公共管理学（第三版）第06章公共管理的主体

1、公共管理学第六章公共管理的主体 学习目标公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。理解公共管理，首先必须对公共管理的主体进行分析。公共管理的主体，既包括以组织形式出现的政府和非营利组织，又包括以个体角色出现的领导者、管理者与被管理者。本章对各种公共管理主体进行了阐述，通过学习本章，应掌握公共组织的结构与特征，理解传统科层制公共组织的困境，运用所学知识分析公共组织变革的方向与途径。 本章内容公共管理的主体（1）：组织 1公共组织的类型与作用 2公共管理的主体（2）：个人 3传统公共组织的困境与变革 4第一节 公共管理的主体（1）：组织 6.1.1公共组织的概念 从人

2、类社会群体的角度看，所谓组织，就是人们按照一定的目标、任务和形式编织起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单地说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。公共组织在现代社会中，组织所追求的目标有公共目标与非公共目标之分。据此，人们可以把组织划分为公共组织和非公共组织。这两类组织在基本目标、结构模式、运行方式等方面都有很大的差异，表现出各自不同的特征。公共组织(public organization)是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以

3、提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.1公共组织的概念 公共组织的基本要素物质要素精神要素组织基本要素人员；经费；物质设备目标；责权结构；人际关系第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.2公共组织的性质1公共组织与非公共组织的区别(1)活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务，而不是为全社会服务。其他的非公共组织，都是服务于特定的利益和兴趣集团，往往是有偿进行

4、的。公共组织则以实现公共利益为目标，负责向社会公众提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品，目的是促进整个社会经济、政治、文化、教育、科技、卫生、体育等各项事业的全面发展。因此，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员的整体利益。(2)为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.2公共组织的性质1公共组织与非公共组织的区别(3)管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无

5、权干涉。公共组织的管辖范围则可以是整个社会，以全社会的公共事务为自己的管理对象。对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。(4)活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制力为活动依据，具体而言，就是以国家法律作为活动的依据和准绳。法律是国家权力的象征，依法管理是公共组织的重要特点。第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.2公共组织的性质2公共组织的性质 (1)社会性。社会性是公共组织的基础。 (2)权威性。强制服从是政府权威的突出特征。而非政府性的公共组织，其权力

6、往往来自于政府的授权，根据政府的委托，代表政府从事某方面的社会事务管理活动。因此，对于特定的管理对象，非政府公共组织也具有权威性。(3)法制性。法制性是公共组织权威性的基础，离开了法制，违背了宪法和法律的规定，公共组织就不能真正维护其权威性。(4)系统性。公共组织是依法设置的、由若干要素按照一定的目标结构、层次结构、部门结构、权力结构所组成的职责分明、协调有序的有机整体，其组织系统遍布全国各地。 (5)主动性。第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.3公共组织的结构 1公共组织的纵向结构优点：(1)分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；(2)行动迅速，能及时地根

7、据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、控制；(3)能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；(4)各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点：(1)各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难于事事精通；(2)容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；(3)容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。 第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.3公共组织的结构 2公共组织的横向结构 (1)按业务性质分工按业务性质分工，是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如，财政、外交等为不同的业务，就可以此为基础设置不

8、同的单位。根据业务性质的异同划分部门，是公共组织平行分部化的基本方式。公共组织中绝大多数部门，皆是按业务性质不同而设置的。按业务性质进行分部化的方式，其优点是：符合分工专业化的原则。每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，提高管理效率。有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理，使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。体现事权一致的原则，便于协调。但按业务性质进行分部化，也有缺点：业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调。分工过细，易造成部门林立。有些业务性质混淆不清，不易做出明确的

9、划分，易产生组织冲突。 第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.3公共组织的结构 2公共组织的横向结构 (2)按管理程序分工按管理程序分工，是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，每个部门在管理程序过程中各自发挥其功能作用，使公共管理的功能齐全、管理过程井然有序。按管理程序进行分部化，其优点是：注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序有

10、专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。但按管理程序进行分部化，也有其缺点：工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。 第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.3公共组织的结构 2公共组织的横向结构 (3)按管理对象分工按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置，如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理。按管理对象分部化的优点是：根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。群

