中国贫困治理实践(1978-2022)-基于瞄准机制演变的分析

1、PAGE PAGE - 47 -中国贫困治理实践(19782022)-基于瞄准机制演变的分析新中国成立70年,改革开放40年,中国以政府为主导的贫困治理实践在不断地摸索与改进中取得了显著成果,尤其是党的十八大以来精准脱贫精准扶贫工作的稳步推进,为全球减贫事业贡献了中国方案和中国经验。世界银行在2022年2月发布的中国系统性国别诊断报告中积极评价道:中国在经济发展和减贫脱贫上取得了史无前例的成功。1根据当年价现行农村贫困标准计算,1978年底中国农村贫困率为97.5%,农村贫困人口规模高达7.7亿人2;而2022年农村贫困人口共计1660万人,贫困发生率降至1.7%,即19782022年,中国农

2、村贫困人口减少逾7.5亿人,农村贫困发生率下降了95.8个百分点3,农村居民收入水平大幅提升,生活水平持续得到改善,中国农村正在逐步实现消除绝对贫困现象的目标。本文基于官方公开数据,以贫困治理的瞄准机制变化为划分依据,将改革开放至今的贫困治理实践分为四个阶段,依次对19782022年中国贫困治理的具体举措、成果和不足进行了梳理和总结,以史观的角度回顾了中国贫困治理实践,对中国实现精准扶贫目标具有一定的指导意义。一.救济式扶贫瞄准机制(19781985)改革开放初期,由于计划经济体制不再适应生产力发展的需要,农民普遍生产积极性低下,抑制了土地产出率,国家出现了大面积的贫困问题。此时的中国人均国内

3、生产总值仅有381元,城市和农村居民的恩格尔系数高达57.5%和67.7%4。种种数据说明,中国经济发展及城乡居民生活水平均低于联合国和世界银行等组织划定的贫困线标准。面对普遍性的贫困,政府即使不采取针对性扶贫策略只施行最基础的扶贫模式,也可以获取最大化的瞄准经济收益。因此,扶贫瞄准机制并没有具体瞄准到某个区域或某些人口,这一阶段也被称为普遍化瞄准。普遍性的贫困现象表明制度缺失已成为阻碍国民经济发展的主要因素。因此,这一阶段贫困治理的主要途径是通过制度改革解放农村生产力,从而利用经济的发展来缓解国家整体贫困的情况。在此期间,整个宏观经济体制经历了根本性的转型,贫困治理的理念、体制、政策与治理技

4、术也实现了全面转型5。(一)贫困治理顶层设计随着改革开放后国家发展理念的转型,国家对贫困问题的解决更为重视,出台了一系列贫困治理的相关政策。1979年9月的中共中央关于加快农业发展若干问题的决定指出:在中国西北部、西南部一些地区以及部分革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区,群众长期处于低产缺粮的贫困状态。国务院应设立专门委员会,由有关部门同志负责统筹规划和组织协调,在提供财政、物资、技术等方面优先考虑和重点扶持这些地区的脱贫工作。61982年12月,由国家经济委员会、民政部、财政部等9个部委联合发布的关于认真做好扶助农村贫困户工作的通知强调,各地要有计划、有组织地从人力、物力、财力等

5、方面积极帮助贫困户发展生产和改善生活,要依据当地的实际情况,采取多方面多样化的措施,帮助贫困户克服单纯依赖救济的思想,树立摆脱贫困、自主向上的志气7。1984年9月29日,中共中央、国务院联合印发的关于帮助农村贫困地区尽快改变面貌的通知明确指出,老少边穷地区许多群众的温饱问题尚未得到切实解决。通知要求各级党组织、政府要放宽政策,对老少边穷地区采取更加灵活的开放政策,给予农牧民以更大的自主经营权,例如耕地的承包期将延长至30年;开放转让承包权、牲畜可以分配给家庭或作价归户,允许私有私养,私人宰售等8。通知引起了各级党政领导和有关部门的高度重视并陆续成立了各级扶贫工作领导机构,对扶贫工作进行定期部

6、署和核查。在贫困治理顶层政策和方针的指导下,以制度变革推动经济增长来解决贫困问题成为这一阶段的主导思维模式,一系列宏观体制改革也随之而来。(二)宏观体制改革(1)农村改革建立家庭联产承包责任制。1983年,中共中央印发的当前农村经济政策的若干问题正式开启了农村土地制度的改革,即以包干到户的家庭联产承包责任制取代三级所有,队为基础的人民公社制度。家庭联产承包责任制起源于以安徽省小岗村为代表的承包试验,由于生产成果显著,随后在全国范围陆续得到推广和完善。到1984年底,全国569万个生产队中的99.96%正式完成了包产到户的改革9。家庭联产承包责任制下放了自主经营权,使农民的切身利益与自身的经营成

7、果挂钩,极大地解决了农民生产缺乏内在激励的问题,基本上解决了农民的温饱问题。在农业生产责任制的完善过程中,普遍性的贫困有所缓解,新时期的扶贫工作重点转移到如何帮助贫困家庭和人口解决生产和生活上的困难。安徽省作为包产到户的试点先锋军,在家庭联产承包责任制下的扶贫工作上也进行了积极的探索和创新。其中来安县的扶贫工作就取得了良好的成效。来安县对贫困户采取了领导和群众相结合对贫困户进行摸底登记,确定帮助目标的方法。在扶贫工作中,充分发挥了干部的作用,对贫困户进行政治帮助、经济援助、技术支持,促进其发展生产、增加收入,从根本上解决贫困问题10。全县1924名干部均有各自的扶贫对象,包户扶贫成为干部考核的

