电子文件管理规范体系框架研究

1、电子文件管理标准体系框架研究章燕华2022-11-23 14:17:05来源：?档案学通讯?(京)2022年5期【英文标题】On the Framework of Standard System of Electronic Documents Management【作者简介】章燕华，女，1981年生，浙江大学公共管理学院讲师，浙江大学公共管理学院电子政务研究所已在核心期刊发表文章20余篇，主持国家、省部、厅级课题各1项，杭州 310027【内容提要】 设计电子文件管理标准体系框架是科学制定各类电子文件管理标准的根底，是我国电子文件管理规划工作的重要内容，是影响我国电子文件管理标准化进程的关键因

2、素。本文运用系统的方法，分别从电子文件管理标准体系与外部关系、体系内部要素及其关系两个层次剖析标准体系的需求与特征，标准的类型与内容，并尝试构建电子文件管理标准体系框架。The article analyzes electronic records management hierarchy system framework for legislation & regulations, policies, standards & guidelines from two perspectives, focusing on the requirement & characteristic of th

3、e framework as a whole, and the types and contents of some specific ones, and concludes with designing a hierarchy system framework. 【关 键 词】电子文件管理/标准体系/框架Electronic records management/Hierarchy system/Framework引言电子文件管理标准是指规制(regulate)和指导(guide)电子文件管理活动开展的法规、政策、标准、指南等各类文件。各类标准围绕着科学管理电子文件构成一个有机整体，即电子文

4、件管理标准体系。由于电子文件管理具有全程性、跨机构、涉及管理人员类别多等特点，制定各类电子文件管理标准成为实现科学、高效管理电子文件的必要和重要手段。相对于纸质文件管理已经建立起一套较为完善的标准体系,目前我国电子文件管理标准建设相对滞后1；实践中，标准的缺失已经成为管理面临的最大风险2。2022年，?电子文件管理暂行方法?的出台和国家电子文件管理部级联席会议制度确实立标志着我国从国家层面规划电子文件管理工作序幕的拉开。为此，设计电子文件管理标准体系框架，不仅可为将来我国各类电子文件管理标准的制定工作奠定根底，而且成为影响我国电子文件管理标准化进程的关键因素。作者在充分研究美、英、澳、加等兴旺

5、国家电子文件文件标准根底上分析了电子文件管理标准体系框架，以期为相关工作提供有益借鉴。电子文件标准体系框架解决的是“宏观上搭建什么样的标准体系，并在此指导下制定哪些具体的标准(what)的问题。标准体系的搭建并不是将具体标准简单地相加，而是一种自上而下的顶层设计。运用系统的观点，体系框架的研究思路如图1所示。图1 电子文件管理标准体系框架的研究思路1 体系与外部环境的关系1.1 电子文件管理标准体系的需求电子文件管理标准体系建设的需求源于电子文件管理实践的开展，而从根源上来说那么是由电子政务、电子商务等电子化业务开展进程所决定的。当电子化业务迅猛开展，电子文件大量形成，电子文件管理成为具有普遍

6、、重要意义的事宜之时,从国家、机构层面通过制定标准来规制和指导电子文件管理活动才成为必要。因此，在构建电子文件管理标准体系之前需要结合国家、地区、行业电子化业务开展的进程，综合考量以下问题：是否需要制定电子文件管理标准？对哪些领域、哪些电子文件管理活动制定相应的标准？如何处理一般性电子文件管理标准和行业电子文件管理标准关系？如何确定标准制定的优先级和恰当时机？如何确定标准制定适宜的主体或效力范围？1.2 电子文件管理标准体系的特征非独立性是电子文件管理标准体系的重要特征。主要表现在，电子文件管理专有标准无法支撑起整个标准体系,在实际运用中电子文件管理活动仍需要参照大量其他标准，标准体系中包含了

7、其他标准(非电子文件专有标准)，主要有文件档案管理标准、信息管理标准、业务/行业管理标准三类。究其原因在于，电子文件仅仅是文件档案、信息中的一类，与传统文件、一般信息相比仅仅是形式的不同，不具有独立、特殊的社会功能和法律地位，因此那些规制文件档案、信息的一般性标准(主要是法规)对电子文件仍然适用。从美、英、澳、加等国标准体系3来看，电子文件管理标准体系包含/运用的以上三类相关标准涉及主要内容有：(1)文件档案管理标准：文件档案根本属性与作用、文件档案管理的根本权利与义务、文件管理评估、文件分类与组织、文件鉴定与处置等，如?档案法?、?文件法?、ISO 15489、?机构信息管理评估指南/工具?

