发达国家依法保护环境资源的理论与实践

1、一环境问题的经济根源及其法律对策的理论分析市场和政府是配置资源的两种基本方式。在市场经济条件下，市场在资源配置中发挥基础 性作用，市场主体以追求最大利润为目标，市场的功能在于通过商品、劳务、要素等的供求变 化决定价格，使价格反映资源的稀缺性和利益的大小，进而影响市场主体的生产营销活动。同 时，由于竞争，其商品或劳务质优价廉的市场主体将获得较大利益,反之获利就少，甚至破产。 可见,价格和竞争机制推动着资源配置的最优化。在西方经济学中，市场被称为“看不见的手”， 它通过价值规律指挥着经济高效运行。然而，市场也有其自身的缺点和消极方面，存在某些“失 灵”的领域。在这些市场“失灵”的领域需要政府这只“

2、看得见的手”通过经济法规等发挥 作用,主要表现为制止垄断、维护公平的竞争秩序，保护消费者、劳动者的合法权益，实施税收， 调节收入以及保护环境资源等。因此从经济学观点看，市场经济不过是由民间通过市场自由交 易实现一般性的“私人物品” （privategoods）的有效率生产，而由政府负责环境、国防、公安、 公平正义等“公共物品” （publicgoods）的供给的制度（注:樊刚:“作为公共机构的政府职能”， 载市场逻辑与国家观念，生活读书新知三联书店1995年版，第11-13页。）。环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响 由该行为主体以外的第三方-他人或后

3、代人-承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共 有资源、公共物品方面，“外部不经济性”表现得非常明显:如果市场主体均可以任意、无偿、 无限制地开发、利用共有资源或向环境排放污染物,则从短期来看，每个市场主体都可以不断 地从其过度开发、利用环境资源或排污行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给 其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开 发、利用环境资源,其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、 污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害,这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。显然，由于环境问题具有“外部不经济性”,

4、使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、 消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所 需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会 后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有 或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞 争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会 的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自 然资源的代价不是由开发利用者承担、污染环境的代价不

5、是由污染者承担，他们就不愿花费大 量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经 济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为环境问题的重要经济根源。针对上述情形，联合国21世纪议程强调指出：“环境费用应该体现在生产者和消费者 的决定上。现在的趋势是把环境作为免费品，并把代价转嫁给社会的其他部分，转嫁给其 他国家或未来几代人。这种趋势应该逆转”（注：21世纪议程，载迈向21世纪-联合国 环境与发展大会文献汇编，中国环境科学出版社1992年版，第87页。）。因此，面对市场在 环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预,采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有 效利用

6、，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济发展 靠市场，环境保护靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。至于环 境问题中属于“政府失灵”的部分，如在政策（包括部门政策和综合性政策）制定过程中和建设 项目决策过程中忽视正当的环境利益，则需要通过司法审查以及民主机制如投票选举、公众参 与决策等加以纠正。为了实现环境问题外部不经济性的内部化而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型: “直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，包含环境预防法律制度、环境管制 法律制度和环境侵权救济法律制度等部分，其主

7、体是环境管制法律制度即“命令和控制”措施， 同时也为经济计划、经济手段、宣传手段等措施提供法律框架和基本保障。就应用范围来看， 该措施主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定应用。其突出特点在于其技术性、严 格性、强制性,即污染环境者或者开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规否则会经由司 法或者行政管理程序而受到民事、行政乃至刑事制裁。美国是采用“直接控制”模式的典型 国家，其“命令和控制”手段可以概括如下:确立法规标准-颁发许可证-监督实施-对违法者进 行制裁。在经济计划方面，由于环境问题主要来源于经济活动，而各国政府-无论是在实行市场经 济的国家还是在实行计划经济的国家-都对其本国的经