8、重要内容11175。(2)农产品价格和流通体制改革为了进一步调动农民的生产积极性,中国开始了农产品价格和流通体制的市场化改革,以做对激励的制度机理推动了经济增长格局,从而为贫困治理提供了重要的力量来源。政府在1978年对18种主要农产品的收购价格进行了大幅调整,平均升幅为24.8个百分点125。1984年的全国农副产品收购价格总水平较1978年提高了53.6个百分点,工农差缩小了29.9个百分点13。19781985年,农副产品的价格提升使农民获益约2494.2亿元,扣除支出的农用资产涨价部分1236.8亿元,农民实际收益为1257.4亿元,是同期农民实际增收总额的15.5%1410-13。在

9、提高价格的同时,政府对农产品购销和流通体制也进行了改革。在统购方面,农产品统购品种以及多数农产品的购销价格逐步放开,扩大了议购议销的产品范围。在流通方面,取消了以统购统销为主的农副产品流通体制,允许除国家控制的粮棉油之外的农副产品在城乡间进行贸易往来,允许农民或组织从事商业、餐饮、维修、服务和运输等行业,加快了农贸市场的改革。农民生产积极性和效率有了极大提高,农业的商品化程度得到提升。随着收入逐渐增加,农民生活也日益得到改善。(3)乡镇企业的发展对外开放基本国策的确立以及工商业投资的逐步放开,促进了乡镇企业迅速崛起。这一时期的乡镇企业成为提高农民收入、促进富余农村劳动力非农就业以及优化农村经济

10、结构的重要推动力量。1983年全国社队企业(1984年3月起改称乡镇企业)累计吸纳农村转移劳动力3235万人,比1978年增长了14.4%;19831985年,全国农村乡镇企业的数量增长了8倍,由134.64万个发展至1222.45万个;乡镇企业总产值由1978年的493亿元增加至1985年的2728.39亿元,且乡镇企业的产值占农村社会总产值增量的77.23%15。(4)分配制度改革为了进一步解决农民生产积极性不足的弊端,农村分配制度逐步由以平均主义为核心的分配格局转变为交足国家的,留足集体的,剩下的全是自己的分配原则,社会主义按劳分配原则全面恢复。农村体制的改革使农产品价格的提升、农村单一

11、产业结构的优化以及农村富余劳动力在非农领域的就业成为贫困农民得以脱贫致富的三个渠道1410-13。据国家统计局统计,农村社会总产值由1978年的2037.5亿元飙升至1985年的6340亿元,年增长率达15.25%,农村居民人均纯收入也从133.6元上升到397.6元125。2.城市改革改革开放初期,中国经济改革的重心落在农村地区,城市改革还处于试点阶段。首先,在宏观经济制度层面,财政改革取得了突破性的进展。1980年,财政体制转变为划分收支,分级包干分灶吃饭16,地方财政权利有所增加,地方管理财政的积极性被充分调动起来。与农村体制改革不同的是,城市改革一开始就与开放紧密结合起来。为了促进中国

12、经济活力,中国采用了建立经济特区的办法,于1979年7月,在广东省的深圳、珠海、汕头三市和福建省的厦门市试办出口特区(1980年5月改称为经济特区),随后还陆续设立了海南经济特区、上海浦东新区等,以便向国际资本开放,鼓励外资的进入。在这一基础上,让一部分人先富起来的目标得以实现。政府还进行了一少三多的城市商品流通体制改革,通过缩小工业品计划管理品种的范围,发展多种经济形式,采用多种购销方式,开放多元化的流通渠道的方式创建了城乡互相开放的新型流通体制。政府还在1981年开始推行商业经营责任制,并大力推进现有企业的技术改革,加速了技术进步17。通过这些改革,企业激发了生命活力,提高了经济效益,一定

13、程度上缓解了贫困状况。(三)贫困治理具体措施这一时期,通过农村土地制度改革,市场、就业体制改革,农村经济在国民经济快速增长背景下也得到快速发展,直接结果就是大幅减少了温饱线以下的绝对贫困人口数量。但是由于自然、历史等多方面原因,区域以及群体之间收入的差异导致了贫困差异的现象逐渐凸显,中国开始进行全国性和区域性贫困治理的体制建设准备工作。1.以三西农业建设为主的区域性扶贫开发计划1980年,为了重点扶持老革命根据地、少数民族地区、边远地区和贫困地区的发展,中央财政专门设立了支援经济不发达地区发展资金并拨款5亿元。1982年,国家识别并瞄准了三西地区(甘肃省定西地区、河西走廊地区和宁夏西海固地区的

14、47个县),中央政府根据当地突出的贫困状况发布了三西农业建设计划,每年以2亿资金的投入进行基础设施建设的补助,建设期为10年18。国务院还专门设立了三西农业建设领导小组督促计划的稳步实施。在实践过程中,政府还针对特殊干旱地区总结出了水路不通走旱路,旱路不通另找出路的经验,组织了大规模的自愿移民搬迁。自此,中国区域性贫困治理的序幕被拉开。2.以工代赈以工代赈是一种以救济性为导向,要求救济对象通过参与必要的社会公共工程建设来获取赈济实物或资金的扶贫方式1273。1984年,中共中央、国务院专门划定了18个集中连片贫困地区。同年,中央开始实行实物形式的以工代赈扶贫活动,由原国家计划委员会(现国家发展

15、与改革委员会)安排投资,在划定的贫困地区(尤其是西部贫困地区)开展县乡公路、通讯设施、人畜饮水工程等基础设施建设的扶贫计划,有效地改善了贫困地区人口的生存环境,使贫困人口获得了短期就业和增加非农收入的机会,对区域经济增长和贫困治理发挥了积极作用。3.惠民政策在系统性地推进国民经济体制改革的同时,特别是在生产性扶贫体制不断强化的过程中,各项有关贫困的惠民政策也在不断调整。政府首先针对贫困地区的生产经营进行了政策优惠。关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知明确指出:(1)自1985年起,农业税的减免情况和贫困情况挂钩。针对极度困难户免征5年农业税,困难程度较轻的则酌量减征13年。(2)对贫困地区兴办开

