社会福利理论中的制度研究与制度主义的发展12

1、 社会福利理论中的制度研究与制度主义的发展12彭华民3摘要 没有制度主义旗手的社会福利领域中存在着制度主义理论吗？社会福利理论中存在对制度研究。社会福利的研究对象之一是福利制度，社会福利的目的是通过社会福利制度的建立和完善去满足人们的需要。因此，社会福利中制度主义理论的具有丰富画面：1、它主要有对社会政策制定以及推动制度建设的研究；对社会福利制度类型化的研究；社会福利与公民权利的研究以及国家通过社会政策的集体行为实现利他主义的观点。2、社会福利中制度主义理论还包括对社会政策和社会福利制度演进的研究。3、福利制度结构和制度之间的互动也是社会福利中制度主义的主要内容。4、社会福利的制度主义研究还体

2、现在对社会福利制度转型研究之中。沿着制度主义的观点进行中国社会福利制度改革的分析，中国应该用多元福利部门提供的福利来回应不断增加的福利需要。社会福利理论通常按照主张市场作用的右派、强调国家作用和阶级冲突的左派以及介于两者之间的中间观点、加上一些新的比较小的理论流派例如女性主义和绿色主义而分为不同的类型。不少的学者都按照这个类型给出了大同小异的分类（Alcock, Erskine & May,2003; George, & Wilding, 1994）。 实际上当我们深入社会福利制度发展的历史脉络，解读社会福利理论家们的思考，就会发现，按照国家和市场的作用关系来划分社会福利理论（这里主要指意识形

3、态理论）不能深入描述社会福利理论的本质。因为，社会福利研究的核心是：通过人为的努力去建立一种制度，这种制度可以防范和分担人们生活中的风险。社会福利发展的终极目标是建立满足人类需要的社会福利制度。现实的社会福利制度是社会福利的研究对象。社会政策制订和社会政策实施是这个制度的核心。因此，制度应该是社会福利中的最重要的核心概念之一，也应该是社会福利研究者最关心的领域之一。社会福利研究的本质是对社会制度的研究。虽然如此，社会福利研究领域中却因为没有没有制度主义的旗手而被认为没有制度主义理论。没有制度主义学派和旗手的社会福利领域中存在着制度主义取向的理论吗？为了回答这个问题，本文将从社会福利理论的角度，

4、讨论社会福利中的制度主义的主要观点；社会政策与社会福利制度发展；分析社会福利制度结构与互动关系；进行社会福利制度转型分析。从上述四个层面的分析中组织和建构社会福利制度主义的丰富多彩画面 ，扩大社会福利的视野，发现其对中国社会政策和4社会福利制度改革的意义。1 作者对社会福利理论中存在制度研究还是存在制度主义进行了长时间的思考，阅读了很多专著。这个问题曾经引起很多争议。著名社会政策学者米吉利（James Midgley）也只是站在中间道路的立场上认为社会政策理论具有制度主义的取向，而不认为社会政策有制度主义的理论。事实是社会福利中没有制度主义理论旗手。作者认为：制度主义是一种理论方法，制度研究是

5、一个研究领域内容，它们是一体两面。当社会福利学科存在如此丰富的制度研究时，实际上它已逐渐形成了独特的制度主义理论。2本文为国家社会科学基重点项目西方社会政策最新论发展研究阶段成果之一。3 彭华民：香港中文大学社会福利博士，南开大学社会工作与政策系教授。4作者认为，社会政策中制度主义理论还包括艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）的福利体制理论（welfare regime），新马克思主义的福利国家理论等等。 一、社会福利中制度主义理论的基本观点为了清楚地讨论社会福利中的制度主义观点，本文先开始讨论的议题是：什么是制度。制度分析起源于 18、19 世纪的德国历史学派。在历史

6、学派与经济学边际学派的争论中，历史学派发展了制度分析方法。制度分析方法将制度作为发展的要素并且强调它的重要性，并在 20 世纪成为了经济学制度分析学派的理论核心。在 20 世纪，制度分析理论演变出来了经济学的新制度经济学（ newinstitutional economics），社会学的制度主义理论（sociological institutionalism）和以对历史进行制度分析的历史制度主义（historical institutionalism ）（Aoki，2001，pp4-9）。制度分析也被引入社会福利领域中，一些学者使用制度分析方法分析贫穷问题（Islam， 1995 ； Jord