8、济发展施加着巨大的影响，因此各国 “政府在制定经济、社会、财政、能源、农业、交通、贸易及其他政策时要将环境与发展问 题作为一个整体来考虑”（注：21世纪议程，载迈向21世纪-联合国环境与发展大会文 献汇编，中国环境科学出版社1992年版，第87页。），“不应当危害支持地球生命的自然系 统:大气、水、土壤和生物”，“要求决策者在制定政策时必须确保经济增长绝对建立在它的 生态基础上，确保这些基础受到保护和发展,以使其可以支持长期的增长”（注:世界环境与发 展委员会编，我们共同的未来，世界知识出版社1989年版，第21页，第16-17页。）。而 促使中央和地方政府的各种经济计划以及企业的生产计划同时

9、反映生态环境的要求，是保护 环境资源、实现可持续发展的重要工具。所谓“间接调控”即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原 则”，通过市场机制,使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济 代价，从而将环境成本纳入各级分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从 自身经济利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以由此筹集一 笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持重点污染源的治理、区域环境的综合整治、污染防 治基础设施的建设、救济某些环境受害者以及扶持对环境有益的清洁工艺技术的研究、开发、 推广、应用等，改变无偿或者低价使用环

10、境资源并将环境成本转嫁给社会、他人及子孙后代的 传统作法，从而有利于经济、社会、环境与资源协调、持续、健康发展的政策目标的充分实现。从理论上看，“间接调控”的经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷 刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任 保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。无论 从理论还是实践来看，环境费以外的其他经济手段、经济制度都以经济刺激为主-表现为促进 环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的合理配置和利用效率的提高，促使污 染者采取污染防治措施、采用有利于环境的清洁工艺技术从而

11、实现环境外部不经济性的内部 化等;环境费除具有筹资功能外,在收费标准足够高时则同时兼有筹资与经济刺激功能。环境费是指根据环境资源有偿使用原则和污染者付费原则，由国家这一所有者授权的代 表机构向开发、利用环境资源的单位或个人依照其开发、利用量以及市场供求关系所征收的 相当于其全部或部分价值的货币补偿，从整体上可以分为开发、利用自然资源的资源补偿费以 及向环境中排放污染物、利用环境纳污能力资源的排污费两种。至于对集中处理的污染物依 其性质和处理量收取的用户费，本质上是向处理者如污水处理厂、垃圾处理场交纳的服务费， 不属于环境费范畴。环境税与环境费概念极易混淆，但二者迥然不同。环境税是国家为了保护环

12、境资源而凭借 其主权权力对一切开发、利用环境资源的单位和个人，按照其开发、利用、污染、破坏的程度 进行征收，或对保护环境资源的单位和个人，按照其保护的程度进行减免的一个税种。其主要 形式有燃料环境税如碳税、硫税、co,2税、so,2税，污染产品税如含cfc,s产品税，产 品差别税如含铅/无铅汽油税，开发利用自然资源行为调节税如土地增值税、矿产资源税、开 发森林税以及对污染防治设施、污染防治技术的开发及推广项目等提供税收优惠等。进一步研究环境费与环境税的关系，可以发现二者是有本质区别但又可以并行不悖的概 念:支付环境费是因为从国家取得了环境资源（包括环境纳污能力资源以及各种自然资源）的 所有权，

13、特别是使用权，它通过产品价格发生作用，可以发挥筹资、再分配和经济刺激功能。从 法律关系的角度来看，它是有偿的、对价的,基本上属于民事法律关系;而缴纳或减免环境税则 是国家对开发、利用、污染、破坏环境资源的行为进行调节的需要它直接影响收入和营利， 主要发挥经济刺激功能，即鼓励企业安装污染防治设施,发展清洁生产，实行综合利用,抑制对 环境资源不利的经济活动，使遵守环境资源法的企业在经济上得到实惠等。环境税具有一般税 收的无偿性、强制性和固定性特点,从法律关系上看属于行政法律关系。环境税具有专项税收 性质，只能用于环境保护。作为国家专项税收，环境税原则上应当由税务机关征收，但考虑到其 科学技术性等特

