农村与区域发展教材电子档,第一章概念-区域与规划

1、概念-区域与规划这一章主要介绍两个概念，即区域和规划。这两个概念都比较复杂，除理论上的原因以外，还因为人们在日常工作中极其普遍地随意使用它们，这就形成了一些误解，以至会混同与其他概念，如规划与计划就容易交换使用。由于这两个概念是农村区域规划中特别基本的概念，因此，本章着重于通过案例来说明，使理解区域深入。加深对区域的理解。学习目标：树立全面的区域意识，理解规划概念的丰富内涵，并能够识别区域特征，为使用区域分析方法打下基础。要点：通过案例的比较分析明确区域概念内涵的复杂性，特别是对区域整体性特征的把握可为正确使用规划方法打下基础；明确规划思维的框架。什么是区域意识区域并不是一个举在头上的概念，而

2、是规划者放在心里并将其作为规划过程中的重要的框架基础。区域的整体性特别突出，怎么强调都不过分，但实际情况是无论怎么强调区域的整体性，人们关于区域的重要想法所体现的还是对于区域整体性的忽视，例如，人们总是一厢情愿地去照搬某些区域的发展经验，但结果往往是得不偿失。一、区域发展的不同表现区域是一个常识型这个老师您的表达意思，到底是常识性还是常识型？性的范式，它处于这样一种状态：人们能够用特别简单的方法定义它，但又觉得不全面，没有意义；如果包含它丰富的内容，人们就会感到很为难，因为无法把这些特征全部包含进去。在简单理解的情况下，“区域”会被理解为“区”或者一个有界限的“地方”，那么在这种情况下，提出“

3、区域概念”还有什么意义呢？尤其是在研究上，为什么要使用区域概念而不用那些更为日常的名词来代替呢？此外，区位概念与区域有什么区别呢？以上问题是我们在面对无论是城市或者农村规划是时都要思考的，否则，区域方面的分析对于这些地区的管理和规划就不能做出贡献。要树立区域分析的基本框架，显然这个抽象的问题必须从具体的案例入手才有利于深刻的理解。案例1-1 广东的崛起广东有悠久的对外交往史，清朝中期（1757年）被作为“一口通商”政策的唯一口岸。中国改革开放以后，在发展初期，广东的商品大部分是“珠江水、广东粮、岭南衣、粤家电”，进入二十一世纪以来，广东汽车、船舶、石化、装备工业等重工业产品不断涌现，彻底改变了

4、“广货”的组成格局。壳牌石油（投资50亿，2006年）。加工贸易是整个广东 经济的核心，广东加工贸易在方式、内容、质量、种类、技术含量等方面已发生了根本变化并争取成为“世界制造业基地”。广东省有加工贸易企业有万家，其中以外商投资企业为主体的进料加工企业约万家，来料加工企业约万家。2001年，广东省加工贸易进出口总值为1269.5亿美元，占全国加工贸易进出品总值的52.6%。2003年人均GDP2074美元（按1：8.3汇价），全省农民人均纯收入4055元，乡村居民恩格尔系数为47.9%。2003年，全省农村年人均纯收入低于1500元的还有411万人，占当年广东全省农村人口的10%。东西两翼和山

5、区的与珠江三角洲人均GDP的比例，分别由1996年的0.3161和0.2491下降至2003年的0.2451和0.1911。自2000年广东GDP超过1万亿后，短短的五年间，生产总值再次突破2万亿元大关。按现行汇率折算为2648.44亿美元，超过新加坡、香港等国家和地区。从比重看，广东的经济地位日益重要。1978年广东经济总量只占全国的5.1%，1992年这一比重提高到9.1%，2000年占10.8%，到2005年上升到11.9 %，呈逐步上升态势。从速度上看，广东增幅高于全国平均水平。2005年广东GDP增长12.5%，增幅高于全国总增速2.6个百分点，“十五”期间年均增长13.0%，增幅高

6、于“九五”时期2.0个百分点，也高于全国“十五”时期的平均增长水平。2005年年末全省常住人口为9194万人，出生率11.7，死亡率4.68，自然增长率7.02。全省出生率、死亡率和自然增长率均比上年有所下降，分别下降1.43、0.44和0.99个千分点。全年全省城镇居民人均可支配收入14769.9元，农村居民人均纯收入4690.5元，比上年分别增长8.4%和7.4%，扣除价格因素，实际增长6.3%和4.5%。居民家庭恩格尔系数，城市为36.1%，农村为48.3%。从广东案例中我们看到，如此发达的情况主要发生在珠三角上，而广东的北部山区并不是这样。显然在一个发达的省里，存在着不同的区域，至少存

7、在一个与珠三角很不相同的粤北贫困山区。可见，当我们分析问题时，区域的概念将有助于区别不同功能的次级范围。进一步讨论广东发展的例子，我们发现许多的因素曾经推动了广东的发展：作为通商口岸的历史位置政策的作用（特别是1992年邓小平南巡）广东人善于经商东南亚华侨的投资初期大量的走私积累了民间财富初期“血汗工厂”对外来民工的剥削政府的作用以上因素中的任何一个都不能推动广东发展到如此的程度，而其中政府的作用和政策的作用被推广到其他的地方也没有发挥出如此巨大的作用。珠三角就是这些因素“一个也不能少”的成功发展的区域，因此，每一个区域都是独特的。案例1-2 西藏自治区的特点西藏的自然条件艰苦，扶贫任务紧迫。

