公共债务(第二版)第11章 政府或有负债

1、公共债务第十一章 政府或有负债第一节 政府或有负债概述一、财政风险矩阵与政府债务分类表111政府财政风险矩阵（一）按有无法律依据，政府负债分为显性负债和隐性负债显性负债 是指建立在某一法律或者合同基础之上的政府负债，当债务到期时，政府具有清偿债务的法定义务。隐性负债是指政府的一种道义上的债务。（二）按不确定性程度，政府负债分为直接负债和或有负债直接负债是指在任何情况下都会产生的支出责任，相对比较确定。或有负债是指基于某些特定事件的发生而带来的支出责任。对上述两个不同角度的分类进行交叉组合，便可得到四种不同类型的政府债务：1直接显性负债，显示在表111中的左上方部分。这种类型的债务是基本确定的，

2、而且有明确的法律规定，包括每年通过的预算法案、其他成文法及以政策形式体现的政府的各种公开承诺。2直接隐性负债，显示在表111中的左下方部分。这种类型的债务通常与政府的一些中长期政策有关，这是中长期的支出责任。3或有显性负债，显示在表111的右上方部分。它是指在未来某一特定事件发生的情况下，政府需要承担的法定支出责任，它并不反映在一年一度的政府预算中。4或有隐性负债，显示在表111的右下方部分。在任何一个国家，或有隐性负债都不被纳入政府预算。这类负债往往是由于经济、社会形势的变化所带来的社会压力和政治压力，特别是一些利益集团的压力而导致的。为了便于理解各类政府债务之间的逻辑关系，我们把白海娜对政

3、府债务的划分进行提炼，如图111和图112所示图111政府债务的两个层次图112两个层次政府债务的四种类型二、政府或有负债的含义（一）从会计学角度解释中国2000年7月1日起开始实施的会计法第十九条规定：“单位提供的担保，未决诉讼等事项应当按照国家统一的会计制度的规定，在财务会计报告中予以说明。”2006年2月15日财政部颁布的企业会计准则第13号将或有事项定义为：“过去的交易或事项形成的潜在义务，其存在必须通过未来不确定事项的发生或不发生予以证实；或过去的交易或事项形成的现实义务，履行该义务不是很可能导致经济利益流出企业或该义务的金额不能可靠计量。”据此，我们不难发现，作为一个理性的决策者不

4、仅要考虑现实的确定的经济因素，还要关注各种不确定因素。在市场经济条件下，政府作为一个经济主体，与企业等主体在法律上是平等的，从这个角度来观察，政府或有负债与企业的或有负债在法律性质上是相同的，因而理性的政府决策者要在决策时充分反映政府财务运行状况，就必须引入“或有负债”这个新概念，以测度与规避不确定的风险。（二）从经济学角度解释作为一个经济主体，政府的或有负债与企业一样，都是法定的，即政府通过政策、法规或合同的形式事先予以认可，当或有事项转变为“坏事件”（转化为政府责任和义务的事件）时，政府即承担相应的支出责任。除此之外，政府不承担法律以外的责任和义务。政府依法行政，通常是以一个法律主体的身份

5、行事，不但以法律来约束自己的行为，也以法律来界定自己的责任和义务但政府与企业不同，它同时还是一个公共主体。作为公共主体的职责是化解公共风险，维护公共利益。因此，作为公共主体，政府面临两种类型的或有负债：一是法定的或有负债（或称之为显性或有负债），二是推定的或有负债（或称之为隐性或有负债）。三、政府或有负债的效应（一）正面效应首先，由地方政府或有负债的形成机理可以清楚地看到，政府或有负债的发生有其必然性和合理性，在某种意义上，它是衡量经济运行状况及政府与市场协调程度的一个综合指标。其次，随着政府驾驭市场能力的提高，政府可以通过利用或有负债、控制或有负债来实现既定政策目标。这是主动的安排，一般表现

6、为法定（显性）或有负债。如果规模适度，使用得当，可以对财政、经济的良性运转产生积极作用。或有负债可以成为政府干预经济的一种有效方式（手段），它本身是中性的，无所谓“好”与“坏”，关键是看如何运用。（二）负面效应主要表现在三个方面： 1 扩大地方政府财政运行的不确定性 2 影响地方财政可持续发展能力 3 加大中央政府的财政压力第二节 政府或有负债的特征一、政府或有负债与直接负债的比较不同之处： 1 政府债务是确定的义务，而政府或有负债则是不确定的潜在义务。 2 政府债务将导致经济资源的流出，是确定性事件，而政府或有负债不一定导致经济资源的流出，是不确定性事件。 3 可控性不同。 4 直接负债与或