14、点，由税务机关委托环保机关代为征收是必要的、可行的。财政补贴对环境资源的影响也很大。不适当的政策性补贴如因能源价格偏低而提供的补 贴会导致浪费严重、利用效率低下，不利于技术进步，会加重环境资源的污染与破坏，因而背离 了可持续发展目标，应予以调整。而由中央及地方政府帮助修建污水处理厂等环境保护基础设 施，向采取污染防治措施以及研究、开发、推广、应用清洁工艺技术的企事业单位提供赠款、 贴息贷款等财政、信贷刺激则是促进污染防治、使面临困难的企事业单位逐步达到环境标准 的重要途径。在市场经济条件下，环境纳污（自净）能力作为一种十分稀缺的特殊自然资源和商品，是国 家所有的财富。在实行“总量控制”的前提下

15、,政府通过发放可交易的排污许可证，实质上出 卖的是环境纳污（自净）能力资源（注:王明远：“市场经济下的环境法制初探”，载可持续发 展之路-北京大学首次可持续发展科学讨论会论文集，北京大学出版社1994年版，第246页。）。 环境纳污（自净）能力资源的商品化，可以促使污染者加强生产管理并积极采用对环境有利的 先进的清洁工艺技术，以降低能源、原材料的消耗量和排污量，从而达到降低成本的目的。而 且，节余的排污指标可以用于扩大生产规模或有偿转让有利于环境资源利用效率的提高和环 境的改善。可见，政府控制下的排污权交易市场，应是市场体系的特殊组成部分,是促进可持续 发展的有效方法。在该排污权交易市场中，同

16、一企业集团下属的不同企业,不同企业集团、不 同行业的企业，甚至环保组织,均可作为市场主体。环境标志是一种张贴在商品或其他包装物上的图形，属于证明商标。它在政府、企业和消 费者之间架起了一座传递环境信息的“桥梁”，向消费者表明该产品不仅质量合格，而且其生 产、使用和处置过程也符合国家环保要求，可以促使广大消费者通过选购商品而间接参与环境 保护。实行环境标志制度，就是根据有关环境标准和规定,由国家指定的认证机构确认并颁发环 境标志和证书，从而证明某一产品符合环保要求，对生态环境无害。由于认证标准包含资源配 置、生产工艺技术、产品循环利用以及废弃物处理等各个方面，因此该制度的实施是对产品全 过程环境

17、行为进行控制管理，是推行清洁生产、落实污染预防原则的有力手段。就企业方面而 言,实行环境标志制度可以为其调整产品及产业结构、开发新产品、治理污染等活动提供资源 合理配置、清洁工艺技术、最佳处理技术、资源循环利用、污染治理技术和设备等方面的信 息和导向，并且有助于持有环境标志的企业树立良好的市场形象、打开产品销路和克服环境标 志贸易壁垒，更好地参与国内、国际市场的竞争。总之，环境标志制度已成为实施可持续发展 战略的重要工具,在发达国家应用普遍，效果良好,在中国也已开始施行。虽然其常常在国际贸 易中成为一种非关税贸易壁垒而受到许多国家特别是发展中国家的批评和反对，在操作中也 存在一些不足，但总体上

18、还是应当肯定的。押金制和执行鼓励金也是较为常见的。所谓押金制是指对可能造成污染的产品如啤酒瓶、 饮料瓶等加收一份押金，当把这些潜在的污染物送回收集系统而避免了污染时即退还这份押 金;执行鼓励金包括违章费和执行债券两种形式。所谓违章费即对违反环境法律法规的污染者 依其违法行为获利的大小而收取一定的金额;执行债券也叫保证金，是政府为了使污染者遵守 环境法律法规而预先收取一定的金额，一旦遵守了有关法律法规即退款。此外，政府优先采购 环境无害产品以及实行环境损害责任保险等也都具有明显的激励作用。环境损害责任保险只 能在环保水平较高、市场特别是保险市场功能完善的条件下才能得以充分运用。最后一种模式为“自