16、发性企业进行支持并豁免5年所得税。(3)将乡镇企业、农民联办企业、个体户等所得税幅度和时间的减免权力下放至县级政府1279。医疗体制改革主要针对两项基本政策:农村合作医疗制度和城镇居民单位公费医疗制度。由于失去了集体经济的依托,这两项政策都出现了较多矛盾,公费医疗挂钩制加大了职工的医疗费开支,而合作医疗也在这一时期开始全面解体,绝大多数农民失去了医疗保障。在教育政策、养老保险制度和城镇住房政策方面,政府实行简政放权,促进其市场化发展。由于农村的救济性扶贫主要通过救灾体制进行,因此救灾体制改革也成为贫困治理的重点关注内容。1983年起中央政府开始建立救灾扶贫周转金制度,允许地方用救灾金扶持农民创

17、办救灾扶贫实体。各地根据农村发展的新形势积极探索减贫新思路,救济款开始被用来帮助贫困户发展农副业,无偿救济也逐渐转为有偿扶持。例如1980年,山西省清徐县吴村公社垫付了1700元救济款为108户贫困户置办了仔猪105头、羊羔3只、家兔3只。公社与贫困户协议规定,扶持购买的家畜出栏后,扣除底垫款外的部分均归贫困户所有;饲养的家畜因正常死亡造成的救济款损失,将不再回收11173。政府还动员群众互助互济,进行了农村基层扶贫互助储金会、储粮会等互助合作组织地组建,加快了农民脱贫致富的步伐。1986年11月,全国共兴办各种经济实体(包括联合体)7万多个,产值超40亿元,利润达6.1亿元;组建双扶服务公司

18、逾5万个;成立了救灾扶贫基金会约4200个,设立群众互助储金会1.7万多个19。农村贫困人口数量由1978年的2.5亿人锐减至1985年1.25亿人,贫困发生率也由30.7%下降至14.8%20。二.县级中心瞄准机制(19862000)1986年以前,扶贫目标以整个贫困群体作为瞄准对象。然而到20世纪80年代中期,经济增长益贫边际效应减弱,与此同时,农村绝对贫困人口数量仍十分庞大。经济快速增长使中国农村发展不平衡问题加剧,贫困地区与其他地区的差距逐步拉大。更值得注意的是,以往建立在公共积累基础上的人民公社时期的农村基础教育、合作医疗和社会福利制度在改革开放初期随着人民公社的解体逐渐失去了存在的

19、基础,制度缺失造成的社会问题日益凸显2148。到1985年,无法解决温饱问题的农村贫困人口仍有1.25亿人。为了解决贫困区域的贫困与发展问题,使各类扶贫资源有效地传递到贫困人口,提高贫困治理的效率,中国政府开始将扶贫计划的基本瞄准单位从区域缩小到贫困人口较为集中的县。在全国范围内实行有组织的大规模县级瞄准贫困治理计划。这一计划由中国政府主导,由专门的组织体系、投资政策和一系列治理措施构成。自此,中国的贫困治理工作迈入了新的历史阶段。(一)贫困治理机制主体-公共部门1.顶层设计(1)扶贫机构的设置。1986年5月16日,国家联动了农业、教育、财政、民政、交通、水电等14个相关部门共同组建了国务院

20、贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组)作为专门的贫困治理工作机构。这种机构设置既囊括了负责统筹规划、调拨预算的国家计划委员会和财政部,也包括了农业部、水电部等促进生产能力提升的部门,同时还兼容了协调社会发展的教育部、民政部等。领导小组下设办公室负责对日常扶贫事务的处理,主要职责是组织贫困地区的调查研究工作;研究拟定贫困治理工作的方针、政策,并统筹具体实施规划;对贫困治理情况进行统计和动态监查工作等。各级地方政府仿照中央模式也成立了相应的贫困治理机构,负责领导、组织、协调各省、县的贫困治理工作。国家及省扶贫办负责贫困政策的规划、制定,县扶贫办作为政府开展贫困治理的基层

21、机构主要承担项目具体实施的相关工作。跨政府部门的减贫机构设置逐渐系统化和体系化,以政府为主导的自上而下的中国贫困治理组织体系初步建立。(2)贫困标准的划分。这一时期的贫困被界定为存在生存困难的绝对贫困状态,尚未解决温饱问题的绝对贫困人口成为国家贫困治理的主要目标。因此,国家对贫困人口统计的划分标准是绝对贫困线。根据国家统计局农村社会经济调查总队(现国家统计局农村社会经济调查司)在1985年对67000个农村居民家庭消费支出的调查,中国的初始绝对贫困标准为农村年人均纯收入206元。此后,该标准随着年际间物价的变化进行调整,贫困人口根据贫困线标准的调整也就相应划定。(3)贫困县的划定(见表1)。1

22、986年,国家大规模减贫计划启动时,力图集中力量解决划定的18个集中连片贫困地区的问题,以发展其生产性自救的能力,并进而将贫困县作为贫困治理计划的基本瞄准单位,分中央政府和省(自治区)两级重点扶持。因此,对贫困县的划定标准成为贫困治理顶层设计的主要内容。019年雷明,等/中国贫困治理实践(19782022)第6期1986年,国务院扶贫办公室利用农业部县级农村收入数据针对两个关键性指标进行了国定贫困县的划分。绝对贫困线是第一个标准,凡是1985年全县人均纯收入不足150元,少数民族自治县和革命老区县低于200元,个别具有重大影响的革命老区和部分牧区县低于300元的均被列为国家级贫困县。第二个指标

23、是年人均产粮量低于200千克。19861993年,一共划定了331个国定贫困县。中央还作出了允许各省按照自身标准进行省(区)定贫困县划定,享受省级财政补贴的指示。截至1988年,全国共划定了370个省(区)级贫困县22。随着贫困治理机制的发展,政府为了使扶贫资金和资源能覆盖更多的贫困地区和人口,在1994年重新调整了国定贫困县标准,遵循四进七出原则,即将1992年人均纯收入不足400元的县全部纳入国定贫困县扶持范围;1992年人均纯收入高于700元的原国定贫困县一律退出国定贫困县名单。经过调整,共有592个国定贫困县被纳入八七扶贫攻坚计划,分布在27个省、自治区、直辖市22。其中,国定贫困县主