7、an ，1996； Townsend ，1993； Wong ，2003）。经过多年的研究发展，制度主义有了比较成熟的理论。关于制度的概念，比较著名的是诺思的制度定义：制度是一个社会中的博奕规则（game of rules），它被用来约束人类的行为。它包括了人类在什么情况下可以做和什么情况下不能做的限制。制度的基本成分有规范（norms）、规 则（rules）、惯 例（conventions）、价值、习惯和它们的实践 （North，1990，pp1-10）。制度的功能是在一个社会中建立人类生活中稳定的互动结构。帕森思（Parsons，1982，pp117-118）也认为规则是制度的内容，规则构

8、成社会对于个人的社会角色的期望。帕森思（Parsons ,1951，pp39-40）还认为，制度是一组制度化了的角色（a complex ofinstitutionalized role）或者是地位关系（status-relationships），它们整合在一个社会体系中；社会体系针对于功能和问题而设立；人们的社会角色、社会地位、社会群体和社会组织是规范和规则的集合和表现。社会福利制度建立了人类行为的新规则。这个规则的最抽象的基本内容可以表述为：为了解决社会问题，减少社会不平，提高生活质量，将社会资源再分配给有需要的社会成员。米吉利（Midgley，2000）指出，社会政策中的制度主义最基本的

9、一点是：社会福利通过国家机制可以最大限度得加强。社会政策中的制度主义者相信社会需要满足的目标应该通过一系列法定干预去达到。可以建成社会福利制度或者改变社会福利制度主义的社会政策和政策实施项目有下列特性：法定权威、公共拨款、科层化和广覆盖性。例如英国的国民健康服务体系。有一些观点认为社会政策就是制度的一部分，因为它是行动的规则，有的观点把社会政策和社会福利制度分开，认为社会福利制度是具有相对独立性的政策之外的体系。但这个争论并不影响社会福利中的制度主义的发展。社会福利制度的建立，其本质是用一种社会认可的制度安排方式去满足的社会群体成员的需要（need）（Smith，1990； Bradshaw

10、，1977； Taylor ，1977；Doyal & Gough ，1991）。如果从需要的最本质的、可以操作研究角度，社会福利中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏的状态，人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害人的生命意义（Edwards，1987，pp70-72）。例如，如果不能提供足够的健康照顾给老人和其他需要的社会成员，他们的生命意义将被损害。社会福利制度提供的健康照顾的增加可以用医疗设施的增加、医疗人员和社会工作者的增加来表示；提供儿童保障是提供儿童安全成长环境、培育他们成长；提供经济保障是保障个人的生活水平不下降到一个不可以接受的程度，使他的基本生活需要得到满足（

11、Doyal & Gough，1991，pp201-212）。 社会福利研究中的制度主义理论发现了社会福利制度因存在不同的特点而有不同的类型。维伦斯基和利比克斯（Wilensky & Lebeaux, 1965）提出制度型社会福利与残补型社会福利。残补型社会福利制度认为社会福利只在正常制度失效时发挥作用。而制度型社会福利制度认为社会福利是现代工业社会必需的、具有福利提供功能的部分，它不带有任何施舍或慈善性质的污名，它被认为是个人、家庭和社区满足其社会需求的主要方式。维伦斯基和利比克斯还认为政府的介入是工业化的结果。因为工业化破坏了传统的社会福利机制，如家庭、亲属支持网等等。同时，工业化使得工人生

12、活风险加大，如失业、工伤、疾病都会导致收入中断而引起贫困。这些问题单靠个人或家庭是难以解决的。于是政府通过社会福利制度来承担解决社会问题的责任。维伦斯基和利比克斯的两种制度观点成为社会福利制度模式的一个经典分类。对于社会福利制度类型化研究和描述除了制度型社会福利与残补型社会福利制度模式外，制度主义者还提出另外一种社会福利制度类型化概念：具有普遍性的社会福利制度和具有选择性的社会福利制度。具有普遍性的社会福利制度是需要满足原则实现的体现，它涉及到的社会福利的接受者没有限制，即福利项目是要面对所有公民(或居民)。制度主义者坚持普遍主义，他们坚持社会福利是公民的权利，认为具有普遍性的福利项目可以有效