19、我调控”，即通过宣传、教育、合作与交流等，鼓励公众、非政府组 织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们 的环境意识越强,该模式发挥的作用就越大。就“直接控制”与“间接调控、“自我调控”的关系来看，应当属于主从关系。以下简要 分析之。促使企业技术进步、落实清洁生产和预防性原则,保护环境资源的因素，包括内因和 外因两个方面。除了利润最大化这一内在动力外，直接行政控制的强制性和经济手段的强有力 刺激等外部条件均起着极为重要的作用。一般来说,行政控制的适用具有普遍性、基础性的特 点，而且随着经济技术水平的提高，强制性措施的可行性和效果均会增强。而经济手段的适

20、用 则存在一定的局限性和补充性:某些对公众身体健康危害极大的污染物,如有毒化学品、重金 属等，经济手段失去了应用的前提，行政手段成为唯一的控制手段;有些经济手段如加速折旧、 补贴、税收优惠等，本身并不能使进入环境的污染物减少,也不能使安置污染防治设施有利可 图，而只是减少了污染者在防治设施上的开支，使直接行政控制的严厉性有所缓和，如果没有 强制性措施作后盾,任何合乎理性的企业都不会因为有此类经济刺激而积极进行污染防治。因 此，环境管理中“直接控制”的基础性主体地位是不可替代的，经济手段往往只能使严厉的直 接控制方案变得“温和”而有助于其实施，属于“自愿”基础上的经济技术强制措施,是对直 接控制

21、措施的有力配合与补充。人们普遍认为环境经济手段和制度有利于提高灵活性和效率, 能够为进一步消除污染以及技术进步提供持续不断的压力并刺激创新，因而更加有利于预防 性环境政策的实现。至于“自我调控”手段的补充地位，则极为显然。二发达国家环境保护法律实践的发展趋势分析本世纪50年代、60年代以来，全球范围内特别是发达国家环境公害泛滥,促使各国相继 制定了大量以污染控制为主的法律法规，确立了 “命令和控制”行政管理模式，要求工矿企业 的污染物排放在限定的时间内达到排放限额标准（普遍实行污染物的“总量控制”），同时还要 求政府机构在作出决定的过程中考虑其决定对环境的不良影响，如美国国家环境政策法规 定:

22、“联邦政府的一切机构,在采取会对人类环境产生明显的重大影响的联邦行动时，应当编制 一份详尽的说明书，其中应包括拟议中的行动将对环境产生的影响”。由于各国污染控制法规 大都采用了严厉的“技术强制”处理方式，即强迫现有污染源“重新符合”排污限额,强迫新 污染源采用“最佳实用技术”（bpt）, “命令的控制”模式发挥了重要作用:西方国家大多数城 镇的空气比60年代干净得多;一些原来污染严重的河流、湖泊得到了恢复和保护;有害废物、 有毒化学品和农药也得到了有效的管理。在自然资源的开发、保护方面政府的规划、计划、 事先审批以及许可证等行政管理方法也发挥着极其重要的作用并取得了良好的效果。如美国 法律确认

23、,应当对某些特殊性质的地域、特殊种类的动植物提供特别保护。这些资源的保护相 对于它们的其他用途而言享有优先权,取走或使用这些资源，只有在某些极特殊的情况下才能 被允许（注:拉里麦克唐纳：“美国环境法体系概述”，载中美环境法学术讨论会论文集， 中国环境科学出版社1989年版，第12页以下。）。在取得良好效果的同时，“命令和控制”模式也暴露出许多严重的弊端，如导致企业对污 染物进行“末端”治理;不能从根本上解决重金属、农药等污染物在环境介质间的迁移转化、 气候变暖、臭氧层破坏、生物多样性锐减、有毒有害废弃物的处理和处置以及非点源污染等; 经济代价巨大且效率低下等。种种情况都表明了以推行“清洁生产”