24、要集中分布于中西部,占比高达82%。(4)政策文件的颁布。国家制定了一系列贫困治理的政策文件。1986年1月,中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署指出:在允许一部分人先富起来的同时要注意发展合作制度,注重税收调节,做好扶贫工作,走向共同富裕。1987年,国务院发布的关于加强贫困地区经济开发工作的通知正式确定了以促进区域增长为主要目标的扶贫开发战略23。1987年,党的十三大提出了新的分配政策:既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来,合理拉开收入差距,又要防止贫富悬殊,坚持共同富裕的方向,在促进效率提高的前提下体现社会公平。1994年,国务院发布的国家八七扶贫攻坚计划指出,要加

25、大扶贫资金投放力度,完善扶贫措施,开展大规模的扶贫攻坚工作。这是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫开发行动的纲领性文件。国家八七扶贫攻坚计划和1996年颁布的中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定的实施,标志着农村贫困治理行动体系基本搭建完成。2.政策措施(1)扶贫资金的安排。扶贫资金被细分为中央专项扶贫资金、地方财政的配套资金、各级党政机关定点扶贫资金、东西部对口帮扶资金、国际发展援助资金和其他资金(见表2)。其中,中央专项扶贫资金是最主要的资金来源。政府对贫困县的专项资金投资主要有三类:专项扶贫贷款、以工代赈投资以及财政发展资金。19862000

26、年,中央累计提供了1544.25亿元的专项扶贫资金。其中,超过70%的中央三项扶贫资金分配给了592个国定分配县24。但这一时期的投资重点为基础设施建设,而对科教文卫等投入较少。专项扶贫贷款实质上是由中央政府统一协调,涵盖不同的金融机构针对不同贫困群体提供贷款项目,是贫困地区规模最大、最重要的信贷扶贫计划2159。专项扶贫贷款通过对贫困地区和贫困户的生产经营活动和经济发展直接提供信贷支持,缓解了贫困地区和贫困人口的贫困问题。1986年,中央政府实施了最大规模的国定贫困县贴息贷款项目,并由各级扶贫办公室承担选定项目和分配贷款的任务,商业银行负责贷款发放和回收。由于中央财政实施利息补贴政策,农业银

27、行贷款将发放的月利息降低到2.4,贷款期限为35年,主要用于种植业、养殖业和农产品加工业的发展支持2160。1988年,实施了针对27个牧区贫困县和国定贫困县县办企业的专项贷款项目。从1989年后,资金投放的重点转移至农村经济实体。但是由于当时中国市场波动剧烈,加之管理和体制等方面存在部分缺失,以扶贫贷款兴办的许多经济实体最终都没有成功,贷款回收率低于预期。这一时期的以工代赈通常用实物来支付工程成本,劳动所得的实物券通过计划委员会分配给有关项目机构进行兑换,再由国营商业部门调拨实物,特殊情况下银行可将实物券直接兑换为现金。以工代赈对于促进贫困地区的经济发展产生了巨大贡献。以国定贫困县山西省阳高

28、县为例,19932000年,阳高县共计实施以工代赈片区综合开发项目4个,单项工程30项,以工代赈投资2698万元,累计解决41个村,31069人,5762头牲畜的人畜饮水困难问题,各以工代赈项目均取得了良好成效25。19851991年,通过以工代赈的方式,全国贫困地区修建公路达13.1万公里,搭建桥梁7972座,内行河道疏通里程数为2400公里,使1500个乡镇和10000个行政村实现通车,2097万人口和1356万头牲畜的饮水困难也得到了解决(见表3)2161。财政发展资金以四种类型实施投放。一是支援经济落后地区的发展资金,经国务院批准,从1980年起在国家预算中每年安排5亿元,主要投向老少

29、边穷地区26。同时,在该地区实行税收优惠政策,对于这些地区的工商业贸易在税收政策上给予适当照顾。二是自1983年起每年定向投入2亿元的三西农业建设资金,用于重点支持三西地区47个贫困县的发展,共计解决了1100万农业人口的温饱问题,使这些落后地区的贫困面貌发生了根本性的改变2140。三是1987年开始投向边境地区基础设施建设的财政补贴。1994年的分税制财政体制改革保留了对贫困地区的定额和专项补助,在结算补助和过渡期转移支付中都进行了适当倾斜2767。四是用于支持不发达地区的财政周转金。虽然在整个国家扶贫资金中,财政发展资金在早期规模较小,但之后增幅很大,地位越来越重要2762。(2)建立东西

30、协作机制。在西部贫困地区脱贫道路的选择上,国务院扶贫办公室于1996年的全国扶贫工作会议上作出了由东部沿海13个省市对西部10个贫困省及自治区进行对口帮扶,开展多层次、多方位的扶贫协作机制的决定,并对此作了具体的扶贫安排:东部省市在对接西部省区科教文卫及基础设施建设方面将无偿捐献资金;在贫困户的生产和生活方面进行物资捐献;利用发达地区的资金、科技、管理技术和贫困地区的资源及廉价劳动力开展生产和经营的协作,实现双赢;进行人员的双向流动,例如发达地区选派技术人才和青年志愿者支援贫困地区建设,贫困省区选派干部到发达地区接受培训和挂职锻炼等28。据不完全统计,19961999年,东部实际投资金额达40