13、消除福利污名化（stigma）给接受者带来的侮辱和伤害。此外，家计审查式的福利项目将大笔的钱用管理、筛选福利接受对象，被一些社会福利中的研究者认为是不经济的行为。英国的国民健康服务和儿童津贴就是普遍性社会项目的范例。医疗服务的提供不受公民的收入、身份、职业、信仰、阶层等因素的影响。对于儿童津贴，尽管社会成员有不同阶层和不同收入，但儿童津贴一样支付给他们，因为这是他们的社会权利。社会福利中的制度主义理论因为更多的学者的努力而得到发展。马歇尔（Marshall，1965）提出了公民权利的理论。他认为国家提供社会福利是公民权利历史演化的顶峰。国家必须保证公民能获得足够的收入、住房和教育。国家立法并承

14、诺实现公民的权利。国家提供社会福利通过立法和社会政策而制度化。提姆思（Titmuss，1974）提出了社会福利是利他主义实现的一种方式的观点，他引入了社会福利应是公民集体道德责任的讨论。国家代表公民，所以国家应该承担集体责任。国家将利他主义的制度化，建立社会福利制度。社会福利制度体现了公民权利和利他主义精神。二、社会制演进研究社会福利制度发展是社会福利的制度主义研究的重要的议题。在工业化以前的社会中，生产力水平底下，社会成员需要的满足透过家庭、邻里、社区、宗教慈善组织的自助和互助的制度安排来满足（Pinker，1979，p66）。在那个时代，制度安排以非正式的福利制度安排为主。工业革命以后，社

15、会分工的发展，大型工业组织的兴起，社会财富的积累，以及社会成员在劳动力市场上的参与，使得就业制度成为社会成员需要满足的重要方式。在劳动力市场这个无形之手的作用下，社会生活的风险增加。国家淡出守夜人的角色，有形之手的作用不断增加。在这样的社会转型中，英国等欧洲国家的大规模的社会福利体系开始成为社会成员基本需要满足的制度安排（Beveridge，1958）。社会福利制度在工业社会和后工业社会中迅速发展起来，在社会成员的需要满足中发挥著作用。在社会 成员需要满足的过程中，制度安排取向、社会文化、福利提供的传统部门和现代部门的互动关系和互动过程，使得各个国家社会成员的需要满足的社会福利制度安排有着不同

16、的模式（Pinker，1979，p114）。现代社会中的社会福利制度主要是由收入维持计划和社会服务两大部分组成。收入维持计划有社会保险和社会救助两大内容。社会福利制度中收入维持计划是帮助贫穷群体解决贫穷问题的核心制度。社会服务通过提供劳务、实物和其它形式的服务给社会成员，满足他们的需要。中国政府使用的社会福利和社会保障概念与西方大多数国家的概念内容有所不同。中国的社会福利制度包含在社会保障体系框架内。中国城市的社会保障制度主要包括六个方面：社会保险、社会救助、社会福利、优抚保障、个人储蓄保障和社会互助（陈良瑾，1994；全国人大，1995）。尚晓援（2001）指出，以西方国家和亚洲新兴工业国家

17、、地区的实践经验，以及国际社会福利制度的比较研究经验，中国把社会福利定义为社会保障制度安排的一个部分是不恰当的，这容易造成比较研究的困难。社会福利制度除了社会保障的内容外，还包含的另外一个内容即社会服务。社会服务通过社会工作者和其它专业人员的工作，改善人们的健康状况以促进他们的幸福；帮助人们成为更加自立的人以防止他们的依赖性；增进家庭的和睦关系，使得个人、家庭、群体和社区重新发挥社会功能。社会服务中的补缺服务针对有特别需要的人群而提供。它帮助人们获得满足需要的、充分的经济资源；评估人们照看儿童和其它依靠者的能力；提供解决问题的参考意见；向个人宣传组织承担的责任，促进服务接受者和资源的联系（Ba

18、rker，1991，p221）。社会福利制度和其它的社会制度不一样的地方是它带有十分浓厚的人为色彩。人们制定的社会政策是社会福利制度建立和改变的主要路径。1601 年英王伊丽莎白一世颁布济贫法不仅仅是社会政策的里程碑，也是现代社会福利制度建立的里程碑。从英国济贫法开始，现代意义上的国家介入社会问题的解决，国家开始替代教会成为扶危济困的社会福利提供主体之一。后来随着历史发展，工业化进程所带来的工业社会的风险导致国家功能观念的变革和国家行为方式的转变，旧的济贫法已经难以满足需要，新的社会福利制度功能不断发展，形成了现代以社会保障和社会救助为核心的社会福利制度。尽管各个国家走了不同的社会福利制度发展