8、西藏自治区是青藏高原的主体部分，平均海拔在4000米以上，面积120万平方公里，其中30%以上是荒山、戈壁等无法利用的地区，大部分地区的年平均降水量在1000毫米以下。耕地仅占总土地面积的0.3%。由于水热条件不理想，63.5%以上的草场产草率小于50公斤/亩，也就是30多亩草场才能养一只羊单位。据2000年人口普查数据，西藏总人口为2512341人，其中藏族人口占96.4%。西藏农牧业人口 230万，占总人口的 87.8%。“十五”期间，西藏被国务院扶贫办确定为全国唯一的集中连片扶贫省区。西藏自治区有76个县，683个乡，平均每个乡的人口不足4000人。生活的在村里的藏民仍然吃着传统的糌粑喝

9、着酥油茶，但城市的变化却十分地巨大。当整个大区域发展时，一个问题是乡村的牧民无法融入区域发展进程。例如，城里的人不只吃甚至不吃糌粑，反而需要蔬菜和水果，这是乡村提供不了的。西藏城市的居民需要肉食品供应，但一般的牧民宁愿家庭没有现金收入，也要维持很低的出栏率，不肯卖他们的牦牛。喇嘛教（佛教）信仰被藏民普遍接受，对寺庙的尊崇在牧民生活中占有很高的地位。例如，一个贫困牧民家庭如果得到扶贫系统分配的牦牛，他们首先想到的是还愿，这个愿望可能就是送给寺庙几个牦牛，那么他们就会把对他们生活非常重要的牦牛毫不迟疑地送往寺庙。至于还愿，和许愿一样是藏民信仰生活的重要部分，是很正常的。 西藏自治区作为一个区域案例

10、，与广东的情况形成了鲜明的对比：极端的自然条件限制了农牧业的生产力；现代城市发展与传统农牧业生产之间巨大的发展差距；传统文化形式还发挥巨大的影响力；西藏作为一个独特的区域，它让我们看到区域可能是千差万别的。在区域当中，人的活动作为与自然对抗的一部分，文化会发挥作用。自然、人与文化活动形成了独特的区域要素，决定了区域发展的特点。案例1-3 硅谷的发展人们传统称谓的硅谷位于美国加利福尼亚州的旧金山经圣克拉拉至圣何塞近50公里的一条狭长地带，是美国重要的电子工业基地，也是世界最为知名的电子工业集中地。它是随着20世纪60年代中期以来，微电子技术高速发展而逐步形成的，其特点是以附近一些具有雄厚科研力量

11、的美国一流大学斯坦福、伯克利和加州理工等世界知名大学为依托，以高技术的中小公司群为基础，并拥有思科、英特尔、惠普、朗讯、苹果等大公司，融科学、技术、生产为一体。 在硅谷，人员不超过50人的公司占科技公司的80%，约4800家左右，假定这些公司的GDP值占硅谷的50%，即1200亿美元，那么每个中小型公司的平均GDP为2500万美元，即2亿元人民币。如果这些公司的平均人员为35人，则人均GDP为70万美元，即600万人民币。这是目前海淀开发区人均 GDP的40倍(1998年海淀开发区人均GDP约为14万元人民币)。另外，硅谷地区成功的科技企业的创业者或投资者的个人资产增长也很快。一些中小型公司的

12、创业者(Founder)，创业三四年之后个人资产达到千万美元以上的不在少数。硅谷地区也是美国个人收入最高的地区之一。旧金山及其附近的地区的零售物价和房价也是美国排名第一、第二的地区。 硅谷中的重要产业群 电脑/通信半导体/半导体设备软件生物科学国防/航空创新服务专业服务总结硅谷的发展，我们发现很多因素推动了硅谷的发展：包容的文化氛围：一个地区轻松地从其他文化和种族群体中吸引和整合他人的能力是源自一种态度，而不是高薪。活跃的员工队伍：硅谷的平均雇佣期是两年，而全美国平均是七年。风险慈善：在硅谷中企业创新会受到高度的评价。人们希望能够像技术突破和发明新产品那样，在社区建设和社会管理方法上开辟一个新

13、的领域，以解决不断出现的挑战性的社区问题。于1998年创建的企业家基金旨在改革硅谷的企业文化，使新创建的公司能够关注社区的财政困难，通过提供资金资源和最优的商业方法帮助当地非营利机构发展，从而提高这些机构的生存发展能力。经营能力：硅谷有庞大的领导能力、财富和智慧，但是传统的捐赠方式却没有吸引主要的公司群体。从硅谷的发展来看 这部分请参阅清华大学出版社出版的区域财富中的相关章节。，这是一个非常新的区域，不仅对于发展中国家来说，即使在全球范围内也极具创新性。当我们总结这个区域的发展要素时，我们发现自然资源特征或历史传统特征都退居其次，只有人的因素和现时的创新要素成为最重要的区域因素。硅谷是因为这些

14、要素才成为硅谷，那么这些说明什么呢？区域要素是随着发展阶段而变化的，人的因素或人力资源的因素将具有越来越重要的决定性。现实中的区域案例说明：区域是由多种要素构成的，这些要素决定了区域的特点；区域是有历史的，许多的区域要素都与历史相关，如文化；区域是能动的，现实中许多区域在发生变化（如广东的崛起），变化的结果是在更大的区域范围内产生影响；区域是整体的，任何变化都是多种要素协同发生的，一些要素要发挥作用需要外部条件的支持，从这个角度来看，区域具有一定的抗变性。二、区域的概念当我们提到区域的时候，人们很容易想到的是行政区。行政区意识明显地表现了人们的地缘意识。例如，当人们知道你是山西或河南人时，就会

15、有人把你当作“老乡”。这种地缘意识是在传统社会中十分普遍地存在着，它也许正体现出人们天然的“人地关系”意识，在古代，人的出生地、出生的家庭几乎和本人同样重要（显示等级和权利）。在现实生活中，人们容易把行政区与“区域”概念混淆。在现实生活当中，人们经常提到要划出一个新的区域，如“开发区”或“新区”等，给人的印象是好像区域是可以随便划出来的。这种划分出来的“开发区”，可以作为行政区来看待。实际上，在主权国家产生以后，才有了行政区划，它是为行政管理而设立的，因此，行政区划是政府管理的产物，是人为的，因而也是可改变的。但区域与行政区是不同的，人们只能“发现”区域，在此基础上，才能做出划分，因此人们不能

