询问各方当事人是否认可，对不认可的询问具体争议及简明理由（指令其将详细理由留待辩论阶段陈述 ）;法庭宣布质证结束，进行质证小结。庭前交换证据足以分清有争议的证据、依据和无争议的证据、依据。规定第二十一条明确规定“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”规定第三十五条第二款实 际上已授予庭前证据交换活动以当庭质证的法律效力，从根本上有利于提高庭审的工作效率。因此，法庭应当根据案件审理需要，及时组织进行庭前交换证据活动。但是对于案件证据、依据数量较少且案情简单 ，不需进行庭前交换的，法庭应当组织当庭交换审

26、查 ，并保证给予足 够的审阅时间。在此基础上 ，仅对当事人提出具体争议的证据、依据单独质证，而对其中各方均不提出争议的则可视为无争议 ，无须逐一质证。质证应当严格防止相互辩论的倾向。法庭必须始终控制质证活动于法庭调查的理念模 式。质证阶段各方当事人虽然均可相互发问、了解，并就所持异议的质证对象各自提出主要理由，但举证方当事人不应当就对方异议立即发表反驳与评论性的具体意见。双方相互发问、了解与各自提出异议的目的仅限于为在后的辩论阶段集中发表的反驳意见更明确、更具有针对性而做准备。此外，对于当事人持有具体争议内容的证据、依据之效力状况，法庭需要在经过辩论阶段充分听取当事人辩驳理由后，由合议庭评议认定，有的甚至需要经过审