31、亿元,共接纳西部转移劳动力约25万人,西部累计接受钱物捐赠逾10亿元,与东部签订协议项目超2600个,例如深圳市建立了经济合作发展基金,上海市为扶贫协作基金项目投入了1亿元,浙江省在四川以招商引资、企业嫁接改造等方式共计实施了75个项目,均成果显著29。(3)推行定点扶贫政策。根据八七扶贫攻坚计划对政府各部分扶贫责任的要求,各级党政机关、民主党派、企事业单位和人民解放军纷纷利用自身专业资源对部分国定贫困县进行定点扶持。部门扶贫内容和方式主要由各部门业务能力决定。例如,农业部重点扶持农业开发;水利部关注饮水、水土保持、小型农田水利工程以及水电开发工作等。根据对口支援部署,通常每个单位均有固定的扶

32、贫县。民政部就将山西的遂川、花莲两县作为定点扶贫县,中国种子集团选择了湖北恩施为扶贫定点县等5111。参与定点扶贫的单位由1986年的10个增长到2000年的138个,共计派出挂职扶贫干部3000余人,投入直接帮扶资金44亿元,各类扶贫资金总额逾105亿元,共计帮扶贫困县350个20。(4)改革社会公共政策。为了解决贫困地区教育落后的情况,1995年起中央开始实行国家贫困地区义务教育工程,加快了贫困地区九年义务教育的普及。由财政部负责提供工程资金,教育部负责工程的具体实施。19952000年,国家对852个贫困县共计投入了124.62亿的专项工程资金2182。此外,为了资助少数民族学生接受义务

33、教育,19972000年,国家对贫困地区义务助学金累计投入1.3亿元30。这一时期,政府对少数民族、妇女和残疾人等特殊贫困群体的贫困治理工作也进行了密切关注。少数民族地区享受到了扶贫计划的政策倾斜。全国348个少数民族地区县和非民族地区自治县中有257个被划入国定贫困县名单。19942000年,国家向5个少数民族自治区以及青海、云南、贵州这3个少数民族人口较为集中的省区累计投入了432.53亿元,占同期全国总投资的38.4%。在重点关注下,少数民族贫困地区的贫困治理工作卓有成效。该地区贫困人口大幅减少,贫困发生率骤降,基础设施建设迅速,人民生活得到了明显改善。据统计,19951999年,5个自

34、治区和3个少数民族聚集省的贫困人口共计减少901万人,贫困发生率下降了6.9%;农民人均纯收入增长速度比其他592个贫困县平均增长速度快28.7%2185。与此同时,各级政府积极动员贫穷地区的妇女参与脱贫。其中,双学双比(学文化、学技术、比成绩、比贡献)活动帮助了众多妇女脱盲、脱贫。由中华全国妇女联合会组织开展的文化技术培训和小额信贷等妇女脱贫项目等,先后帮助了347万贫困妇女脱离贫困2186。另外,针对妇女群体的多个脱贫工程也收获了巨大的成功。例如,救助贫困母亲的幸福工程、资助贫困地区失学女童的春蕾计划、支援西部缺水地区妇女的母亲水窖工程三八绿色工程安康计划西部行等。对于占总人口比例不低的残

35、疾人群体,政府采取了一系列有效措施帮助其脱贫致富。1992年,全国的贫困残疾人口约2000万人,其中30%的农村贫困残疾人口生活在592个国定贫困县。1998年,政府颁布了残疾人扶贫攻坚计划(19982000年),采取了通过安排专项贷款、加强基层残联扶贫体系建设、举办技术培训等措施进一步完善残疾人贫困治理工作。据2000年统计,贫困残疾人口数量已下降至979万人31。(5)加强扶贫开发监测工作。1997年,中央政府决定建立由国家统计局、国务院扶贫办公室和相关部委组成的农村贫困监测系统。系统监测反映的592个国定贫困县的反贫困进程和扶贫资金的使用情况,更客观、全面地反映了中国反贫困进程,为贫困治

36、理体系的规划和完善提供了可靠依据。(二)贫困治理机制主体-第三部门这一时期,除了公共部门对贫困治理的主导效用,第三部门也直接或间接对贫困治理工作作出了重要贡献。国内主要的扶贫机构及其扶贫活动如表4。(三)贫困治理机制主体-国际机构为加强与国际组织在贫困治理领域的合作,中国成立了国务院扶贫办外资项目管理中心,促进了国际合作扶贫在规模、领域和覆盖区域的扩大。国际机构扶贫活动普遍规模较小,形式较多,其中总投资规模最大的世界银行陆续开展的西南、秦巴和西部等三个贷款扶贫项目均收获了一定的成果,共计投入6.1亿美元,资金覆盖了9个省区的800万贫困人口2184。其中1995年7月开展的西南项目共计在广西、

37、云南、贵州三省区的35个国家级贫困县实施。该项目累计投资42.3亿元,其中利用世行贷款2.475亿美元20。该项目是中国首个跨省区、跨行业的综合性扶贫项目,也是截至2000年利用外资规模最大的扶贫项目。三.村级中心瞄准机制(20222022)八七计划实施以后,国家级贫困县贫困人口规模大幅下降,贫困人口分布呈现点状特征,区域瞄准的扶贫方式已经难以充分满足贫困人口的真实需求。此时继续实行贫困县瞄准机制将会导致扶贫资源的错置。因此在2000年,为了提高贫困人口覆盖率,降低扶贫资金的漏出量,世界银行建议扶贫瞄准机制进行由县向乡镇的转变32。这一建议与中国政府对提高扶贫实践中分配贫困资源瞄准精度的倾向高

38、度一致。中国的扶贫瞄准机制开始了从瞄准到县到瞄准到村的机制转变。(一)专项贫困治理1.进一步瞄准贫困群体一是进行了低收入贫困标准的划定。中国农村扶贫开发纲要(20222022年)强调不仅要做好做对绝对贫困人口的扶贫工作,同时还要对贫困发生率较高的低收入群体进行重点关注,并依据1997年的食物贫困线(食物消费额占生活总消费额的3/5)划定了农村低收入贫困标准,从而确定了农村低收入贫困群体,并将其纳入贫困监测范围。据2000年统计,全国共有低收入贫困人口6213万人,集中分布区域为中西部地区33112。二是重新调整了贫困县。2022年,政府将国家重点扶持贫困县正式更名为国家扶贫开发工作重点县,并根