16、“规定”区域。“区域”具有客观实在性。区域必须具有确定的地表位置，并且具有相对确定的范围，因此，位置和范围是区域的基本客观特征。区域地理位置包括数理地理位置（如经、纬度）、经济地理位置（如经济特区）和自然地理位置（如山的南面、河的北面），其中自然地理位置具有突出的客观性。从这个角度来定义，区域是地球表层一个片段，具有一定的面积、形状、范围或界线，其内部的特定性质或功能相对一致而且与外部邻区有明显的差别。但是这个定义还不完善，因为区域除客观性以外，还有整体性。在区域的整体性当中，首先是要搞清各种区域要素之间的关系，也就是要素之间综合的程度，在此之上才能有整体性。P.詹姆斯1972年指出“科学的一

17、切领域正在环绕着具体的问题走到一起来了，分离的过程已为结合的过程所代替。”美国地理学家惠特尔西（1954年）提出，综合区域包括在功能上与人类活动有关的自然环境、生物环境和社会环境的全部要素。这个概念只是更进一步强调了区域内的整体性，这种整体性是由各种因素之间的相互影响与综合而得到的。所谓的“综合”，就是要素之间的关系。区域要素中包括自然要素（地貌、气候、土壤、植被等）和人文要素（人口、文化、经济等），但是在这些要素的研究中要围绕“区域”这个核心，正如洪堡德在1793年所指出的那样“不是为了植物而研究植物，而是研究植物和它们所处的环境之间的关系”。这里所指的环境就是区域内其他的要素。在描述区域要

18、素时可以依照这三个方面来进行考察，即内容、结构和状态（空间差异和时间趋势）。区域的整体性所综合的各种要素中，特别强调的是人的要素。在这方面，中国的相关学者已经从哲学的角度提出了“人地关系”问题。吴传钧院士曾强调，人与自然的关系是研究的重点，地球是“人类家乡”，在人地关系矛盾中，人是矛盾的主要方面。从这个角度来看，人文因素在区域结构类型形成中所起的作用是很大的，只有人类的活动才能赋予这种类型以一定的职能与意义。吴传钧院士 转引自王铮的曾提出区域的特征包括：自然环境区位条件资源赋存经济基础基础设施文化对于人的因素在区域概念中的地位，相关研究经历了一个进步的过程。在D.F.普特南1970年出版的“加

19、拿大区域分析”加拿大区域分析一书中，提到“虽然真正的区域是存在的，而且也是可以感觉得到的，但它们不是整整齐齐地分布在整个地球上的。如果要划分真正的地理区域，就必须把人文与自然这两种因素的影响融合到一起。”当人们仅仅重视自然因素时，可能会得到一个科学的甚至量的概念或标准，但是却不能把握区域的内在本质。例如，在案例1-1当中，如果只是考虑区域的客观性，或只是强调广东省的区域条件甚至即使包括人力资源，都不能解释为什么广东在短期内有如此大的经济增长，。因此，政策条件以及由此而来的一系列的“先发优势”使它得到了巨大的推动力，它是作为中国大陆发展的窗口而发展起来的，如果不考虑历史和制度条件，就不能深入分析

20、区域发展的过程。在区域概念中，要强调它的客观性和整体性，大致理解为：经过自然因素和人文因素（包括历史、文化和制度）的共同作用下，在确定位置和相对确定的范围内形成的具有共同特征从而明显区别于周围区域的地理范围不太懂这句。区域的整体性说明，任何区域都有不同的特点，其不同要素可能会具有相对的优劣势，并且这种相对性始终是共存的。例如，贵州省曾有“天无三日晴、地无三里平、人无三分银”之说，反映了当时贵州省自然条件和人民生活方面的劣势，但是贵州省肯具有能源和矿产的优势，煤炭和水资源丰富，汞、锑、铝、磷的储量均居全国产列，因此具有能源和材料工业的优势。三、树立区域意识如前述案例所示，不同的区域会有不同的发展

21、道路，进一步分析发现这种区域发展道路的确定源于它们的内在因素，或自然或人文，各种要素决定了他们的发展出路。在处理发展问题时，区域意识特别重要，因为它能帮助我们整体和长远地进行区域规划，而不会追求一时之指标而不计长远之代价。区域具有多方面的特征：行政的、功能的、文化传统的、经济发展的。行政的特征是指有明确界线的行政范围，虽然明确，但是它却不能标志区域发展的内在机制。功能的概念是由生产方式的差别，产业和基础设施的集聚形成的。例如城市的面积没有乡村大，却集中了商业和服务上更多的功能。文化传统使不同区域间的人群具有各自的历史甚至价值倾向。经济发展的特征使区域内部分出层次，也就是存在不均衡。 在考虑区域

22、问题时，有研究者 指出除整体性之外，区域还具有层次性、差异性和可变性。差异性和可变性之间具有紧密的联系，事实上，我们看到区域的可变性将会受到整体性的束缚。例如，可能一个区域内的GDP会迅速增长，但是社会问题也会很快暴露，人们经济收入提高的同时，心理满意度却会快速降低。可变性也会受到差异性的限制，既然我们认识到区域要素无论是自然还是人文要素都是从本质上具有决定性的作用，从而使该区域具有特色，那么也就不可能容易发生改变。总之，在树立区域意识时，我们需要强调的是整体性和层次性。行政区是区域的一种，并不是区域类型的全部。在每个区域的内部都有不同级别的次级区域，以行政区为例，从上至下依次是国家-省-市-