19、道路，但是这个制度的本质却是一样的（周弘，2001）。社会政策在推动社会福利制度的发展上起了重要的作用。西方国家百年来社会福利制度建立和发展走过了四个发展阶段：（1）福利国家发端阶段（传统济贫法让位于新兴的社会保障制度，1886：德国采用健康保险；1911：英国颁布国家保险法案；1921：奥地利采纳第一个家庭津贴计划。公共开支达 GDP 的 5%；）。（2）发展阶段（1941：英国大主教谭普尔创造了“福利国家”的词语；1943：贝弗里奇计划规划了二战后英国社会的蓝图。基本社会保障、健康护理、公共援助计划和家庭津贴覆盖范围扩大。）（3）成熟阶段（1966：英国成立新的社会保障部，提供更慷慨的额外

20、援助；1971：为慢性病患者提供新的援助。收入、健康护理和社会服务计划范围拓宽；到 70 年代中期公共开支占GDP 的平均比重，欧洲为 25%，美国为 20%。）和（4）收缩阶段（1979：撒切尔夫人当选英国首相；公共房屋私有化，养老金水平降低。各个国家基本无新计划；公共救助安全网衰减；社会保障计划适度缩减；开支水平稳定）（吉尔伯特，特里尔，2003，p42）。社会政策研究密切与社会福利制度的成长过程相关，研究成果直接贡献于这个制度的成长。 实际上不光是西方国家走过这个路程，中国和其它亚洲国家也走过了自己的社会福利制度发展路程。在社会福利的研究中，亚洲国家的学者也有重视社会福利制度分析的群体。

21、王卓祺和沃克等学者对亚洲国家福利体制的比较分析（Walker & Wong, 2005 ）， 陈根锦对香港自由主义经济体系和劳工职业健康及安全政策的分析（陈根锦，2004）；林卡和范晓光从制度背景、制度特征、社会排斥与社会融合、规范基础和国家战略几个方面对中国反贫穷战略研究（林卡和范晓光，2006）；金渊明对韩国“生产主义福利体制”论的批评（金渊明；2006）；等等。他们关于亚洲国家在后发社会背景下社会福利制度发展道路的探索也有许多值得我们深思的东西。三、社会制结构研究能够提供福利的制度和提供社会福利的制度是不同。社会中的不少制度都能够提供福利。例如，一个社会中家庭制度、宗教制度、经济制度、互

22、助制度和政治制度会以不同的组织形式表现，以不同角度来实现福利提供的功能。在这些个制度中，家庭制度的组织形式是家庭。家庭的基本功能是人口的再生产、家庭成员的社会化、家庭成员的保护、亲密和情感的支持。在福利方面，家庭有照顾家庭成员和家庭内部的经济支持功能。家庭的支持建立在血缘关系之上。家庭在成员的长期照料、儿童福利和经济支持方面的功能是非常重要的。宗教制度的主要组织形式是教会，它的基本功能是精神发展。教会在福利方面的功能是，提供宗教福利、健康、教育、社会服务、咨询。经济制度的主要组织形式是企业和工会。企业和工会的基本功能是生产、分配和消费。在福利方面它们提供劳动者福利，分配福利产品。市场提供的是商

23、品化的福利。市场在满足需要和有效率的分配社会资源方面是以看不见的手来运作的，它是现代社会中满足需要最重要的制度。互助制度以支持群体和自愿组织为形式。它的基本功能是互助和慈善。在福利方面的，支持群体和自愿组织提供自助、自愿者服务的功能、社群服务功能。政治制度的主要组织形式是政府。政府的主要目标是为了集体目标而分配资源。在福利方面，政府提供反贫穷、经济保障、健康、教育、住房服务等功能（Gilbert &Terrell, 2002，pp3-14）。这样，家庭制度、宗教制度、经济制度、互助制度和政治制度组成一个社会的结构。在制度结构中来研究社会福利制度，也是社会福利的制度主义的贡献。社会福利研究中还有