39、据农村贫困人口地域分布的变化进行了贫困县名单的重新调整。国定贫困县的调整规则为除河北和海南外所有东部沿海省市的国定贫困县一律退出名单,由各省自行扶持,此举共计退出国定贫困县33个;同时空出西藏的6个国定贫困县名额,将西藏作为一个整体扶贫单位单独列入扶贫计划。2022年,各省根据631指数法(即贫困人口数占全国人口总数的60个百分点,其中绝对贫困人口和低收入人口各占80%和20%;农民人均低收入县数占全国总县数的30个百分点;人均GDP、人均财政收入低的县数占总县数的10个百分点)重新进行了省定贫困县的调整,在省内完成调整后上报给国务院扶贫办公室进行审核和备案。经过调整,新加入了89个省定贫困县

40、,同时有51个贫困县进行了有序退出22。三是贫困村的确定。随着贫困现象逐步集中于小规模的地理范围内,贫困人口空间分布愈加分散。从八七计划之初到2000年底,同样数量的592个国定贫困县对全国农村贫困人口的覆盖率从72.6%下降到62%。扶贫对象的偏离和扶贫资源的漏出进一步敦促中国农村扶贫开发纲要(20222022年)作出了瞄准到村的明确要求。因此,在国务院扶贫办公室统筹领导下,地方各级政府依据亚洲开发银行开发组提出的参与式贫困指数(PPI)在全国确定了贫困村庄14.8万个,共计覆盖了全国76%的贫困人口33113。2.贫困治理专项实践在确定了贫困群体瞄准的基础上,国家逐步推进贫困治理的专项实践

41、,聚焦整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫三项工作要点,持续完善扶贫脱贫工作的运行机制。(1)整村推进。整村推进是新时期中国农村开发式扶贫的一项重要内容。该制度以贫困村为基础,动员群众广泛参与扶贫规划,充分发挥贫困人口的主体作用,整合大规模资金和资源,分批分期施行扶贫措施,使其进村入户,让农村贫困人口直接受益。与此同时,各种扶贫项目的协调水平也在不断加强,综合效益显著。整村推进的技术手段是制定和实施参与式村级扶贫规划3410。国务院扶贫办公室在全国贫困村内组织了扶贫规划的编制工作,要求贫困户从规划、实施、管理、监测到评估进行全程参与,并根据贫困村的实际情况,确定和规划适合本村实际情况的扶贫项目

42、和行动策略,然后分阶段、分批实施。采用先难后易的实施策略,从最困难的村优先安排实施,先解决群众迫切需要解决的问题。在实施过程中要调动各部门的积极性,加强部门间协调,实行干部挂钩的工作办法。截至2022年底,12.6万个贫困村进行了整村推进,其中老少边穷地区贫困村的整村推进工作已基本完成21179。然而,在实践过程中也出现了一些困难。例如,实际资金投入难以满足大量的整村推进资金需求,出现了资金缺口。据统计,要彻底解决一个村的贫困问题需要的平均贫困资本投资为228万元,如果只进行公共基础设施建设则至少每村平均资金需求量为100万元。然而,每个贫困村实际只能获得34万元的扶贫投资,仅占到需求量的3/

43、2021179。这对整村推进过程的有效施行产生了不利影响。(2)劳动力转移培训。随着经济的快速发展,中国东西部劳动力需求出现了结构性失调。对于较为发达的东部地区,由于制造业发展迅猛,劳动力市场需求巨大,技能型人才严重短缺。而对于中西部地区来说,由于大量的农村剩余劳动力文化程度较低且缺乏职业技能培训,当地出现了普遍的就业难现象。因此,针对这一问题,2022年8月国务院扶贫开发领导小组办公室发布的关于加强贫困地区劳动力转移培训工作的通知明确将劳动力转移培训划分为扶贫工作的主要方式之一并正式启动了培训工作(雨露计划)。2022年,国务院扶贫办公室印发的国务院扶贫办劳动力转移培训示范基地管理指导意见(

44、试行)标志着正式开始在全国范围内认定雨露计划国家级培训示范基地。至2022年,全国共建立国家级培训示范基地31个,全国各级扶贫机构共认定培训基地2323个21179,初步建立起覆盖贫困地区的劳动力培训网络。2022年,国务院扶贫办公室又设定了在十一五期间,通过职业技能、创业和农业实用技术培训,分别帮助500万名青壮年贫困农民和20万名贫困地区复原退伍士兵成功转移就业、15万名贫困村村干部及致富骨干真正成为扶贫建设的带头人、每个贫困家户至少有一个劳动力掌握12门有科技含量的农业生产技术的目标。河南新县的雨露计划项目在提高参训人员收入助力其脱贫致富上有着突出的表现。新县政府机构、扶贫办公室、培训机

45、构等各环节配合流畅,很多参训的学员在完成培训后选择了涉外劳务工作,使得新县雨露计划参训学员的平均收入远超其他国内试点地区。根据调研数据,部分学员涉外务工后返乡创业,年收入超过60万元35。全面实施雨露计划标志着中国的扶贫开发工作已从自然开发为主的阶段逐步迈入自然资源和人力资源开发并举的新阶段。为了解决新增贫困劳动力的问题,2022年起扶贫部门对贫困家庭两后生(指初高中毕业后未能考取中、大专院校,又不愿继续复读的学生)进行资金补助,激励其接受职业教育3412。从2022年开始,国家以促进就业为导向,设置了对两后生参加职业教育进行直接补助的工作试点。雨露计划成果显著,截至2022年,共计培训了超过