23、县-乡-行政村。行政区划具有绝对界线，任何一点都要有明确的隶属，不会有同时隶属两个行政范围的情况，否则就会引发领土争端，正常情况下，在国家内部不会有这种情况。但是一些情况下，区域界线并不明确。例如，当我们走到甘肃南部时，发现这个地方的人文与自然已经与四川很像，再看农户生活习惯也与四川相似，这说明，人文与自然因素的出现与消失是一个自然的过渡，而不会像行政区划那样有明确的界线。对于每个区域来说，要实现其功能，就需要有序的结构和分工。例如，在一个省级区域里，省府往往是最大的城市，省城的规模要远远超过第二位的，最大的地区级城市。对于区域来说，核心区是区域特色最突出的部分也是区域功能最完善、最首要的部分

24、。在每一个次一级的较小区域里，也会存在一个功能上的核心区，就是地区级城市，它同样具有最突出的地方特色并执行最完善的区域功能。区域中心，就是各级城市甚至指镇。由于区域的层次性和功能性，所引发的问题就是区域如何能够和谐发展，如何能让各种层次的区域以及各种功能及特色都得到相应的发展。这里我们需要引入功能与结构关系的问题。热力学第二定律提到熵（entropy）增的原理 1、物理学上指热能除以温度所得的商，标志热量转化为功的程度。2、科学技术上用来描述、表征体系混乱度的函数。亦被社会科学用以借喻人类社会某些状态的程度。3、熵是生物亲序，是行为携灵现象。科学家已经发明了测量无序的量，它称作熵，熵也是混沌度

25、，是内部无序结构的总量。热力学第二定律有不同的表述方法：热量不可能自发地从低温物体传到高温物体；热量不可能从低温物体传到高温物体而不引起其他变化；不可能从单一热源取出热量使之全部转化为功而不发生其他变化；第二类永动机是不可能造成的。热力学第二定律是人类经验的总结，它不能从其他更普遍的定律推导出来，但是迄今为止没有一个实验事实与之相违背，它是基本的自然法则之一。基于熵与热力学几率之间的关系，可以得出结论：系统的熵值直接反映了它所处状态的均匀程度，系统的熵值越小，它所处的状态越是有序，越不均匀；系统的熵值越大，它所处的状态越是无序，越均匀。系统总是力图自发地从熵值较小的状态向熵值较大（即从有序走向

26、无序）的状态转变，这是隔离系统“熵值增大原理”的微观物理意义。，说明结构有序能够控制能量的方向，从而减少熵的增加，提高有效能量的比例，也就是提高功能的效率。虽然这是宇宙的普遍过程，但是在社会科学领域还对此缺少广泛的深入认识。地理熵的概念表明，有序程度越高，整体性越强。有序是指系统组成要素之间有规则的联系或转化。其中包括了两个部分，结构有序（系统内部各要素相互联系的规则性）和功能有序（系统和环境间相互联系的秩序和能力）。结构有序是功能有序的基础。自然地理上的一个例子是沙漠不能自动变为绿洲而沙漠中的绿洲却可能变为沙漠。在社会科学领域人们更倾向于把熵作为一个区域系统内的比喻，但仍然富有启发性。一些学

27、者 奥地利生物物理学家薛定锷在无书目当中指出，见这个上面的图标4应该放于何处？早已提出“生命是唯一的一个熵减少的过程”。生命过程使无序变为了有序，当然可以例使熵减少，但是同样，思想也有同样的作用。例如，如果我们的财富比喻为能量，那么就发现，在社会实践中很少见到财富会自动从富有者的手中流向贫困群体，原因是其中的法律和制度维持不均衡的现状。可见，“均衡”只能是物理世界的常态。同样，如果我们用这个比喻来看规划，我们会发现，规划正是通过调解分配来达到社会协调发展的手段。区域意识是指人们对于不同区域的进行区分和认同，它先于区域概念而存在。例如，当人们随心所欲地使用“区域”一词时，其他人能够完全明白其所指

28、示或描述的是哪一个地表范围。这是因为他们在特定的背景下，相互认同了一些基本的讨论目标，这时他们所指的区域是反映这种需求的区域划分。例如，当讨论自然问题时，人们使用山地、高原、丘陵、平原、河谷等概念来代表不同的区域；当讨论某省内的发展形势时，人们又会使用深山贫困区、高山生态脆弱区、河谷农业区和沿交通干线的城镇较发达地区等等概念。可见，区域会随着划分标准的不同而变化，划分标准则决定于所讨论问题的需要，因此，很显然不同研究领域或不同讨论背景下的区域会不相同。那么为什么会这样呢？因为人们认识到“区域”这个词能够符合他们的表达需要，他们能够使用这个词进行相互的交流，但是如果要找出一个跨领域的严格的“区域

29、”概念，却是不容易的。区域意识有以下的特点：所有区域具有内在的结构和要素，在此之上，区域具有各种功能；结构和要素的相互协调程度会决定区域功能的效率；区域的发展是一个结构和要素之间相互协调演进的过程；要整体地认识区域并综合地考虑区域发展问题。四、内容小结区域意识需要同时具有实践性和理论性，在理论上要明确区域概念的复杂性，在实践中要清楚区域发展的效果决定于区域意识。区域概念的复杂性起源于人们对于区域内要素之间有机相关性的逐步认识，特别是自然、经济、人文和历史等等因素对区域发展影响的显著程度不同。区域的功能效率决定于其结构的有序程度，有序的基础是能够整体地分析、认识和发展不同的区域要素。规划是促进区