24、一种类型化的结构分类，即社会结构是由私人部门、非正式部门、国家部门和志愿部门组成。私人部门包含着市场；非正式部门是包括了家庭和朋友群体的；国家部门是体现国家意志的科层体制；志愿部门包含着志愿机构和志愿群体。它们对应着不同的制度，执行着若干不同社会价值和社会原则。其中私人部门以市场制度为代表，包含自由、平等机会、自力更生、利己主义的社会价值，执行市场交换的社会原则；非正式部门中的家庭制度包含忠诚、成员之间的互助和父权主义的价值，执行互惠的社会原则；国家部门中的社会福利制度实行集体主义价值以保护社会成员免受社会和自然灾难的伤害，它包含社会公义价值，在市场制度和家庭制度失败时再分配资源，它包含利他主

25、义的社会价值，执行社会权利的原则。志愿部门实现人道主义、慈善、互惠和自助的价值。在社会价值指导下，当社会成员面临市场失败时，家庭制度提供给互助支持，社会保险制度和社会服务制度提供减少市场风险的保障。当社会成员面临家庭的问 题时，社会保险、社会救济和社会服务制度提供给家庭以基本的保障根据(Weale,1983; Wong, 1991，p20)。在一些研究中，制度安排的多元化和互动观点被用来讨论福利多元组合各方的关系（Ascoli & Ranci，2002，pp237-239；Duffy ，1998；Holzmann ，2000；Offe，2002）。制度安排有市场、国家、合作等级（corpora

26、te hierarchies）、网络、联系、社区等等。个人行动动机的不同和权力结构的不同形成了各个制度安排之间复杂互动关系；合作等级结构还表现为制度安排之间的复杂互动关系（Hollingsworth，Schmitter & Streeck, 1994，pp3-16）。因此，制度安排可以被视为是一个理解福利三角中制度结构和制度互动实施的概念。社会福利制度也可以认为是制度互动的结果。在市场制度发展到工业革命时代时，家庭制度不能完全回应市场经济变迁影响下人们的需要，互动的结果是现代社会福利制度的产生。社会福利制度在和其它制度的互动中也产生了自身的变化，他的制度内容被细化，以满足社会成员新的需要。社会

27、福利制度和其它制度的互动因为各种具体制度安排的不同而有不同的互动方式和互动结果。例如香港，在自由主义的经济体系下，政府以不干预市场运转为原则，顾虑企业主集团的强大压力，一直没有建立养老保险和失业保险，新建立的强积金制度也难以发展。但是政府发展了具有社会救助性质的综援金制度，建立了对生活困难的社会成员的基本保障。这是一个在自由市场制度和殖民政治制度互动下社会福利制度发展的例子。而在中国城市又可以发现另外的制度互动例子。在计划经济制度、中国的家庭制度、集体主义意识形态的国家互动下，中国城市产生了的单位福利制度。单位福利制度即不是社会保险制度，也不是社会救济制度，但是它兼有社会保险和社会救济制度的功

28、能。因为有制度互动关系以及在制度互动中产生社会福利制度的经验，社会福利制度本土化的议题在这里再一次显现了它的重要性。四、社会制转型研究：中国视角当今社会福利的制度主义的主要贡献是关于社会福利制度转型的研究。根据伊瓦斯的理论，福利三角可以分为三个分析层面，即（市场）经济制度、家庭制度和国家制度；福利制度的分析必须在文化、社会经济和政治的背景下进行（Evers，1988；1993）。社会福利制度转型的研究由于福利国家危机、亚洲经济危机和社会主义国家的社会背景而有特别的意义。本部分先讨论制度转型的含义，然后分析在中国市场制度转型背景下的社会福利制度转型。制度转型是一种制度变迁。诺思（1990，pp1

29、-10）指出: 由于有正式规则、非正式规则的限制和执行，以及它们对于人类行为的影响过程的不同，使得制度变迁总是缓慢的。制度渐进的变迁（incremental change）是制度和组织互动的结果。在一个社会中，渐进的变迁比间断性（discontinuous fashion）的变迁更普遍。波兰尼（Polanyi，1957）认为人类社会变迁是制度的变迁，是形成经济的基础规则的变化，它是从一个经济制度到另一个经济制度的转移。制度变迁也可以理解为新制度植入（institutional embeddedness）的结果。制度变迁的明显增加是新制度植入的结果，制度植入是一个社会制度的重新安排（Granov

