论依法行政下的档案行政管理职能

1、论依法行政下的档案行政管理职能摘要：对档案行政管理职能沿革、法定的档案行政管理职能、档案行政管理的档案法定范围进展了阐述，对档案行政管理职能进展了辨析，并谈了对档案行政管理机关内部职能划分的考虑。关键词：依法行政；行政管理；执法；业务指导1档案行政管理职能沿革在方案经济时代，档案行政管理一直是以指令性的业务指导为主的管理形式，档案行政管理的职能是以行政命令式的档案业务指导来实现的。不可否认，指令性的业务指导行政管理形式在方案经济时代，对档案事业的开展起到了关键的作用。在那时，虽然称之为“业务指导，但这种“指导带有指令性，这种指令性具有行政强迫性，因此，它在某种程度上，就是“法，就是“命令，必须

2、坚决执行，档案工作和业务建立主要是靠行政标准性文件和行政命令式的业务指导强迫执行的。这并不是档案行政管理部门独有的特征，而是方案经济时代，一切行政机关共有的行政特征。随着改革开放与社会主义市场经济的开展，政府行政管理的方式发生了改变。指令性的管理形式渐渐地退出，取而代之的是依法行政。对于这种变化，应该说档案部门还是很敏感的。在指令性管理向依法行政转变的初期，就制定公布了?档案法?，为档案行政管理机关转变管理职能依法行政奠定了法律基矗随着依法行政的施行，档案行政管理职能由方案经济时代指令性的业务指导为主的管理形式逐渐向社会主义市场经济时代的依法行政为主的管理形式转变，行使档案行政管理职能的部门，

3、也由业务指导一个部门分为业务指导和法规两个部门。但是，受传统思维和习惯的影响，这种转变根本上停留在口头和外表上，尤其在基层，指令性的业务指导为主的管理形式仍然大行其道。2法定的档案行政管理职能简释档案依法行政的核心是依法行使档案行政管理职能。必须明确，档案行政管理机关只能在宪法和法律、法规的范围内活动，但凡超过法律规定的档案行政权利和档案行政行为都是非法和无效的。因此，正确理解和行使档案行政管理法定的职能尤为重要。对县级以上的档案行政管理部门的主要职能，?档案法?第六条作了明确规定，?档案法施行方法?第八条又进一步详细规定：“县级以上地方各级人民政府档案行政管理部门按照?档案法?第六条第二款的

4、规定，履行以下职责：一贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策；二制定本行政区域内的档案事业开展方案和档案工作规章制度，并组织施行；三监视、指导本行政区域内的档案工作，依法查处档案违法行为；四组织、指导本行政区域内档案理论与科学技术研究、档案宣传与档案教育、档案工作人员培训。对这些职能可归纳为两种行政行为：一是抽象行政行为，即制定规章制度和方针政策；二是详细的行政行为，即对有关部门监视、指导、依法查处档案违法行为。这里的“监视，是指通过对法律、法规、规章施行情况的检查，催促有关方面依法做好档案工作。“指导是指通过业务上的辅导、咨询、政策的阐释，使有关方面做好档案工作。1作为档案行政管理部门施行

5、的详细的档案行政行为来说，“监视指的是档案行政监视检查；“指导指的是档案行政指导，而不是指令性的业务指导。档案行政监视检查属于强迫性行政行为，档案行政指导属于非强迫性行政行为。档案法规规定的档案行政管理的监视和指导职能，还有一层含义，就是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关进展监视和指导的职能。这里的“监视，是上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进展监视检查，并及时纠正其违法或不当的执法行为的一种内部监视的法定职能。这种职能就是档案行政执法监视，它的施行是多样的，常用的有标准性文件备案审查、执法争议协调、行政执法检查，实行行政执法责任制、行政执法情况报告制

6、等，其中，档案行政执法检查是最重要的档案行政行为之一。但它不属于行政执法，而属于行政监视。这里的“指导那么仍是行政指导，上级档案行政管理机关对下级档案行政管理机关的行政指导不具有任何强迫性。档案法规规定档案行政管理部门负有对同级档案馆、下级档案馆和下级档案行政管理部门进展档案行政监视检查和查处档案违法案件的职能。档案法规还规定了档案行政管理部门一些详细的行政职能，如，对出卖、转让、赠送属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案的审批等，对在利用档案馆的档案中有损毁、丧失属于国家所有的档案行为的处分等，这些详细的行政职能有：行政处分、行政强迫、行政