30、域发展中结构和功能有序的重要手段。什么是规划区域规划理论对制定规划目标和方向提供了指导，现代西方区域规划更注重经济、公平、环境等新理念在区域规划中的综合协调。理性的科学规划理论以卡尔曼海姆为代表，相信科学技术，不相信政府是谋求公众利益的手段；强调社会公平与和谐，政府只有借助于规划才能更好地服务于社会，所以也叫程序式规划理论。倡导式规划理论以保罗达维多夫为代表，主张规划不能仅仅为政府服务，更重要的是服务于各种不同的社会利益群体。渐进主义规划理论认为科学的理性规划与现实中的规划有很大差距，经验有时更重要，主张规划全过程必须有政治力量参与；新马克思主义规划理论主张规划是国家行为。新人文主义规划理论以

31、约翰-弗里德曼为代表，主张规划应来自基层，深入社区，不依赖国家指导为公众牟利谋利，强调公民在规划中应扮演重要角色；实用主义规划理论注重规划的实践与行动，只要是可行的规划，哪怕是不够科学，也是正确地的和实用的。我国的区域规划起步较晚，发展之初时区域规划是从协调行政区关系的目的出发开展的，是使利益相关的数个行政区总体利益最大化；国土规划是从单个行政区空间利用效益最大化出发开展的，其结果并不能保证利益相关的数个行政区整体利益的最大化。在国家的重大规划中很多时候由于政治因素或者别的国家整体发展战略要求而没有综合考虑协调、可持续、经济、生态平衡、公平等因素，所以我们国家整体上在规划初期基本上是自上而下的

32、一种规划模式，随着我国经济的发展和综合国力的提升，区域规划开始出现自下而上的新趋势，也就是规划主要靠地方，因为地方最了解本地情况，然后能制定出适合本地实际的规划，这样就能使规划更加合理。规划的概念不同的规划学者对规划给出了不同的定义，。例如，“规划是一个战略选择的过程，体现出对未来的预期和应付无法预料情况的安排（Rabinowitz） Robinowitz, Francine (1969). City Politics and Planning. New York: Atherton Pres.”；“规划是人们对未来的考虑及基于此的行动（Churchman, C. West） Churchma

33、n, C.West (1971). The Design of Inquiring Systems. New York: Basic Book.”；“规划是对于未来要采取的一系列行动的准备，通过最佳的手段达到预期的目标（Wildavsky, Aaron） Wildavsky, Aaron (1973). If Planning Is Everything, Maybe Its Nothing. Policy Sciences, 4(2):127-53.”；“规划旨在完成某些目标，并由一系列活动来完成（Hall） Hall, P. (1974). Urban and Regional Plann

34、ing. Harmondsworth, Penguin Books.”。“规划”一词被人们如此广泛地滥用，以至于当有人提到“规划”和“规划师”的时候，你可能都搞不清他指的是什么。人们在运用“规划”一词时，通常是指制定政策或完成某些项目。当然这二者都与规划有关系，但是前者太抽象，而后者与规划比起来又太具体。正因为“规划”一词容易引起如此多的混乱，因此还有人著文名为说“如果什么都是规划，那么规划就什么也不是了 Diana Conyers, Peter Hills (1990). An Introduction toDevelopment Planning in the Third World. J

35、ohn Wiley & Sons. Ltd. pp. 5.”。规划与一般的行动方案也不一样。方案是让人们使用必要的技术来证明所要创立的目标的严密性和正确性，以及与既定纲领的一致性，并提出的一种实施方法。而规划所确定的是目标和原则，其根据是人们的理想和理论，它研究的核心问题是“规”的合理与否。所以，规划和方案的区别并不在于研究对象的大小，而在于其研究内容的性质。如：一个大型水库的设计就是一个方案，这个方案的设计过程有时甚至需要持续几年或十几年。但是设计一个只有几十户的小村的发展，需要的却是一个规划。规划的实施往往可以归结为不止一个的方案，而各方案还可以细化为更具体的实施方案或计划，在这里，方案和

36、计划是相通的。人们对规划有多种理解。各种教科书总是倾向于对规划进行重新定义，同时，官员们在制定政策文件的过程中，也会按照他们自己的理解来定义规划。在这里，我们作做了如下定义：规划是指一个不断选择和决策的过程，它旨在利用有限的资源来在未来某个特定的时间内完成某个特定的目标。这个定义尽可能地综合了多数已有定义的共同之处，以突出规划本身最重要的因素。空间、时间和人是组成规划的三大要素。空间要素是指空间的确定性和有限性，或者说空间的利用是相斥的。比如，在一个地方建了机场之后，这个地方就不能再被用于耕作。时间的作用主要体现在两个方面：首先，任何事物都有其存在和发展的历史，我们必须挖掘它们背后的时间因素，

37、才能确切地知道事物变化的动力所在。在这个过程中，经济发展起到了很重要的作用，同时，文化和习俗的影响也不能忽视。因此，规划对于时间因素的考察具有特别重要的意义。其次，任何一个规划都有其实施和完成的期限，在完成之前的在这个时期里，事物还会不断地发展和变化，因此，这也要求规划实施自身能够发挥很强的调控能力。人的要素在现代发展规划中所起到的作用是也空前的，因为现代发展规划所重视的正是以人为本的发展理论，因此在发展规划中，人作为规划的制订者、执行者和实施对象，都要求被看待成具有自身利益和不断变化的需求的个体。（一）“规划就是选择”。坦桑尼亚总统在确定第二个五年计划时（1969年）曾经指出：“规划就是选择

38、”。这种提法体现出了组成规划的一个最重要的因素，即规划就是一系列的行动，而这些行动的共同特点就是需要做出选择。规划中存在两种选择。前面总统先生所提到的是第一种，他告诉他的人民：很遗憾，国家不可能同时满足每个人的每个需求，因此，规划的目的就是要在这些需求中确定一个优先序。他说：“因为我们不可能同时做每一件事，所以规划就意味着要在所有想做的事情中进行选择”。对于同一目标的完成，可以选择不同的行动方式，这是规划中存在的另外一种选择。例如，我们要去旅行，就需要做一个规划。很显然，可以有很多线路去某一城市，在每个地方停留的时间也会大不相同。我们想要在旅行开始之前就把这些全都确定，这就需要做出选择。尽管上