11、众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督。按管理对象分部化的缺点是：随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象。容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低工作效率。 第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.3公共组织的结构公共组织的主要结构形式 直线制 按照垂直系统建立组织形式，各级领导执行统一的指挥和管理职能，不设专门的职能机构。纵向直线是管理层级，横向是辅助职能科室。其

12、优点是：机构简单，职权明确，命令统一，决策迅速，个人负责。其缺点是等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。 职能制 由于分工复杂，因此可设立专业职能人员，领导将相应的权力交给职能部门，职能部门直接指挥下属。即在各级行政领导之下，按专业分工设置管理职能部门，各部门在其业务范围内，有权向下级发布命令和下达指示。优点是解决了主管领导对专业指挥的困难，缺点是各职能部门都有指挥权，易产生多头领导，不好协调。第一节 公共管理的主体（1）：组织6.1.3公共组织的结构公共组织的主要结构形式 直线职能制 以直线制为基础，在行政首长领导下，设置相应的职能部门，分别从事专业管理，作为该级领导的参谋。这

13、种组织模式的运行机制由职能专业化程度决定的，是一种集权度较高的组织模式。参谋部门只给领导充当助手，对下级不能发号施令，没有决策权。优点是保证了统一领导，避免了多头制，但容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。 矩阵制 矩阵制是由专门从事某项工作的项目组形式发展而来的一种组织结构。所谓项目组，一般是由一群不同背景、不同技能、不同知识、选自不同部门的人员组成的。通常人数不多，组成项目组后，大家为某个特定的任务而共同工作。任务一旦完成，项目组的使命就结束了，下一次任务又重新组织项目组。其特点是纵横联系，适应性强，机动灵活。不足之处是缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。 第二节

14、 公共组织的类型与作用6.2.1政府1政府的概念 政府是指国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机关 2政府的主要类型(1)总统制政府总统制是以总统为政府首脑的一种政权组织形式，国家的行政权力集于总统一身，总统既是国家元首，又是国家行政机关首脑。实行总统制的国家，其政府机关较彻底地采用了三权分立原则。其中，总统是国家机构中的主要部分，由选举产生，拥有实权。美国是这种体制的典型代表。 (2)内阁制政府这是一种在形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责的政府体制。在内阁制国家中，国家元首不负实际责任，没有行政实权。总理担负实际行政责任，并握有行政实权。 (3)委员

15、会制政府委员会制，或称合议制政府的职权不是由一个行政首长行使，而是由一个委员会集体行使。在这种体制中，政府的行政权力是由议会产生的行政委员会集体行使。委员会的组成成员地位平等，其法律权限无大小高低之分。 第二节 公共组织的类型与作用6.2.2非营利组织1非营利组织的概念与非营利组织的有关定义很多，如“非政府组织”、“第三部门”、“独立部门”、“慈善组织”、“志愿者组织”、“公民社会组织”、“民间组织 ”、“免税组织”等等。 非营利组织是指不以营利为目的，而是服务社会公众的非官方性公共组织。非营利组织的主要类型从满足人们需要的角度出发，社会组织可以划分为三大部门：第一部门是企业，第二部门是政府，

16、第三部门是非营利组织。第一部门是为了营利而根据消费者的需要配置经济资源，开展各种经济活动的组织。第二部门是在市民与国家之间建立的一个中间体，使两者互相适应，负责执行法律并维护政治自由。第三部门是介于企业与政府之间的协调机构，不以营利为宗旨，而以推进社会公益为存在目的，它在企业与政府不能发挥作用的领域内提供物品和劳务，满足人们的多方面需要。 非营利组织的主要类型从国际上通行的标准来看，非营利组织的具体分类如下：宗教性组织，包括教会、教会的联合组织、协会，福音传道运动。社会性组织，包括奉献俱乐部、友爱团体。文化性组织，包括美术馆、博物馆、交响乐团、歌剧团、美术联盟、动物园。学术性组织，包括私立学校