7、有负债两者的形成机理不同。从上面的分析可以看出，政府或有负债具有如下基本特征：（一）主观评价性（二）不确定性（三）时效性二、政府或有负债与企业或有负债的比较共同之处：1 都是“或有”的，都是一种潜在责任和义务，是否在将来导致经济资源的流出，以及流出多少，则取决于某一项或多项未来事件的发生状况。2 都是立足于谨慎性原则，旨在更完整地反映企业财务状况或政府财政状况。不同：第一，企业或有负债纯粹是由企业自身经营行为引起的，政府或有负债往往不是由政府自身行为引起的。第二，企业或有负债一般都是显性的，而政府或有负债大量表现为推定（隐性）或有负债。第三节 政府或有负债的形成机制一、政府或有负债形成的制度基

8、础（一）政府或有负债的形成是财政制度的安排作为“制度”的财政，是一种组织结构，或者说是社会进化过程中形成的一种制度安排，是整个社会制度重要的有机组成部分。财政承担最终公共风险的制度安排，决定了政府或有负债的内容和形式。政府充当最后支付人的角色，这本身就表明财政制度本身就是政府干预经济的一种方式化解公共风险。 财政充当最后支付人，是一种质的规定性。至于最终承担多少，则与整个社会制度结构相关。进一步分析，可以得到如下两个结论：第一，政府或有负债的规模与财政制度乃至整个社会的制度结构密切相关。第二，政府或有负债与一定的社会经济发展阶段相联系。（二）政府或有负债实质上是政府充当最后支付人所提供的担保和

9、保证政府或有负债实质上是政府（或公共部门）对企业、居民、下级政府乃至整个社会经济提供的显性和隐性的担保和保证。从法定或有负债角度考察，它是指如果某一特定事项发生，政府需要承担某项法定的支出责任，它与现存的预算项目没有直接关系。从法定或有负债的形成过程看，其规模与担保（或保证）项目的风险、担保（或保证）规模成正比。以债务担保为例，政府承担的风险是由政策选择、提供支持的形式、担保合同的设计确定的。从推定（隐性）或有负债角度考察，它并不由政府作为法定责任予以明确承诺。只有当政府面临公共风险时，或者认为不这样做风险成本更高时，才会接受这些负债。图113法定的或有负债：一种隐性补助机制图114推定（隐性

10、）或有负债：一种最后支付人机制二、政府或有负债形成的“财政机会主义”动因（一）财政调整与财政机会主义面对国内外的各种压力，世界上各个国家的政府都在力图降低财政赤字、控制财政风险，而降低财政赤字和控制财政风险的行为必然会导致各个国家财政政策调整的过程。白海娜曾对财政机会主义行为进行过详尽的描述和分析。她认为当政府在短期内面临财政赤字和政治压力的环境时，政策制定者往往更偏好一些预算外的政策，即政府可能对带来了更多财政风险但是要求较少的即时融资的预算外政策情有独钟。财政机会主义定义为“过度积累或有财政风险的偏好”（二）财政机会主义的根源和作用领域 在财政机会主义行为产生根源问题的研究上，现有的文献主

11、要是集中在两个领域：一是收付实现制的财政预算制度，这是财政机会主义行为得以依存的制度基础，也可以视为决定财政机会主义行为的内生因素。二是外在的财政约束，这是财政机会主义行为的外生诱发因素。财政机会主义行为的主要作用领域是：（1）财政机会主义最主要的作用领域是金融部门政府可以把金融部门作为一种推进政府各项日程的便捷工具和渠道，这不会增加预算内的财政负担。，（2）政府利用国有企业提供一些准财政性质的项目和服务，这也是财政机会主义的一种依存手段。（3）公共养老金和卫生健康体系是另外一种普遍且可预测的财政风险源泉。（4）由于中央政府往往为地方政府的债务和责任提供隐性担保，因此地方政府也同样具有财政机会

12、主义和转移风险的倾向。（5）有些国家的基础设施产业私有化进程中也经常会包含有财政机会主义的因素。三、政府或有负债形成的客观必然性或有负债的产生在客观上首先是由于政府承担的一项政治经济职能稳定。对于发展中国家而言，或有负债的产生还有一个原因发展。而对转轨国家而言，政府或有负债的产生除了稳定和发展两个因素外，还有一个因素，这就是在从计划经济向市场经济过渡中，国有企业改革积累了大量的体制转轨成本，形成了政府的或有负债。第四节 中国政府或有负债一、中央政府的或有负债我们根据政府或有负债的概念与特征，概略性地列出了中国中央政府的债务矩阵，见表113。债务直接负债或有负债显性负债1国债2政府主权外债3借款