39、述是两种不同的选择，但二者的过程是相同的。因为可供选择的方法有很多，许多规划理论都把重点放在了如何做出英明的选择上，并设计出了很多专门的规划技术来提高选择结果的质量。（二）规划就是一种分配资源的方式 规划的另一个因素与资源分配有关。这里我们用“资源”来指在做出选择的过程中被当作对完成某种目的具有潜在用途的所有东西。这个定义不仅包括了自然资源，还包括人力资源、资本、基础设施等。更主要的是，规划的这个性质说明，资源的定义相对于决策者的目的以及决策者的技术利用是变动的。规划想找到更好利用有限资源的方式。资源的数量和质量对于规划决策是很重要的。一般来说，对于人们的生产和生活可利用的资源永远是相对有限的

40、。，因此，规划就要做出一个优先序来有效地利用资源。在确定了资源的分配方向后，资源还是进一步选择进一步完成手段的重要依据，例如，完成一个水库的不同方案所需要耗用的资源是不同的。（三）规划是达到目标的手段 我们仅仅说规划是为了更好地利用资源还不够，因为能否更好地利用某种资源决定于行动的目的。在我们前面提到的旅行中，要确定线路时最重要的是明确到某城市到底想看或玩的是什么，只有明确了目标才能确定线路。我们来看一下在农业规划中目标的重要性。农业规划包括确定采取哪些农业活动，它们的布局，产品生产方式，基础设施以及需要提供的必要培训等。很显然在确认作为主要活动目标的那项活动之前，无法讨论其他的活动。例如，提

41、高当地消费的作物产量还是提高出口农作物的产量？重点是提高作物的总产量，还是缩小不同地块产量上的差距？作为完成目标的手段，规划中必须面对如何确定目标的问题。对于规划者来说，“提高农业产量”并不是一个足够明确的目标。也有时候，目标是明确的，却不是一个可行的目标，甚至有时候规划师必须面对人们提出的很多相互矛盾的目标。例如，规划师不能在提高每亩产量的同时缩小农户间的差距。在一些地方，地方官员甚至会提出违背大多数当地人意愿的要求，例如，投巨资在一个县级市里建设多个星级的宾馆。当出现这些情况时，规划师应该怎么做呢？如果没有群众参与，规划师只能按照政府的意愿去做，也就是听农业局领导的，如果他能够说得更精确和

42、准确一些，规划师就能够进一步工作。如果不能，规划师在农业方面选择“不为”。这并不是一个坏的选择，因为这意味着规划师支持现在的农业状况继续下去。规划目标的确定往往反映的是政治意愿，因此它与体制安排有很紧密的联系，同时体制安排通过影响重要的目标决策也决定了规划的效果。（四）规划要面向未来规划的一个重要方面是时间性，很显然规划必然要面对未来。面向未来主要有两方面的含义，一是要预测，二是针对未来的措施。预测就是判断未来将会发生什么，如果即我们选择不同的战略会在未来造成什么样的影响。特别要注意，这种判断的前提是假设如果什么也不做，也就是选择“不为”会是什么样。如果不能把“不为”预测好，规划就没有基础。要

43、想精确预测未来是不可能的，所有的预测都有不确定因素和风险。当然所有的规划理论都在探讨更好地预测未来的方法。规划针对未来的措施必须一步一步地完成，如何才能确保未来目标的实现，这是规划的重要内容。那么规划到底要包括多长时段呢？这要看规划的内容了。有一些国际研究机构特别是称为“未来研究”的机构会提出长达几十年的规划。有些规划集中在具体的项目上，特别是小项目，时段会短一些，也许就是一年或两年。如果考虑到规划的监测和项目的持续性，一些项目可以在很短的时间完成，但是要接受较长时间的监测。（五）对规划概念的理解规划是一个不断进行决策的复杂过程，在实践中存在一些误解。例如，人们认为所谓规划就是由一小组被称为规

44、划师的专家进行的工作，除规划师之外别人不能进行规划，因此，如果没有规划师就不存在规划。实际上，能够进行规划的人包括一大批各种各样的个人、群体和组织。如果说谁能够进行规划谁就是规划师的话，那么这个世界上将充满了规划师。目前存在着一种以规划为职业并受过专门训练的人，他们是职业的规划师。本书中用规划师来指称的就是这种专业的规划师。在参与式发展规划中，规划师担当的是协调者、主持人的工作。而事实上，所有的利益相关者都可能是实际的规划师，他们在这个过程中分析情况、做出决策，完全能够做规划，换句话说，规划师经常进行规划活动，但不是所有的规划活动都要有规划师的参与。还有一个误会是，人们认为规划活动就是产出“规

45、划”的活动，并且这个“规划”应该是个文件或者蓝图（Blueprint）。这里主要出现了两点误会：第一，规划活动的目的不是为了产出一个“规划”。规划的目的是确定达到某个目标的途径，至于规划文本或其他文件只是这种决策的表达而已。之所以要指出这个区别，目的是请大家看重规划的内容而不是形式。第二，规划的结果不一定是一个文本或者蓝图，它可能是一个示意图、年度预算或者备忘录，这就要看规划的内容到底是什么。它关键要是目标群体能够接受的、遵照执行的结果，并能够起到提示或承诺的作用。对于规划、政策制定与规划实施的关系，简单地说，政策制定中肯定包括决策，它表达了对一般发展方向的意愿，其中包含了有争议的、敏感的、价