8、、?文件管理能力评估系统?、?文件管理分类工具?、?政府职能词典?、?文件鉴定指南?、?行政职能文件处置表?等。(2)信息管理标准：信息根底设施、信息平安、系统开发与评估等。(3)业务管理标准：证券交易、金融、财务与医疗等高规制、高风险领域的业务法规中对电子文件管理作出相关规定，典型代表如美国的?证券交易委员会标准?(The Securities Exchange Commission Rules)、?萨班斯奥克斯利法案?(Sarbanes-Oxley Act)、?金融效劳现代化法?(Gram-Leach-Bliley Act，GLBA)、?健康保险便利和责任法案?(Health Insura

9、nce Portability & Accounting Act，HIPAA)等法对电子文件的版本更新、实时获取、平安删除、利用隐私保护、真实性保障等作出了相应的规定4。鉴于电子文件管理标准体系的非独立性，在设计电子文件管理标准体系之前应当考量以下问题：需要制定的电子文件管理标准与现有文件档案管理、信息管理或业务标准的关系。根据不同文档管理、电子化业务开展水平等变量，宏观上构建电子文件管理标准体系的策略会有不同，比方是建立相对完整、独立的电子文件管理标准体系，还是将其纳入原有的文件档案、信息管理标准或其他管理标准体系,抑或是借助制定和标准电子文件管理标准契机带动传统文件管理的标准化，最终建立统

10、一的、标准的文件管理标准体系？图2 电子文件管理标准体系与外部环境关系从1.1、1.2分析可以得出,电子文件管理标准体系的建设必须注重与电子化业务开展的互动，需要将标准建设纳入更广阔的文件档案管理、信息管理、业务管理标准体系建设背景中加以综合考量，电子文件管理标准体系与外部环境管理可以用图2所示。正如国外著名电子文件管理专家所言，“缺乏对现代机构职能、人员合作、决策制定和信息生产、共享、利用和维护机制的了解，那么电子文件管理标准就无法得到良好的执行如果不将电子文件管理标准放置到更广的信息管理背景中，那么这些标准也将不能得到有效执行。52 体系内部要素及关系2.1 电子文件管理标准的根本类型从国

11、外实践来看，电子文件管理标准主要有法规(legislation & regulations)、政策(policies)、标准(standards)与指南(guidelines)四大类。(1)法规是国家立法机构或主管部门制定的对电子文件管理具有强制约束力的标准(条款)。国外电子文件管理法规主要以法律为主体，内容涉及电子文件地位、与电子文件相关的公民根本权利、管理权责划分、关键性管理环节规制等，在标准体系中具有最高效力和权威性，往往是其他各类标准制定的依据。因此，它们也被看做标准体系中相对独立的一类,通常意义上的标准制定和体系建设往往不包括它们，而是在上述法律的指导下制定其他各类标准。(2)政策主

12、要说明国家或主管机构对电子文件管理宏观、全局性问题或重要管理事项的立场、态度和做法。政策制定主体、适用范围、制定程序相对较灵活,因而内容可以覆盖电子文件管理的众多方面。一般说来，在尚不具备立法的条件下，政策可以作为替代，这样不仅可以弥补缺乏电子文件管理专门立法的缺憾,还可以弥合保守、稳定的法律与迅速开展的信息技术、电子文件管理需求之间的鸿沟。(3)标准主要针对电子文件管理流程、管理环节或管理技术运用中等某些管理中普遍、可复制性较强等内容进行标准。国外标准主要涉及电子文件管理流程、功能需求、元数据、电子文件管理系统、长久保存等,关于上述内容已经出台了许多国际标准,如ISO/TR 26122、IS