7、答应、行政确认等。3档案行政管理的档案法定范围档案行政管理职能是有限的，档案行政管理的档案法定范围是有边界的，超出这个范围就有违法之嫌。档案行政管理的档案法定范围就是?档案法?中规定的档案范围，?档案法?第二条规定：“本法所称的档案是指过去和如今的国家机构、社会组织以及个人从事政治活动直接形成的对国家和社会有保存价值的历史记录。也就是说，档案行政管理部门管理的档案范围是“对国家和社会有保存价值的档案。这里，要注意两个问题：一是档案法定定义，不同于档案的学理定义，它比档案的学理定义的范围要校二是如何确定对国家和社会有保存价值的档案范围。按照?档案法施行方法?第二条规定：“?档案法?第二条所称对国

8、家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定详细范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由盛自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定详细范围。那么，属于国家所有的档案是由国家档案局或国家档案局会同国家有关部门通过制定具有规章性质的方法与标准，明确这类档案的详细范围。如，国家档案局第8号令?机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定?及附件?文书档案保管期限表?等，国家档案局与最高人民法院共同制定的?关于人民法院诉讼档案保管期限的规定?等。对于非国家所有的档案详细范围确实定，是由各盛自治区、直辖市档案行政管理部门根据本地区的实际情

9、况，制定档案标准性文件，详细划定本地区非国有档案的范围。如，?江苏省非国家所有档案管理方法?等。由于档案行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的档案方面有效，因此，只有那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的档案的国家机构、社会组织以及个人才是档案行政管理相对人的范围。这个范围说明不是所有的产生档案的领域和这些领域产生的所有档案都是档案行政管理部门管理的范围。这个范围是档案行政管理部门依法行政行使职能的前提，这个前提必须清楚。对超出这个范围而行使的档案行政行为要慎重，否那么，就有违法之嫌。4档案行政管理职能的辨析4.1档案业务指导职能辨析。档案业务指导职能是方案经济时代指令性的业务指导

10、管理形式的产物，随着全面推进依法行政的深化，取而代之的是档案依法行政职能。方案经济时代指令性的档案业务指导职能已经寿终正寝，尤其是在档案法规已经明确档案行政管理职能的情况下，按照依法行政对行政机关是“法无受权不可为的最根本要求，指令性的档案业务指导就不再是合法的档案行政管理职能，假如还要坚持行使这种职能，就有违法之嫌了。指令性的档案业务指导根本上包含了档案行政管理的所有职能，包括制定标准标准、监视、指导和执法等职能。依法行政下的档案业务指导实际是行政指导，其内涵缩小职能弱化，档案行政指导并不等于指令性的档案业务指导。档案行政管理部门的档案行政指导主要是业务上的辅导、咨询和政策的阐释，对被指导单

11、位不具有任何强迫性，被指导单位没有义务必须服从档案行政指导，档案行政指导表现出来的更多是效劳。但是，由于种种原因，指令性的档案业务指导职能并没有退出历史舞台，仍然盛行，尤其是对档案业务指导和档案执法的含义的理解上。档案业务指导照旧是指令性业务指导的含义，要说有变化只是把执法的内容分了出来，而执法却被理解为单纯的查处档案违法行为。由此，也就衍生出一些错误的观念与认识。有档案执法与档案业务指导平行说、2档案执法是业务指导保障说、3档案业务指导是档案执法根底说，4硬是将档案行政执法与档案业务指导这两个不是一个历史时期的问题、不是同一性质的管理形式问题拉到一起。在档案行政执法是档案业务指导保障的思想驱

12、使下，使档案行政执法职能沦为保障档案业务指导职能施行的辅助手段，使档案行政执法失去了本来相貌，失去了应有的职能。造成这种情况的原因是：从?档案法?公布到?全面推行依法行政施行纲要?的施行，档案行政管理部门并没有完全实行行政职能的转变。4.2档案行政执法职能辨析。转变职能，就是档案行政管理职能要转到依法行政上，依法行政的核心是行政执法。档案行政执法是行政执法的一部分，按照行政法学的说法，它有广义和狭义之分。广义的档案行政执法，就是档案行政机关为贯彻、执行法规而采取的一切行政行为，既包括档案行政管理机关为贯彻、执行法规，而制定的标准性文件的行为，即抽象行政行为。也包括档案行政管理机关依法针对特定的

13、人和事，而直接采取的削弱权利、加重义务的行政处理行为，即详细行政行为。还包括档案行政管理机关采取的档案行政指导、行政奖励等非强迫性行政行为。狭义的档案行政执法，指档案行政管理机关的详细行政行为。主要有档案行政监视检查、行政答应、行政处分、行政强迫、行政确认等强迫性行政行为。而档案界一般认为的档案行政执法，那么仅指对详细违法行为的查处。此认识显然有误。档案行政指导必须坚持合法、准确的原那么，不能把档案行政指导变成档案行政误导，档案行政指导没有法律约束力。但是，假如产生档案行政误导，造成行政相对人受损害时，档案行政管理机关必须承当相应的法律责任。4.3档案行政管理监视与指导职能的辨析。?档案法?中