46、400万人次的贫困家庭劳动力,80%以上的人实现了转移就业。根据抽样统计,接受劳务培训后月薪可增加300400元36。但是,贫困地区劳动力培训工作还是存在着一些不足。例如,由于监督机制的失效,招生过程中易出现乡村两级工作人员的寻租行为,以及培训资金不足、培训内容与市场现实脱节等问题。(3)产业化扶贫。中国农村扶贫开发纲要(20222022年)明确提出:要积极推进农业产业化经营。对于具有资源优势和市场需求的农产品,有必要遵循产业化的发展方向。进行连片规划和建设,形成特色鲜明的区域主导产业。为了完成这项任务,21世纪初的扶贫工作一定程度上侧重于产业开发扶贫。产业化扶贫的内容包括确立主导产业,建立生

47、产基地;提供优惠政策,扶持龙头企业;发挥综合效益,实现农企双赢等。中国产业开发扶贫的主要政策内容包括两方面:一是国家扶贫龙头企业的资格认证和管理政策,二是针对国家扶贫龙头企业开发提供的优惠支持政策3413。扶贫龙头企业的支持类政策包括了四个方面。一是在信贷扶贫政策上,国务院扶贫办公室在2022年认定了260家国家扶贫龙头企业,并规定中国农业银行信贷扶贫的一个主要工作就是支持扶贫龙头企业的发展。2022年支持产业化扶贫的贴息贷款额超50亿元,约占全国扶贫贴息总贷款的1/2。二是在财政扶持政策方面,江西省财政采用以奖代补的方法,从2022年起每年划拨300万元作为专项资金,用于奖励和扶持在农业产业

48、化经营中进行了技术创新和品牌培植的省级扶贫龙头企业、民间流通合作经济组织等。三是全国多地也发布了扶贫龙头企业的税收优惠政策。例如湖北省对从事种植业、养殖业和农产品加工业的重点企业,以及到贫困地区兴办的企业,免征3年所得税。四是在土地使用优惠政策上,重庆市规定,市级龙头扶贫企业可以在四荒,即尚未确定使用权的荒山、荒坡、荒滩和荒水上实施农业产业化项目,并且可以通过承包、租赁、拍卖等方式获得最高年限50年的土地使用权3414。20222022年,产业化扶贫为全国贫困地区重点培养了马铃薯、经济林果、草地畜牧业、棉花等特色优势主导产业,有效带动了农村贫困人口实现了脱贫致富,但这项措施也存在着产业扶贫项目

49、的外溢性和难以应对市场不确定性的先天不足,这都制约了产业扶贫的效果。(4)移民扶贫搬迁。由于1983年在三西地区建设中政府有组织的扶贫开发移民产生了良好的社会经济和生态效益,在中国农村扶贫开发纲要(20222022年)中,政府明确了自愿移民搬迁是扶贫工作的一种主要方式并鼓励稳步推进搬迁工作。政府强调要重点关注生存条件恶劣、自然资源匮乏地区的极端贫困人口的生活,必要时要因地制宜实现退耕还林还草,开展自愿移民搬迁工作。中央政府主要针对自愿移民搬迁扶贫工作进行原则和意见上的指导,再由省级政府根据指导方针在实践层面上制定移民搬迁扶贫工作的具体规划方案和政策,主要包括自愿移民的移民迁出地、移民户和移民安

50、置地的选择政策,移民搬迁补贴和其他优惠政策,移民土地和户籍管理政策等。移民搬迁补贴主要包含住房补贴和搬迁补贴,补贴标准一般为每户500025000元不等,补贴资金通常以现金补贴和物质补贴两种方式进行发放。资金来源主要是财政扶贫资金和以工代赈资金。有些省区还发布了本省的安置优惠政策。例如河南省的移民可以保留原居住地房产权和经济林、承包林坡的经营权,享受原居住地退耕还林政策;搬迁户子女入学,享受与当地群众子女入学同等待遇,不收转学费、插班费、择校费;对从事经商办企业的,持本人身份证及有关证明,一年内免交各项费用,3年内减半征收;对新上农业项目的,优先安排扶贫和小额信贷资金。在湖南省移民可以优先享受

51、到民政救济(低保)、税费减免、扶贫项目、治安保护、就业优惠政策、免费技术培训、产业开发扶持、种养技术扶持、种苗技术扶持和继续享受少数民族优惠政策等3414。移民搬迁带来的发展优势有效地缓解了特困人口的贫困状况,但是也给部分家庭和人口带来了诸如土地安置问题、文化差异问题以及环境压力过大等负面影响。(5)完善扶贫资金管理。21世纪初的财政扶贫资金在使用和管理上有了一些新的规定,具体体现在两个方面。一是资金使用投向。扶贫资金使用投向分为区域投向和项目投向。例如,扶贫资金区域投向规定就进行了重新调整,取消了1997年规定的将全部资金投放于重点贫困县,允许将不超过30%的资金用于非重点县的扶贫工作37。

52、这一变化反映了中国扶贫工作机制的逐步完善和合理化。二是扶贫资金管理改革。改革分为三个步骤,首先是21世纪初财政扶贫资金实行报账制管理。其次,在2022年5月,国家在河北、山西、宁夏等14个省区的140个村启动了贫困村互助资金试点。这是一种以财政扶贫资金为引导,以村民自愿缴纳的互助金为基础,以无附加条件的社会捐赠扶贫资金为补充,由贫困村农民自主掌控的生产发展资金。截至2022年底,互助资金试点已覆盖全国1.36万个贫困村3829,一定程度上缓解了资金短缺的问题,对贫困户摆脱贫困,生产致富起到了正面作用。最后是扶贫贷款管理体制的改革。2022年,国家通过引入市场竞争机制、下放贴息资金管理权限等措施

53、,大幅提升了扶贫贴息资金的到户率,有效改善了贫困人口贷款难的问题。20222022年,中央财政累计发放扶贫贷款总额达2000亿元39。(二)区域发展政策这一阶段,政府调整了对宏观区域发展的支持方向,将持续贫困的西部地区和因为结构转型而逐渐衰退的东北地区纳入了国家重点支持区域,实施了西部大开发和振兴东北老工业基地的区域发展战略。1.西部大开发战略经济的高速增长扩大了区域发展差异。为了缩小中西部贫困地区和东部沿海发达地区的差距,1999年下半年中国正式发布了西部大开发战略。在组织机构层面,2000年1月,国务院成立了西部地区开发领导小组并增加了西部开发工作联络员一职。西部大开发所涉及的各级行政单位

