2022年我国住房保障体系的发展历程及发展模式分析

1、2022年我国住房保障体系的发展历程及发展模式分析1.我国住房保障体系的发展历程我国现代住房保障体系发展总体历经了四个阶段，不同时期的侧重点有所差异，但政策着力点较为 相似自我国城镇住房制度改革全面启动以来，我国住房保障体系开始由福利分房向市场化、货币化转变， 并深受政策青睐。根据不同时期发展的侧重点不同，目前我国住房保障体系总体历经了四个阶段，具体情 况如下：第一阶段：19942007 年，该阶段为我国现代住房保障体系的初步形成阶段，政策侧重于经济适用房。 1994 年 12 月，建设部、国务院住房制度改革领导小组以及财政部联合颁布城镇经济适用住房建设管理办 法，明确提出以中低收入家庭住房困

2、难户为供应对象，加快经济适用住房建设，且建设资金主要来源于地 方政府用于住宅建设的资金、政策性贷款及其他资金，成为经济适用住房建设的纲领性文件，标志着我国 现代化住房保障体系开始建立。此后，国家陆续出台了一系列政策支持经济适用房建设，并逐步形成了相 对完善的经济适用房制度。除此之外，我国亦于 1999 年 4 月和 2006 年 5 月分别出台了城镇廉租住房管 理办法和关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见，旨在将廉租房和限价房作为补充住房保障体系 的重要一环。就该阶段的发展情况而言，受益于政策加持，我国经济适用房投资在住宅投资中的占比持续 上升，直至 1999 年占比达 16.56%，成为我

3、国住宅投资的重要推动力量。但此后，我国经济适用房投资占比 持续下降，截至 2007 年降至 4.56%，部分城市甚至停止经济适用房的建设。究其原因，一是随着商品住房 市场的兴起和成长，多数家庭逐步实现购买或承租普通商品住房，对经济适用房的需求下降；二是部分城 市提出了经营城市的理念，以出让土地获利，导致建设经济适用房的积极性逐步减弱；三是部分地区政策 落实不到位，实际效果偏离预期，形成贪腐问题。第二阶段：20082013 年，该阶段为我国现代住房保障体系的发展时期，公租房（包含廉租房）和棚 户区改造是政策扶持的主要对象。2007 年 8 月，国务院出台关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意 见

4、，初步形成了包括廉租住房、经济适用房和棚户区改造等主要形式的住房保障制度和建设思路，但受 2008 年金融危机影响，后续政策执行有所滞后。2009 年和 2010 年分别出台的关于推进城市和国有工矿棚户区 改造工作的指导意见和关于加快发展公共租赁住房的指导意见，成为我国公租房和棚户区改造发展的 标志性文件。此后，国家出台关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知，正式将廉租房和公租房并 轨执行，公租房成为租赁型住房保障的核心。从发展情况来看，20082013 年，我国保障性安居工程新开工 约 3,700 万套，基本建成约 2,400 万套；其中棚户区改造新开工 1,600 万套，剩余为以公租房（

5、包含廉租房） 为主的其他类型保障性安居工程项目。中央支持方面，20092013 年，中央财政支出中保障性安居工程支出 规模整体保持增长趋势，其中对公租房、棚户区改造、廉租房等支出力度相对较大，合计占各期保障性安 居工程支出的比重均在 60.00%以上。整体来看，由于廉租房和公租房具有很强的民生属性，盈利能力不佳， 导致市场主体进入门槛高、财政负担重，后期发展趋势弱于棚户区改造，因此棚户区改造将成为下一阶段 住房保障体系建设的主力。第三阶段：20142018 年，棚户区改造成为住房保障体系建设的绝对主力，其他类型住房保障项目建 设明显减弱。随着城市化的推进，城镇中历史遗留的住房问题逐渐凸显，居民

6、居住环境亟需改善。因此， 国家通过出台国务院关于加快棚户区改造工作的意见、国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作 的通知和国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见等 多项文件明确棚户区改造的完成任务，促使以任务目标为导向的棚户区改造占据绝对主力。为了配合棚户 区改造业务的开展，国家亦在金融、土地、审批等多方面予以支持，比如中国人民银行创设 PSL（抵押补 充贷款）工具，通过国家开发银行等政策性银行发放棚户区改造贷款，为棚户区改造推进助力。从业务发 展情况来看，20142018 年，全国棚户区改造累计完工 2,912 万套，计划完成率均在 100.00%以上