14、规定的“监视和“指导是档案行政管理部门日常行使的主要法定职能。档案行政监视检查属于强迫性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作做不做的问题，解决这些机构必须依法建立档案工作、归档保存应当保存的档案、确保档案的平安等，解决“面上档案工作最根本的问题，是最低要求。档案行政指导属于非强迫性行政行为，主要是解决机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作会不会做、做得好不好的问题。对于会不会做的问题，主要是通过业务上的辅导、咨询，提供多种档案管理方法供其选择而不能强迫实行。档案行业标准根本上都是推荐性标准，如?归档文件整理规那么?就是推荐性标准。对于做得好不好的问题，实际是解决“

15、点上的问题，通过如机关档案工作标准化管理认证等方法来实现，起示范引导作用，是最高的开展方向。这些都是自愿的，不能强迫实行。4.4档案行政管理职能的“越位和“缺位现象。由于档案行政管理部门没有实现职能转变，也没有厘清职能，造成履行职能上的一些“越位和“缺位现象。表现为：其一，对于民生、专门、民营企业、农村等档案工作，一方面，在档案业务指导管理形式下，对做好这些工作显得力不从心，举步维艰。另一方面，对这些档案工作，国家、国家档案局和有关部委公布了大量的法律、行业规章和标准性文件作出了详细的要求和规定。据对?法律图书馆?.la-lib./的不完全统计，从?档案法?公布至今，国家档案局颁的行业规章和标

16、准性文件有36部，国家档案局与各部委合颁的行业规章和标准性文件有24部；部委公布的行业档案规章和标准性文件有139部，共199部。其中，大部分是民生和专门档案范畴的。这些法律法规既是档案行政管理机关依法行政的根据，也是监管的内容。档案行政管理机关本应通过自己或者结合有关部门依法行使档案行政监视检查等职能的方式来催促做好这些档案工作，但是，在这方面几乎是空白。其二，上级档案行政管理机关本应对下级档案行政管理机关及其工作人员的行政执法情况进展监视检查，通过这种行政执法检查纠正其违法或不当的执法行为，并促进其依法行政的施行。但是，这方面也几乎是空白。其三，档案行政管理部门负有对同级档案馆和下级档案馆

17、、档案行政管理部门进展档案行政监视检查和查处档案违法案件的职责。但是，这方面的档案行政执法还几乎是空白。假如说，“局馆合一的体制是造成对同级档案馆的档案行政执法空白的理由，那么，对下级档案馆、档案行政管理部门的档案行政执法空白就没有理由了。面对如此多的空白，颇值得深思。5对档案行政管理机关内部职能划分的考虑要实现依法行政职能的转变，最终要落实到调整、厘清、明确档案行政管理部门内部的职能上。5.1在现有的机构内按照依法行政的职能重新划分职责。如今，大部分档案行政管理机关都内设有业务指导和法规部门，业务指导部门最好改变名称，可改为“档案管理指导处或档案指导处科、股，履行档案行政指导、行政奖励、培训

18、、宣传教育等职责，主要行使非强迫性的行政职能。法规处科、股履行档案行政监视检查、行政处分、行政执法监视等职责，负责制定档案业务标准、标准、政策等，主要行使强迫性的行政职能。5.2增加机构，加强内部监视。加强内部监视是保障依法行政，实在履行法定职责的必要环节。在条件允许的情况下，应增设档案执法处科、股，或者统称“档案执法队，专门履行强迫性的行政职能，其中，对查处违法案件没有决定处置权。法规处科、股那么主要履行档案行政监视、审批档案执法队查处的档案违法案件、制定业务标准等职责，履行对同级档案馆和下级档案部门的行政监视检查、查处档案违法案件和行政监视等职责。“档案管理指导处科、股履行档案行政指导等非强迫性的行政职能。5.3县级档案行政管理机关的职能划分。由于县级档案行政管理机关人员比拟少，大部分未设法规部门，面对这种情况，也只有“一套人马行使不同性质的全部行政职能。当然，业务指导股应改名为“监视指导股，但需要清楚地分清不同性质的行政行为职能，在一次施行行政行为时，不能施行两种不同性质的行政行为。也即在施行档案行政指导时不能同时施行档案行政监视检查