13、1政府担保的外债2政府担保的国内债务（公共部门发行的债券、国债投资配套资金等）3政策性银行和担保公司的不良资产4资产管理公司的不良资产5国有粮棉流通企业的亏损挂账隐性负债1隐性负债1政府的社会保障计划2公共项目未来的支出3国债投资项目资金缺口1国有银行不良资产2为深化国有银行改革而需要继续付出的成本，如对国有银行改制的注资等3国有企业未弥补的亏损4政府未担保的外债（金融机构、国内企业等）5对地方政府财政危机的救助表113中央政府的债务矩阵对表113所列示的中央政府主要或有负债的主要事项进行分析。1中央政府债务担保。2为进一步深化国有银行改革而需要继续付出的成本。3为国有企业改革所支付的一些相关

14、成本。4政府未担保的外债。5地方政府发生财政危机时的救助需求。二、地方政府的或有负债表114是借鉴债务风险矩阵，参考财政部统一制定的地方债务统计项目，结合一些学者的调研资料，对中国目前地方政府的各种负债所作的归类。这些债务有地方政府直接举借的债务，也有地方政府行为引致的债务，还有地方政府承担的社会性债务，而后两者正是地方政府的隐性和或有负债。下面就对地方政府主要的负债事项做一说明。债务直接负债或有负债显性负债1政府的主权外债2国债转贷资金3从中央借的专项借款4向国内金融组织、单位和个人的借款5各种拖欠 其中：拖欠工资和离退休费 拖欠工程款 拖欠上级财政周转转金1政府担保的外债2政府担保的国内债

15、务3国债转贷配套资金4政府部门金融机构不良资产5社会保障资金收支缺口6粮食企业经营性亏损挂账隐性负债1地方公共项目未来的支出其中：教育支出欠账 改善基础设施的欠账2政府的社会保障计划3地方财政承担的粮食企业亏损补贴挂账1为国有企业改革所支付的一些相关成本2未根据国家有关规定提供担保或允诺承担偿还责任的债务3政策性投融资公司的呆坏账损失4政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务5地方金融机构的不良资产及支付缺口6对下级政府财政危机的救助表114地方政府的债务矩阵1地方政府的债务担保。2社会保障计划及资金收支缺口。3粮食企业亏损挂账。4国企改革的相关成本、下级财政发生财政危机时的救助

16、。5未根据国家有关规定超越权限提供担保。6地方政策性投融资公司呆坏账损失和投资损失。7政府直接干预下形成的国有企业、国有政策性投融资机构债务。8地方金融机构的不良资产及支付缺口。三、中国政府或有负债的特点（一）地方政府或有负债的规模特征： 1透明度低 2数额庞大 3项目众多 4涉及面广 5转化率高（二）地方政府或有负债的结构特征1不同级次的政府债务差异较大。2不同地区的政府债务构成不尽相同。四、中国政府或有负债的成因（一）财政体制因素首先，政府间事权与支出职责划分的不明晰和不对称是导致地方政府债务负担加剧的重要因素之一。其次，地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要，这是导致

17、地方政府债务增加的又一重要因素。最后，均等化转移支付制度的实施规模偏小，这是造成部分欠发达地区政府债务负担加重的重要因素之一。此外，由于预算法明确规定地方财政不准发行公债，这使得地方政府的融资渠道非常狭窄。（二）经济发展因素地方政府大规模的直接和或有负债与中国加速工业化和城市化发展的巨大资金需求缺口有着重要关系。与成熟市场经济国家相比，许多在西方可以通过市场解决的事务，在中国还需要由政府来推动，通过大量增加公共基础设施投入来引导竞争性领域投资的高增长。（三）债务管理因素1 风险意识淡薄。2 缺乏一种灵敏的、有效地反映和控制债务风险的预算约束机制。3 没有一套对财政风险进行确认、量化、评估、报告

18、和信息披露的制度，难以尽早鉴别和有效防范财政运行中的各种风险。最后，政府债务管理体制存在问题。五、防范和化解政府或有负债风险的对策（一）转变政府的经济职能，减轻财政债务融资压力在处理政府与市场的关系中要坚持：凡是市场能够办好的事情，政府就要坚决地退出来，政府应集中精力解决那些市场办不了、市场不愿办和市场办不好的事情。在市场经济条件下，要按照科学发展观和公共财政的要求，把各级政府的活动范围调整到提供公共服务上来。（二）完善分税制财政体制，增强地方政府的偿债能力1明晰政府间事权划分，分清偿债责任2完善地方税收体系，培植地方稳定财源3完善转移支付制度，提高均等化转移支付的比重（三）加强政府债务管理，建立防范和化解或有债务风险的制度体系1健全政府债务的统计体系，形成基础数据库2适时披露政府债务信息，增强财