13、O/PDTR 23081、ISO 14721等。(4)指南是指导电子文件管理活动开展的具体、操作性说明，为实践提供参考的最正确实践，其内容可以覆盖电子文件管理各方面。电子文件管理指南往往作为相关法规、政策、标准的配套文件出现，旨在使上述标准便于实施与操作。指南可以说是国外电子文件管理标准体系中数量最多的一类，尤其是在指导前端形成机构的电子文件管理标准化中发挥了重要的作用。比方综合性指南?数字文件管理：形成、管理与保存指南?，专门性指南?电子文件管理系统软件具体实施指南?、?澳大利亚政府AGLS元数据实施手册?等。尽管从效力、适用范围来看，上述不同类别的电子文件管理标准6存在着差异，但它们关系密

14、切，表现在：(1)从内容来说，法规、政策、标准、指南所规制对象(内容)存在重合，相互间界限有时较模糊；(2)不同类别标准存在着相互转化的可能；(3)实践中单独使用某一类标准往往不可能到达有效标准电子文件管理的目的,因而标准的制定和利用强调整体规划、配套运用、优势互补，四类标准作为一个整体法规发挥着对实践的标准作用。2.2 电子文件管理标准的根本内容由于信息化水平、文档管理实践、业务等方面的不同，不同国家、行业、机构的电子文件标准必然存在着差异。但就围绕标准电子文件管理活动这一共同目的而言，它们必然存在着共同之处。从目前兴旺国家电子文件管理标准体系建设来看,共性主要表现在：(1)标准建设越来越多

15、地根据电子文件(管理)生命周期，如形成、捕获、著录、利用、保管、销毁、移交、长久保存来设计和制定，标准建设力求覆盖电子文件(管理)全生命周期，因此标准内容上需要表达较好的衔接性(纵向)。(2)普遍制定了一些电子文件管理根本、重要的标准，归纳起来这些标准分为涉及电子文件(管理)的根底性问题和电子文件管理活动两大层次。其中后一层次是标准建设的重点，包括综合全程性管理、管理评估、功能需求与元数据、关键性管理环节、常见类别电子文件管理等五大类标准。(3)强调不同类型标准在运用上的照应、配套与互补(横向)。如出台涉及电子文件管理相关的法规、政策，一般有与之相配套的标准或指南；或者制定了某一标准，那么出台

16、了相关的实施指南等。3 体系框架的设计电子文件标准体系框架可在充分考虑体系与外部环境关系(第1局部)的根底上，将2.1标准类型与2.2标准内容结合考虑来设计得出：一从平面角度来说，明确电子管理的根本标准内容及其形式，可参考表1；二从立体角度来看，反映不同类型、内容标准之间的关系，即电子文件管理标准体系框架层级图，可参考图37。【参考文献】 1冯惠玲，赵国俊.中国电子文件管理：问题与对策M.北京：中国人民大学出版社，2022：38-432刘越男，张宁.电子文件风险评估基于中外专家调查结果的比拟研究J.中国档案，2022(11)3美国电子文件管理主要标准参见NARA Basic Laws and

17、Authorities, :/ /about/laws/;Record Management Policy & Guidance, :/ /records-mgmt/policy/;Toolkit formanaging electronic records, ://；英国参见Legislation and regulations, Key policies & initiatives, Guidance & standards, ；澳大利亚参见；加拿大参见Framework for the managem

18、ent of information in the Government of Canada, Overview to, and links to legislation, regulations and policies, :/ tbs-sct.gc.ca/im-gi/imppgi/other-autre-eng.asp;Digital Policies, Guidelines and Tools, :/ collectionscanada.gc.ca/digital-initiatives/012022-2000-e.html(2022-4-23)。4Peterson, Z, N, J, Towards regulatory compliant storage systems, PhD dissertation, THE JOHNS H