7、；其中， 20152018 年各期实际完工数量均在 600 万套以上，投资额占各期房地产投资的比重均在 14.00%以上。从 中央支持情况来看，20142018 年，中央财政对棚户区改造的支持力度很大，棚户区改造资金支出占各期保 障性安居工程支出的比重持续上升，截至 2018 年高达 45.11%。但受限于资金沉淀规模极大、项目回款周期 长且依赖于财政、货币化安置导致房价攀升等因素，在政府隐性债务管控持续趋严的背景下，棚户区改造 后续发展空间收窄。图：20142018 年棚户区改造完工情况第四阶段：2019 年至今，保障性租赁住房接过接力棒，成为我国住房保障体系建设的主要发力点。随 着政府隐性

8、债务管控的增强，棚户区改造业务呈现断崖式弱化，并逐渐进入收官阶段。其中 20192020 年， 棚户区改造实际完成数量分别为 316 万套和 209 万套，较 2018 年大幅下降。期间，国家亦提出加快改造提 升城镇老旧小区，并出台关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见，但受各种因素影响，其并未 成为此阶段我国住房保障体系建设的主力，加之公租房、共有产权住房、经济适用房等整体发展情况未有进一步提升，因此客观上亟需新型住房保障品种推动我国住房保障体系发展。同时，考虑到“十三五”期 间我国住房租赁市场结构性供给不足逐渐凸显、新市民和青年人等群体住房困难问题比较突出以及坚持“房 住不炒”的需要，

9、国家于 2021 年提出发展保障性租赁住房的概念，并将其作为“十四五”期间完善住房市 场体系和住房保障体系的重要举措。因此，国家陆续出台国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的 意见、国家发展改革委关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点工作的通知、关 于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知、关于银行保险机构支持保障性租赁住 房发展的指导意见等一系列文件，从金融、土地、审批流程、资金补助、降低税费负担、执行民用水电 气价格等多方面予以支持，提升市场主体参与保障性租赁住房建设的积极性。2021 年以来，住房和城乡建 设部及各省市均陆续发布了“十四五”期间保

10、障性租赁租房建设计划，将保障性租赁住房作为新增住房供 应的主力，并陆续开展保障性租赁住房建设工作；其中 2021 年，40 个重点城市筹集保障性租赁住房 93.60 万套（间），占“十四五”期间规划新增数量的比重为 14.40%。总体而言，我国现代住房保障体系先后经历了以经济适用房、公租房（包含廉租房）和棚户区改造、棚 户区改造以及保障性租赁住房为主的发展阶段，虽然不同时期侧重点有所差异，但政策着力点较为相似。首 先，以政策引领住房保障体系的发展。住房保障体系具有很强的民生属性，需要国家政策指引。因此，经济 适用房、廉租房、限价房、公租房、保障性租赁住房、棚户区改造、共有产权住房等各种类型住房

11、保障项目 的出现，均伴随着国家从政策和制度等层面搭建框架，进行顶层设计，从而引导相关主体参与其中。其次， 给予资金支持。一方面，各级政府均在资金上大力支持住房保障项目建设，包括但不限于直接投资、资本金 注入、资金补助、贷款贴息等；另一方面，通过相关政策，引导金融机构、民间资本等资金多层次、多样化 向该领域倾斜，并放松对涉及住房保障项目相关主体的融资审批。再次，保证土地供应。住房保障项目实质 上仍属于房地产行业，对土地的需求较大，但受限于盈利能力，其对土地价格具有很强的敏感性。为了推动 住房保障体系发展、落实相关政策意图，各级政府均出台相关政策，确保住房保障项目的土地供应。最后， 除了资金和土地

12、外，国家亦从简化相关项目审批流程、加大税收优惠力度、执行民用水电气价格等方面支持 相关主体建设住房保障项目，以完善优化住房保障项目建设所需的其他条件。2.我国住房保障体系的发展模式我国住房保障项目在投资和建设方式、建设主体、资金来源、资金平衡方式等方面呈现多元化特点纵观我国保障性安居工程二十余年的发展历程，可总结出以下特点。首先，投资和建设方式可主要划 分为以下三种：（1）政府直接投资，由各级政府投入财政资金建设保障性安居工程；（2）城投企业投资， 由政府向城投企业注入资本金，再由其引入社会资本和银行贷款进行商业运作，通过多种渠道和途径筹集 资金，并主导建设；（3）政府主导下由企业或个人投资，