24、、实行污染物“全程控制” 和“源头削减”为主要内容的预防性环境政策的重要性以及变革污染物“末端”治理政策的 迫切性。正如美国前总统布什在1990年的一次演讲中所指出的：“将重点放在末端或烟囱口， 在危害发生后再进行净化的环境计划，现在已经不再适用了。我们需要预防或将污染物排放减 少到最低限度的新政策、技术和方法，首先是防止污染的产生”（注:鲍强：“全球环境保护战 略转移若干新趋势”,载环境科学进展1995年第1期第2页。）。因此，自80年代以来，为了适应可持续发展的要求，实现环境与经济的协调发展,欧美等 许多发达国家先后进行了环保战略的重大调整，从实行了 20余年的以“末端”处理为主要内 容的

25、污染控制政策转向以实行“清洁生产”、“全程控制”、“源头削减”为主要内容的污染预 防政策，形成了当前世界环境保护的新潮流。联合国环境规划署（unep）也于1989年制定了清 洁生产计划，致力于向全世界推行。而所谓“清洁生产”，目前尚无统一定义，一般“定义为对 生产过程和产品实行综合防治战略,以减少对人类和环境的风险。对生产过程，包括节约原材 料和能源，革除有毒材料,减少所有排放物的排放量和毒性;对产品来说,则要减少从原材料到 最终处理的产品的整个生命周期对人类健康和环境的影响”（注：国家环保局污染管理司：清 洁生产-认识与实践，中国环境科学出版社1993年版，第28-29页。）。显然，清洁生产

26、的目 标就是实现资源消耗与污染物排放的减量化、最小化,其本身是一个不断完善的相对过程。“清 洁生产成为21世纪议程-联合国环境与发展大会通过的全球可持续发展战略所确认的实现可 持续发展的关键因素”（注:托尔巴：“联合国环境规划署执行主任托尔巴博士在巴黎清洁生产 部长级会议上的讲话”，载世界环境1993年第2期第13页。）。为了推行清洁生产，实现污染预防，首先需要制定相应的政策、法规、标准和管理制度， 政府部门还必须对企业给予资金扶持及其他经济刺激并提供技术、信息方面的服务。其中最 为关键的是科学技术-包括清洁生产工艺技术以及污染物“末端”处理技术因为“环境问题 的最终解决必须依靠先进的科学技术

27、”（注：曲格平：“要重视技术进步在环境保护中的作用”， 载世界环境1989年第1期第3页。）。近年来，许多发达国家积极推行以科技进步为先导的清洁生产并已经开始取得成效。美国 是世界上最早以立法推行污染预防（即清洁生产、源头削减）的国家，并且特别重视环境技术的 发展。1990年，美国国会通过了1990年污染预防法，宣布以污染预防政策取代长期采用的 以“末端”处理为主的污染控制政策，要求工矿企业必须通过“源头削减”减少各种污染物的 排放量，并从组织、资金、技术和宏观政策等方面授权美国国家环保局执行联邦政府的新环境 政策。与美国的做法相类似，德国、法国、加拿大、荷兰、瑞典、丹麦等国家也都高度重视科

28、技进步在实施污染预防、清洁生产战略中的核心地位,主要通过法规管制、经济刺激、人才培 训、信息交流等途径推行清洁生产。而在企业界，许多公司已经开始转变观念,努力在减少废 物排放和减轻对环境的危害的同时达到提高经济效益的目的。鉴于直接行政控制的种种不足，再考虑到经济手段在实现环境政策目标时能同时兼顾灵 活性、效果和效率，能够对进一步减少污染物排放量和采用清洁生产工艺技术产生持续的压力 并刺激创新，从而更有利于预防性环境政策的实现，主张利用市场机制、经济手段等非行政手 段的呼声很高。但是，即使在目前变革环保战略、强化环境经济手段的新形势下，欧美等国的 政府依然普遍认为“命令和控制”措施仍旧是环境管理