30、etter，1985；Koelble，1995；Boyer & Hollingsworth，1997）。制度植入在社会主义国家的经济改革的讨论中，有着重要的意义。中国在改革过程中将市场制度植入原来的制度体系， 产生了社会主义市场经济制度，以及适应社会主义市场经济的新的社会福利制度安排。新的社会福利制度安排改变了国家、集体和个人三者的责任分担关系。对中国转型理论的讨论，初期讨论的是市场制度从计划经济转型到市场经济。西方学者认为中国也是一个国家社会主义类型。和东欧国家的实践一样，中国国家社会主义的一个特点是，国家全面介入劳动力市场。在市场经济下由市场决定的劳动力价格，在再分配制度下，是由国家以行政

31、手段决定的。因此，国家社会主义经济的核心制度安排之一是劳动力的非市场交换，与此相对应，资本主义经济的核心制度之一是劳动力市场。国家社会主义的再分配制度不同于福利国家的再分配，因为再分配扩大了权力者的非工资收入（Szelenyi，1978）。李在对国家社会主义再分配经济的研究基础上，提出了影响广泛的社会主义国家市场转型理论，即这个转型是国家社会主义从再分配经济向市场经济过渡的过程（Nee，1989；1996）。他以对中国的实证研究资料指出了中国出现的市场经济制度特征：商品由市场决定价格，劳动力自由流动，收入结构不平等的变化。中国改革导致了混合经济制度的出现，再分配制度和市场制度共同发生作用，国家

32、分配调节资源和市场分配调节资源并存。宏观经济制度的变迁导致了收入不平等的增加。如果我们将中国城市劳动力市场中的就业和失业制度作为市场制度转型研究的核心，中国在 1978 年以后，劳动力市场植入的制度安排主要有合同工制度和失业制度（包括下岗制度在内）。合同工制度改变了中国城市劳动者对于国家的依附关系，失业制度增加了劳动者在市场上的竞争和风险。新就业制度和原来的就业制度一起形成了就业制度的新安排。新制度的植入使得中国的城市劳动力市场发生了明显的转型：参与城市劳动力市场的社会成员从以国有企业和集体企业职工为主体转变为国有企业和集体企业中的合同工、三资企业的职工、私营企业中职工、失业者和农民工等等的多

33、元成分。在中国城市经济制度转型的背景下，城市社会福利制度安排也发生了很大的变化。转型前的社会福利制度安排犹如沃德用单位依附理论来阐述的福利分配制度：个人没有社会保险，社会福利依附于公有制的经济单位，由单位给职工和他们的家属提供全方位的社会保障，国家财政是单位福利制度的基础（ Walder，1986）。民政部门提供社会福利给特殊人群。在就业支持服务方面，由于企业提供给职工终身雇佣保障，没有一个自由流动的劳动力市场，所以只有很少的就业支持服务存在。在家庭支持服务方面，民政部等部门没有家庭支持服务的概念和服务。家庭服务主要由民政部等部门提供。民政部门社会服务的原则是居家供养为主，国家帮助为辅。在家庭

34、供养的基础上，国家和集体包办了为数不多的福利机构，民政部门对福利机构是直属、直办、直管。转型中，社会福利制度安排是：依附在企业单位中的福利被逐渐剥离。国家、企业和个人分担了社会保险的责任，失业、医疗和养老保险应市场经济的要求开始建立和发展，社会保险提供了基本的生活保障。政府在社会成员遭遇社会风险的时候，承担了补救的作用。由于就业制度的改革，劳动力自由流动的市场发育起来。在劳动力市场风险增加的同时，国家建立了就业支持服务网络。再就业中心、人才市场、职业介绍机构提供了就业支持服务。在家庭成员照顾方面，居家供养仍然是民政部门工作的基本原则。国家鼓励开展多种内容的社区服务，多种所有制的社会福利机构并存