46、值干涉的以及政治的内容。而规划是一个确定如何达到这种意愿的过程以及这个过程该如何进行。规划的实施就是对这一系列规划项目的执行。我们举一个简单的例子，如某个地区的住宅规划。政策制定就是做出一个决定，即解决住房紧张，提供平整的土地，在这块地上，人们可以自己建房。规划要做的就是确定这块地上能建多少房子、建什么样规格的房子，对每户建筑的要求是什么等，当然规划也要做出一些决策，如社区道路的方向，资金如何筹措等。规划的实施就是确定居住者、提供建设服务等。这个例子有两方面的意义。一方面我们看到，政策制定、规划、规划的实施是一个相继的过程，规划是把政策转变为现实的工具，它处于链条的中间，起到承前启后的作用。另

47、一方面，这个过程是一个分担责任的过程。政策是由官员确定的，而规划师或在规划职位的人负责的只是确定蓝图的部分，最后的实施由相关部门负责。当然，在这所有的阶段都会有决策做出，如果决策的权力全部在政府手中，那么规划师就只是一个工具而已。例如，公共设施在这些不同的住房之间如何分配，是规划师的权力还是官员的权力？我们可以看到，政策的制定与规划是密不可分的，政策必然影响到规划。在不同的社会政治条件下的规划会是相同的吗？社会政治条件将决定规划师的作用，如哪些建议他可以提，什么样的决策他可以做等。（六）规划的原则规划必须有理论来指导，检验理论的方法就是其结果。但是，规划（尤其是我国实际中的一些规划）未考虑到实

48、际的效果，人们经常说“计划（规划）赶不上变化”，这成了无效规划的借口。因此，要确定规划的成功与否，必须对执行的效果进行检验，而规划理论本身也应该把规划的执行部分考虑进去。规划成功与否的关键在于规划本身的质量。我们认为，影响规划的主要因素有：（1）如何确定对情况的分析是准确的；（2）如何确保对未来目标的追求是正确的；（3）如何把规划变为实际行动；（4）如何确保规划实施能够达到预计的目标。二、规划工具的特点（一）规划的理性原则理性是规划循环过程的核心，在所有规划和决策理论中都具有特别的重要性。当我们谈及一个方法属是理性时的，我们是指，它是建立在分析和原则的基础上，而不是建立在感情或推测上。在规划理

49、论中提到的理性，一方面指所追求的目标，另一方面指达到某个目标的方法。体现在目标上时，理性是指在一定的投入下得到最大的产出，；或者产出一定时，把投入减缩减到最少。对理性的这种概念直接来源于经济学中的资源配置思想。系统分析和决策理论所感兴趣的不仅是决策是什么，而且包括那些决策将如何实施。他们更多地注意人们如何行动或者应该如何行动以达到某个特定的目标。理性的方法指使用有特定顺序且系统的方法，包括以下的活动：问题的确认和定义；与问题相关的目标、价值等的分类；确认有多少种达到目标或解决问题的方法；预测每一种方法可能的后果；相对于特定目标的各种方法之间进行比较；确定一种方式，“它的结果最接近目标或者最大程

50、度地解决了问题或成本效益比较最有利”。我们首先要看到所有规划方法中解决问题的过程都典型地体现了理性。同时也可看出这是一个理想的描述。因为实际中信息的不全面，并且人们处理大量信息的理论和技术是十分有限的，所以完全的理性是很难达到的。对于这种情况，人们一般的作法是：（1）忽略掉不感兴趣的问题；（2）决策者从过去的决策中学习的经验使他相应地调整所考虑问题的范围；（3）追求“满意”。满意是一个十分重要的概念，用以解释许多个人和组织的行为。满意是指愿意接受，令人满意，或充分的而不是最好的结果。对于大多数的普通人来说，这就是日常的状态。在做出决策的过程中，人们需要达成一个使各个方面都能接受的妥协。决策者经

51、常是在做权衡，因为很显然不可能同时达到达成所有的意愿。必须指出的是，满意不一定是不理性的，达成满意的过程完全可以按照上述的步骤去确定理性的解决方案，但是由于条件的限制，人们即使知道理性的方案是什么，也只能选择满意的结果而不是带来最大利益的理性结果。理性方法并不是唯一的决策方式，我们还需要提到的是所谓的“渐进”模型，经常用以代替理性方式。“渐进”模型立足于这样一种想法，即政策的变化应该是渐进而缓和的。理性模型强调的是专家的看法，而“渐进”模型则强调政治压力集团的作用，他们会反对所有他们认为会威胁到他们利益的政策。如果他们反对，那么结果可能是无法实现任何改变。很显然，在我国的许多情况下，规划过程还

52、很大程度地受到政府和官员的左右，或者否则就根本得不到资助，规划师运用理性方法的空间相对有限。当然，在很多大型的规划里，规划师是很有条件原则强调理性规划的，如目前的城市规划等。在参与式发展规划中，面对乡村地区，规划师必须知道理性决策的过程，但要因地制宜地使用。规划师要使用理性的逻辑而不是追求理性的形式。规划师可以使用理性的方法去分析问题和找到寻找方法，但是在关键的决策时，会受到很多行政因素的干扰。（二）规划中的不确定性任何时候谈到规划都不能回避不确定性的问题。人们运用规划的目的就是为了减少在未来的不确定性，但是规划本身却不能免于不确定性的影响，规划师想可以尽量减少但绝不可能根除不确定性，不确定性

53、肯定还存在着。因为：（1）规划与事实的发展存在矛盾。规划是想通过对已经存在事实的研究来找到调节未来变化的规律，这本身就有风险，如果事实发展太快或者规划所依据的理论的缺陷表现得很明显，那么规划就不能再适应发展，其作用也就减小了；（2）规划的理论本身就不是完整的科学。规划的理论来自于实践的总结，其本身不可能像自然科学那样重复验证，规划理论仅仅是对发展实践的观察和整理，而不是纯粹的科学理论；（3）由于价值观念的变化，规划理论的正确性也在实践发展中变化。某一个时期正确的规划理论，在发展中或许会被证明是过时的或片面的。因此，规划就是探索解决问题途径的过程，即面对不同的实践需要，找到最适用方法的过程。只有