29、的主要手段。他们强调必须根据推行 污染预防或清洁生产的要求对原有做法中的弊端进行必要的改革，必须充分利用那些行之有 效的经济手段、宣传教育等非行政手段，作为直接行政管制的补充，相辅相成，相得益彰，而不 是取而代之。这样，无论在污染物的“末端”治理阶段还是在污染预防阶段“命令和控制” 措施一直是发达国家首要的环境管理手段，辅助性的经济手段-包括收费、补贴、税收、押金、 市场交易等多种形式-自从早期就得到了较为广泛的运用，且具有强化的趋势。特别是在实行 预防性环境政策的阶段，直接补贴、贴息贷款、税收优惠等在技术进步和推广中的作用会显着 增强。就应用领域而言，“尽管某些国家也把经济手段应用到自然和资

30、源管理上，但实际上经 济手段应用的重点还是在污染问题上，如大气与水体质量、土壤保护、废物管理、噪声控制等” （注:经济合作与发展组织编写：环境保护的经济手段，夏光、茅于轼等编译，第2页。）。征收环境费是最重要的经济手段,其中的排污费主要应用于污水和噪声控制，而资源补偿 费应用较少。就排污费而言，排污收费、超标违法并加重收费已成为美国、日本、德国、挪威、 荷兰等许多国家通行的作法。除污水和噪声外，澳大利亚、比利时、荷兰、美国等还对固体废 弃物征收排污费，日本和法国还对大气污染物征收排污费。此外，各国基本上都对集中处理的 污染物收取用户费。总地看来，收费的筹资功能正日益提高而其经济刺激功能却不甚明

31、显，甚 至有所减弱。税收调节同样是较为常用的经济杠杆。英国、德国、丹麦、荷兰、瑞士、瑞典等国都对 含铅和无铅汽油实行差别税;芬兰对含碳燃料征收碳税，对某些污染产品征收特别税,对某些 无污染产品则实行免税;奥地利为抑制co,2排放而对购车者征收相对于车价12的环境税； 美国为控制co,2而征收碳税、碳结合税，并对采用环保局长规定的先进工艺建成的设施5 年内不征税；日本对法定污染防治设施免征不动产税，并采取加速折旧的方法减少企业纳税， 规定污水处理设施、重油脱硫设施等第一年便可折旧50,对“低公害”车辆减免产品税对进 口的已脱硫的原油退回关税以及为私营公司的技术研究和开发提供税收优惠;德国、比利时

32、、 日本还分别准备开征co,2税、生态税、垃圾税等。正在走向市场经济的东欧国家也已经或 正准备实行环境税收政策，如波兰对so,2征税，匈牙利对汽车用油征税“石油环境税”等。 此外,加拿大、澳大利亚、意大利、挪威以及新加坡、印度、韩国等也都不同程度地采用了环 境税收政策。对企业的污染防治设备、技术研究及开发项目，世界各国大都提供财政补贴、贴息贷款或 优惠贷款。如日本公害对策基本法规定：“国家和地方政府应努力采取必要的金融和税收 措施,鼓励企业修建和改进公害防治设施”。自1970年以来，该国一直以低于市场利率12 的优惠利率,向企业提供偿还期在10年以上、用于修建污染防治设施的贷款。据统计，日本仅 1975年就发放此类低息贷款3,000亿日元，使企业获利360亿日元，而中央和地方政府给企业 提供的修建污染防治设施的财政补贴则高达14,850亿日元，此外还为企业技术开发项目提供 优惠贷款;美国清洁水法规定：“凡修建经环保局长批准的污水处理工程，可自联邦政府得 到相当于总投资额的75的联邦补助金”;而原西德仅在1974