35、。户口制度从没有弹性到有弹性，农民工可以取得城市的居住证。NGO 和 NPO 发展起来，有了多元的资金来源，有了社会工作者的参与等。企业不再是个人依赖的就业与福利结合的集体保护伞。中国改革前和改革中的社会福利制度安排虽然有了较大 的变化，但无论在什么时候，中国的社会福利制度都是以残补性为主导的。在中国城市的家庭、企业、社区、市场等等制度的共同作用下，国家无论在改革前还是在改革后都只承担了有限的社会福利责任。在这个意义上，中国社会福利制度的发展必然要走多元主义的道路。现代社会满足贫穷人士基本生活需要的一个主要制度是社会救济。在改革开放前，中国对城市的三无人员提供以货币形式为主的社会救济。改革中，

36、在中央政府没有统一的城市低保政策之前，各地制定了带有地方特色的反贫穷政策和实施模式。为了规范对贫穷人士的社会救济制度，国务院于 1999 年颁布的城市居民最低生活保障条例，统一了对于贫穷人士提供以货币形式为主的社会援助制度。在他们的家庭不能自助和互助时，最低生活保障制度提供了一个基本需要满足的制度化手段。相对于中国城市的失业保险、养老保险和医疗保险制度改革，低保制度比较有效地解决了城市新贫困群体的基本生活问题，是一个比较成功的从计划经济制度时代的制度转型到市场经济时代的制度。五、 对社会中制主义观点的总结与批评从前面的分析中我们可以得出这样的结论：尽管没有制度主义的旗手，但社会福利研究中仍然有

37、制度主义的理论。社会福利的研究对象之一是制度，社会福利的目的是通过社会福利制度的建立和完善去满足人们的需要。在本文有限的分析中，我们可以看到社会福利中制度主义理论的丰富画面：1、它主要有对社会福利规则制定和实施的研究；对社会福利制度类型化的研究；社会福利与公民权利的研究以及国家通过社会政策以集体行为实现利他主义的观点。2、社会福利的研究从最开始就是具体的和可实践的，因此社会福利中制度主义理论还包括对社会政策和社会福利制度演进的研究。这部分研究将推动具体的社会政策发展作为主要目标，分析了各个国家社会福利制度发展与其它制度发展的关系。对亚洲国家社会福利制度的研究逐渐开展起来，比较研究的各个国家社会

38、福利制度的特点更加鲜明。3、福利制度结构和制度之间的互动也是社会福利中制度主义的主要内容。提供福利的部门是多元的，因此，社会福利制度的角色可以是制度的，也可以是残补的。4、社会福利的制度主义研究还体现在对社会福利制度转型研究之中。以中国城市为例，社会福利制度从依附于单位制度转型到和市场经济制度相适合的具有社会保险、社会救济、社会服务等内容在内的残补型社会福利制度。社会福利中的制度主义理论属于宏观视角，它的内容对社会政策的发展具有指导意义。沿着制度主义的观点进行中国社会福利制度改革的分析，能够更加清楚地发现中国社会政策未来的走向。在残补型的社会福利制度下，中国应该加强福利多元主义的讨论，用多元福

39、利部门提供的福利来回应不断增加的福利需要。提出社会福利具有制度主义理论观点的并非本文一家。米吉利（Midgley，2000）就将社会政策的理论研究分为制度主义取向、保守主义取向、批判理论、女性主义取向、福利多元主义取向、社会发展视角、种族和政治取向等。但是，本文在最后要问的问题是：为什么社会福利有如此之多的制度主义理论观点和研究，但却没有形成明确的社会福利制度主义学派？为什么没有社会福利制度主义理论的旗手？如果要回答这些问题，需要更深入的探讨和研究。实际上当今社会 福利最新的理论发展多和制度有着联系：资产建设理论改变着传统的贫困救济制度；社会排斥和社会融入的理论改变着福利接受对象的描述；积极的

40、劳动力市场理论改变着提供给失业者的社会服务；等等。总而言之，制度主义理论和社会福利制度的互动影响以及发展需要我们进一步的思考。参考文献陈根锦（2004），香港职业健康及安全政策之政治经济研究: 新自由政策体系的个案分析。香港中文大学博士论文。陈良瑾（1994），中国社会工作百科全书。北京：中国社会科学出版社。吉尔伯特，特里尔（2003），黄晨曦、周烨、刘红译，社会福利政策导论，上海：华东理工大学出版社。金渊明（2006），超越“生产主义福利体制”：韩国的经验。北京：第二届社会政策国际论坛论文。林卡和范晓光（2006），贫困、制度和国家的反贫困战略: 一项关于中国贫困问题的研究。北京：第二届社会

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