54、将规划置于不断变化的社会和、政治要求和冲突中，才可能具有可靠性和有效性。在进行战略选择时，规划师不能轻易地预测和掌握未来，他们也只能用当前能得到的关于现状的信息进行分析，显然，这会削弱了规划的可靠性。对付不确定性有两个办法，一个是寻找不确定性的根源以便更好地理解和掌握它们；另一个方法是采用弹性较大的方案以便在不确定性出现的未来可以及时进行相应的调整。规划师一方面要坚持实施选定的方案，另一方面又要时刻保持方法的开放，随时可能换用其他的方法。不确定性存在的原因主要有以下方面：（1）事物的相互联系，对方案实施产生影响的重大变化随时都可能发生，而这些都是在规划师的掌控之外的，如国际经济形势的变化引起汇

55、率的变化从而使农产品价格变化，或者通货膨胀导致原材料价格上涨而使建设延迟；（2）大多数的不确定性是所谓“相关领域的决策”所造成的，如居民点建设政策可能会影响到交通规划。政府每天都在做出不同的决策，而所有决策都会产生波及效应；（3）区域内政府和群众偏好的变化使人们的选择将会不断地变化，这会直接地影响规划的实施。减少不确定性的努力可以从以下几点入手：（1）更全面的资料收集工作；（2）使用更综合的方法，尽量充分地考虑可能产生变化的方面，当然这就要求更多管理和合作；（3）试探政治家们的态度，以得到更多的政策变化的线索。概括地说，规划与实施之间的妥协是必然的，因为：（1）过于刻板的规划受到有效性的限制，

56、因为它没有充分考虑时间的因素；（2）实施的原则规定得越多，实施的灵活性越小，其效果就越难得到。三、规划的分类我国现有的规划体系包括多种类型的规划。从不同角度，依照不同标准，这些规划可分为不同类型。以规划的行政层次为标准，可分为全国性规划、省域规划、县域规划等。相应的低层次规划受到高级规划的指导，如省域规划受到全国性规划的指导。以地域为标准，可分为城市发展规划、农村发展规划。以规划时间长短为标准，可分为长期发展规划（10年以上）、中期发展规划（5年左右）和短期发展规划（1年左右）。长期发展规划是重大的、带有全局性的或决定全局的。长期发展规划指导中、短期发展规划。中期发展规划是为了实现长期发展战略

57、所必须的进一步谋划。短期发展规划是未来行动的方案，是实现规划方案的具体步骤和方法。它是规划的进一步延伸和具体化，是规划实施的阶段性措施。以规划覆盖的地理范围为标准，可分为整体发展规划、区域发展规划。当然，这里的区域的大小是相对的，与规划目的相关，可大到一国，小到一村。整体发展规划指导着区域发展规划。根据社会管理系统的横向分工的不同要求，规划一般可分为综合发展规划、行业发展规划和重点发展规划。综合发展规划是在总体上而又定量地反应发展的战略思想、目标、重点、阶段、步骤和措施等内容，是以规划区内国民经济和社会发展为对象编制的规划，是规划区内经济和社会发展的总体战略部署，是制定其他各类规划、年度计划及

58、一系列重大宏观政策的重要依据。行业发展规划是在综合规划的指导下，对各个行业所做的规划。如农业发展规划、工业发展规划等。重点发展规划是以关系规划区内经济和社会发展的关键领域、薄弱环节等重大问题及 重点企业为对象编制的规划。总之，规划的类型、内容等都是由规划目标所决定的，但且任何规划最后都要落实到一定区域的时空范围内，即在一定程度上，都属于区域发展规划。我国区域发展规划一般可分为两大类型：按规划地区的经济地理特征来划分，可分为：城市（地区）发展规划，主要指以大城市或特大城市为中心，包括周围若干小城镇和、郊区、和县的大城市地区（如北京、上海、天津、武汉等）及大中小城市积聚集聚地区的区域规划，（如苏、

59、常地区等）。工矿地区发展规划。农村（地区）发展规划。风景旅游及休疗养地区发展规划，如桂林、峨眉山等旅游地区的区域规划。大中河流综合开发利用的流域发展规划，如红水河流域梯级开发水资源综合利用规划。案例1-4 杨元县社会经济发展规划 该案例取自于某县官方网站，县名已虚拟。到2010年，我县经济和社会发展的总体目标是：实现全面建设小康社会的第二战略目标。在优化结构、提高效益和降低消耗的基础上，经济保持持续快速协调发展，综合经济实力进一步增强；城乡居民生活水平稳步提高，社会保障能力不断提高，贫困人口明显减少；人与自然和谐发展，资源利用率显著提高，生态环境明显改善；社会事业全面进步，科技、教育的支撑作用

60、明显增强，文化、卫生、体育事业取得新进展；各项改革深入推进，开放水平显著提高；民主法制建设和精神文明建设得到加强，社会治安和安全生产状况进一步好转，和谐阳原建设取得明显成效。 经济实力进一步增强：全县生产总值达到474830万元，年均增长20%，其中一、二三产业增加值分别增长11%、18%、23.7%。全部财政收入达到60635万元，年均增长20%，地方财政收入达到9400万元，年均增长11%。努力实现人均生产总值和人均财政收入水平在全市的位次前移，人均财政收入水平达到全省中等位次。 人民生活明显改善：农民人均纯收入达到3850元，年均增长15%。城镇居民可支配收入达到10590元，年均增长1