17、、私立大学、研究机构。保护性组织，包括同行业者联合会、工会。政治性组织，包括政党、政治后援集团。慈善性组织，包括私立福利团体、私立财团、慈善医院、老人院、看护中心。社会运动组织，包括和平运动集团、家族计划推进组织、环境保护组织、人权运动组织、消费者运动组织、女权运动组织、犯罪扑灭运动组织。第二节 公共组织的类型与作用6.2.3公共组织的作用1公共组织是公共管理的主体公共组织是对社会公共事务进行管理活动的主体，是公共管理活动的物质基础和力量源泉，公共管理活动和职能的发挥都是由公共组织来进行的。各级各类公共组织通过具体承担和完成各自的组织目标来体现国家公共管理的职能，完成国家协调、管理各项社会事务

18、的任务。没有公共组织这一活动的主体，公共管理活动就失去了具体的承担者、施行者。公共组织是公共管理活动的基本支点从管理学的角度看，组织与人事是一切管理活动的两个基本支点，二者构成了管理活动的基本框架。在公共管理活动中，公共组织是公共管理人员的载体，没有公共组织就没有管理人员，更谈不上管理人员作用的发挥，谈不上公共管理活动的开展。同时，组织的纵横结构、机构设置、权责分配是否科学，组织制度是否健全，又是管理人员能否发挥作用的关键，它是分工是否明确、合理，合作是否协调，沟通是否顺畅，关系是否融洽的物质保证。公共组织汇集和放大了管理人员的力量第三节 公共管理的主体（2）：个人 6.3.1公共组织中的领导

19、者1领导与领导者 领导是指挥、引导和影响被领导者为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。 领导者的影响力可以分为两种：(1)权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的，其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性，以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从。权力性影响力对人的作用是有限的。(2)非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的。其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。非权力性影响力，实际上是领导行为在被领导者心中所产生的内在引力，其基础是领导者与被领导者在价值观、理性判断

20、、心理情绪上的共鸣。 第三节 公共管理的主体（2）：个人 6.3.1公共组织中的领导者2领导者的素质 (1)思想品德素质(2)文化知识素质(3)领导能力素质(4)心理素质(5)身体素质3领导方式 (1)集权型领导方式。 (2)民主型领导方式。 (3)放任型领导方式。 (4)“无为而治” 美国管理学家菲德勒 的领导权变理论：E = f （L， F， S）其中：E领导的有效性，L领导者，F被领导者，S环境，f函数关系。该式表示，领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数。第三节 公共管理的主体（2）：个人6.3.2公共组织中的一般管理者 1领导者与管理者

21、的区别管理者与领导者是有区别的：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力。相反，领导者则既可能是被任命的，也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。在理想的情况下，所有的管理者都应是领导者，所有的领导者都应处于管理者的位置。 管理者的主要类型与职责根据在公共管理活动中地位与作用的差异，可以将公共组织中的管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。 第三节 公共管理的主体（2）：个人6.3.3被管理者1作为被管理者的公共组织成员(1)管理者与被管理者的静态划分公共组织的管理者就是各级组织的行政首长和

22、各职能部门、各工作岗位上主持工作的主要负责人。被管理者则指他们的部下，包括各类具体的工作人员。这就是用静态方法对管理者与被管理者所作的划分。 (2)管理者与被管理者的动态划分公共组织的管理者是指在特定工作程序和工作关系中行使指挥、控制、协调等职权，发挥领导作用的人员，公共组织的被管理者则是指在特定工作程序和工作关系中处于被控制和服从、执行地位的人员。 第三节 公共管理的主体（2）：个人6.3.3被管理者作为被管理者的社会公众社会公众是公共管理的基本主体，他们创建了公共组织，并指导着公共管理活动的基本方向；另一方面，公众个人又是公共管理中的被管理者，其个人利益又必须以集体利益为依归，服从于公共组

23、织的管理。 具体而言，社会公众从几个方面影响着公共管理：社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。 社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度。社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。 社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。 第四节 传统公共组织的困境与变革 6.4.1科层制的基本特征1马克斯韦伯的科层制理论 科层制组织的主要特征有： 实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化。各种公职或职位按照权力等级组织起来，组织内层级节制，强调严格的隶属关系，形成一个指挥链或者等级体系。根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑

24、选组织中所有的成员。所有担任公职的人都是任命的，而不是选举的。管理者领取固定的“薪金”，他们是“专职的”公职人员。组织内成员的报酬、晋级和提薪相对固定，并取决于个人的能力和表现，与血缘、地位无关。管理者不是他所管辖的那个企业的所有者。管理者要遵守有关其官方职责的严格规则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。 第四节 传统公共组织的困境与变革 6.4.1科层制的基本特征2科层制组织的特征科层制是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。 (1)组织标准化。(2)工作秩序化。(3)管理规范化。 第四节 传统公共组织的