54、也相应成立了西部开发领导小组及其办公室或西部开发办公室。中央政府专门设计了一些直接针对西部农村地区和贫困人口发展的支持政策:加大财政转移支付力度;科教文卫和社会服务等领域专项补助资金的分配向西部地区倾斜,例如要加快实现西部地区的九年义务教育、建设西部地区远程教育体系、加强对西部农村人口科学文化素养培训等40。西部大开发政策实施以来,在促进西部地区的区域经济发展和贫困治理方面取得了明显的成效。但在实际实施中,也存在着西部地区基础设施建设投资对当地经济社会的带动效应短期内并不理想的问题。2.振兴东北战略改革开放的不断深入使老工业基地的体制性和结构性矛盾日益凸显,出现了严重的经济衰退现象。2022年

55、12月,国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组成立,并下设办公室,简称东北办,主要负责协调和推进东北老工业基地的振兴计划工作。在具体的政策执行中,主要是以下三个方面:首先,黑龙江省和吉林省实施了农业税收的全面豁免政策,扩大了东北地区粮食生产补贴的范围和规模。其次,继辽宁省成功开展城镇社会保障体系试点工作后,黑龙江和吉林两省也开始了推广工作。最后,根据突出重点,优先安排,统筹规划,分步实施的方针,中央财政协会和有关部门持续加大了对东北地区国有企业政策性倒闭和破产的支持力度,使一些资源枯竭的煤炭、有色金属矿山及军工企业稳步退出市场,对大部分职工进行了妥善安置3414。对东北下岗职工中的贫困群体来说

56、,该政策的实施为其提供了新的发展机会和创业环境,有利于其长远发展。(三)行业部门贫困治理在交通扶贫方面,为了改善贫困地区的交通条件,满足贫困地区民众基本的出行需求,交通部门重点实施了农村公路两通工程,即道路通达和交通通畅,加速了乡、村沥青(水泥)路的规划建设,推进了乡镇客运站、公路、水运设施建设,还加强了农村公路危桥改造和安保工程的建设,农村道路的安全水平和服务能力得到了进一步提升。在科技扶贫方面,科技部门组织大专院校、科研院所派遣有经验的专家和中青年知识分子组成科技开发团对贫困地区的科技扶贫计划及科技开发项目进行科学研究和技术推广,并向贫困县派遣科技副县长,以提高贫困地区产业开发的科学性、合

57、理性和可持续性。在住房扶贫方面,中央实施了农村危房改造项目,坚持公开、公平、公正原则,对危房改造补助对象进行确定和核查工作,建立健全了公示制度,使项目结果透明化。自2022年以来,政府对农村危房改造试点的覆盖范围、改造任务和补贴金额进行了逐步扩大。20222022年,政府拨付补贴资金共计117亿元,扶持危房改造贫困农民203.4万户41。在教育扶贫方面,中央财政在2022及2022年共安排6亿元用于支付尚未完成普及九年义务教育任务的贫困地区中小学生的教科书费用42。2022年秋,国家开始在部分贫困地区实施两免一补政策,即对贫困地区的学生免杂费、免书本费,补助寄宿生生活费。国家针对由于家庭经济困

58、难而无法入学的学生设立了每年1亿元的专项补助。2022年起,农村义务教育被国家全面纳入公共财政保障范围。2022年,两免一补政策全面推广到40万所农村中小学的近1.5亿名学生,在全国范围内建立起农村义务教育长效经费保护机制21213。在农村社会保障政策方面,一是建立农村最低生活保障制度,为农村贫困人口设置兜底性的制度安排,对解决农村贫困人口的温饱起到了积极作用。二是推进新型农村合作医疗制度,采用分级起付、按段计算、累计支付、上线封顶的补助办法进行操作,补助标准为实际费用的10%40%。2022年,民政部门划拨了14亿元专门用于资助新型农村合作医疗制度推广工作,共计覆盖了4615.4万人次。新型

59、农村合作医疗制度使农民就医状况得到改善,减轻了部分医药负担,对处于生计脆弱性边缘的贫困群体极为重要。三是推行新型农村社会养老保险。2022年,中央财政对新型农村社会养老保险基础养老金补贴逾111亿元,地方财政补助约116亿元。四是对于农村社区无法定抚养人、无劳动能力、无可靠生活来源的老年人、残疾人和孤儿等特殊群体进行保吃、保穿、保住、保衣、保教的农村五保供养制度。至2022年底,全国农村五保户数达534.1万,供养资金98.1亿元3821。在城市,城镇居民基本医疗保险试点于2022年开始设立,并逐步覆盖了全体城镇非从业居民。进一步扩大城市居民最低生活保障覆盖范围,重点关注重病、重残和三无人员等

60、特困群体的生活状况。基本完成了棚户区改造工程,改善了城镇贫困人口的生活环境。针对易陷入贫困状况的失业人群制定了一系列小额贷款政策及就业援助政策。四.深度贫困对象中心瞄准机制(2022至今)由于同期扶贫瞄准机制的精准程度不到位,可能出现在同一个贫困村内,贫困人口应得资源被部分截取的问题,并且随着脱贫人数的不断增长,扶贫工作逐渐步入攻坚阶段,普遍式的扶贫策略边际效应下降,面上致贫共性因素影响降低,致贫个性因素作用显著。据2022年统计,低于国家扶贫标准的人口数占贫困县农村人口总数的24.4%43。剩余的贫困户存在不同的致贫原因,亟待采取更为精准化的扶贫措施。因此,在新时期的扶贫工作中,扶贫资金对象