25、困境与变革 6.4.2传统科层制组织的困境1对传统科层制理论的评述 贡献：统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确、专业分工、指挥统一、层级节制、幅度适中、权责相称、协调一致、法规完备、高效合理的组织体系。他们的这些思想，奠定了公共组织理论进一步发展的基石。 不足：第一，他们只研究了公共组织的静态结构，而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐，可能对组织目标的实现产生不利影响。第二，他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单

26、视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。第三，他们只将组织当作一个封闭型的系统来研究，而没有探讨组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。 第四节 传统公共组织的困境与变革 6.4.2传统科层制组织的困境科层制组织的内在缺陷科层制管理盛行于工业社会，它追求理性和效率，其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使公共组织成为一种客观系统。这种管理方法力图在无序中建立秩序，适应了工业社会的需要。但是，其缺陷也是十分明显的：科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。排除了竞争

27、的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规，以至造成得过且过、不负责任。依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。第四节 传统公共组织的困境与变革经济体制的转轨推动公共组织的变革政治制度的更迭导致公共组织的变革 国际环境的重大变化影响公共组织的变革 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 M1M2M4M36.4.3公共组织的变革1公共组织变革的主要动因 innovation第四节 传统公共组织的困境与变革6.4.3公共组织的变革公共组织变革的目标(1)公共组织对外在环境的适应力、改造力公共组织对外在环境的适应力就是适应环境需要的能力。公共组织的静态结构、动态

28、过程都要顺应客观环境的现状及发展变化规律。公共组织机构的组成方式、职责权限、工作程序、工作方法的设定都要立足于环境系统的要求，组织的各项调整和变革都不能与客观环境的发展规律相违背。公共组织对外在环境的改造力是指在适应外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。为此，首先必须充分利用外在环境变化带来的机会，把握时机，采取各种相应的措施和方法引导外部环境向着好的方向发展。其次，应充分利用外部环境中的种种客观规律，顺应各方面事物的自然发展过程来实现公共组织的目标。(2)公共组织自身的稳定性、协调性这包括两个方面的内容：第一，理顺公共组织自身的工作秩序。按照公共组织的整体目标科学地划分各层级、各

29、部门、各单位的职、责、权、利关系，使这些关系得到合理组合，既有严格明确的分工，又有和谐良好的合作，形成一个科学的、协调有序的系统。第二，理顺组织与个人的关系。把组织成员的个人目标纳入到组织的目标体系之中，增强组织成员对组织目标的认同和支持程度，加强组织目标对成员的激励、约束作用。使成员个人目标与组织目标达到一种相互交融、相互促进的效果，使组织成员能通过组织目标的达成来得到个人的全面发展，使其在生理、安全、社会、自尊和自我实现这5个层次的需求上均能得到合理的满足。 公共组织职能的变革 公共组织结构的变革 公共组织权力关系的变革 纵向结构职能分化程度 职能行使方式 作用领域横向结构Click to

30、 add Title还权社会横向分权纵向集权分权相互融合Text in here变革公共组织123第四节 传统公共组织的困境与变革职能作用领域 职能作用性质 6.4.3公共组织的变革公共组织变革的主要内容 本章小结现代社会中的组织主要包括公共组织和非公共组织。公共组织是以实现公共利益为目的，提供公共服务为基本职能的社会组织。公共组织与非公共组织的活动目的不同，为社会所提供的服务不同，管理对象不同，活动的依据也不相同。为了充分发挥自身功能，公共组织必须建立合理的组织结构。公共组织结构有纵向结构和横向结构，纵向结构形成公共组织的层级制，横向结构形成公共组织的职能制。公共组织的主要结构形式有直线制、职能制、直线职能制和矩阵制。政府是公共管理的主要组织依托，政府具有合法性和强制性，负有提供公共服务的主要责任。随着社会生活的复杂化和多样化，为了有效地弥补政府功能的不足，非政府公共组织逐渐成为公共管理的重要组织形式。科层制是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。它