13、并实行“谁投资、谁所得”的方式。其次，建设 主体由以政府为主导逐渐转向多主体参与建设。经济适用房、公租房和廉租房均由政府主导建设，但现行 的共有产权房和保障性租赁住房均由多主体投资建设。再次，建设资金主要来源于两部分：一是财政资金， 如中央财政补助、地方财政资金、提取贷款风险准备金和管理费用之后的住房公积金增值收益、土地出让 净收益的 10%以上等；二是银行贷款、政府专项债、企业债等社会渠道资金，如棚户区改造中涉及政策性银行发放的棚改专项贷款、商业银行贷款、棚改专项债、城投企业发行的投向棚改项目的企业债等；此外， 保障性租赁住房的资金来源中还增加了 REITs 作为筹资渠道。最后，一般通过以下

14、几种方式实现资金平衡： （1）按一定比例配建商业设施出租或出售；（2）销售一定比例的保障性住房，如以低价限定出售的经济适 用房、部分承租一定年限后可向出租人销售的公租房；（3）每年收取的租金和物业管理费等费用；（4）每 年获得财政给予的租金补贴、贷款贴息等支持。因我国现代住房保障体系不同发展时期的侧重点有所差异，不同阶段的住房保障项目开展模式亦有 所区别目前我国现代住房保障体系大体可以划分四个不同阶段，不同时期建设的住房保障项目类型有所差异， 导致相关业务开展模式亦有所不同。具体情况如下：图：我国住房保障体系不同发展阶段业务模式比较第一阶段（19942007 年）中，经济适用房为主要建设内容。

15、按照政府组织协调、市场运作的原则，经 济适用房可以采取项目法人招标的方式，选择具有相应资质和良好社会责任的房地产开发企业实施；也可 以由政府确定的经济适用房管理实施机构直接组织建设。其中，政府组织房地产开发公司建设经济适用房 的模式主要为政府通过实行土地行政划拨、免交土地出让金等方式，给予房地产开发公司一定的财政补贴， 同时要求其在每年建设总量中经济适用房的占比要在 20.00%以上。经济适用房的建设资金来源于财政资金 和社会渠道资金，包括政府财政投入、政策性银行贷款、建设单位自筹资金等。除了向符合条件的城镇中 低收入困难家庭出租外，经济适用房也可上市交易，但根据 2007 年颁布的经济适用住

16、房管理办法，经 济适用房是有限产权，不满 5 年不得直接上市交易，取得完全产权则需补交土地收益等价款。第二阶段（20082013 年）中，公租房（包含廉租房）和棚户区改造为主要建设内容，其中棚户区改造的业务模式于第三阶段（20142018 年）阐述。具体来看，2007 年住建部颁布廉租住房保障办法，明 确规定由政府统一规划建设管理廉租房。廉租房主要由政府主导投资，通过新建、改建、收购、租赁等方 式获得房源；其中，新建方面，由房地产开发公司等单位承担建设任务，主要在经济适用房和普通商品房 小区中配建，建成后由政府收回或回购。廉租房的建设资金来源主要为以下几种：一是地方财政将廉租房 保障资金纳入年

17、度预算安排；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉 租房建设；三是土地出让净收益用于廉租房保障资金的比例不得低于 10.00%，同时各地还可根据实际情况 进一步适当提高比例；四是廉租房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租房的维护和管理，对中西 部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租房保障专项补助资金等方式给予支持。同时， 在此阶段中，公租房的建设以政府为主导，并通过新建、改建、收购、租赁住房等方式多渠道筹集房源， 建设资金来源于财政资金和社会渠道资金。公租房的租金价格明显低于市场价格，且回报周期较长，较难 吸引市场主体参与其中所致。为了调动各类企业

18、和其他机构的参与积极性，国家提出“政府支持、社会运 作”的发展模式，按照“谁投资、谁所有、谁管理”的原则，企事业单位可以投资公租房，通过出让、租 赁或作价入股等方式有偿使用建设用地，所建设的公租房可将供应对象规定为本单位职工。虽然公租房和 廉租房均为出租型保障房，但除了面向特定人群出租外，部分地区的公租房在租期届满后可由承租人购买， 廉租房则不得销售。第三阶段（20142018 年）中，棚户区改造为主要建设内容，其实施方式主要包括实物化安置和货币 化安置两种。2014 年以前，棚户区改造以实物化安置为主，此时政府通过建设新房来安置棚户区居民，主 要通过将土地直接划拨给房地产开发商，并向其采购房

19、屋获得安置房来源。20142018 年，棚户区改造方式 转变为主要以货币补偿的形式来安置棚户区居民，且政府主要通过与市场化企业（主要为城投企业）签订 政府购买服务合同的方式来具体实施，建设资金来源于政策性银行棚改贷款、地方财政支出、地方债和企 业债等，其中政策性银行棚改贷款为棚户区改造提供了大部分资金，而其则主要来源于中国人民银行向政 策性银行发放的特定投向贷款对应的抵押补充贷款（PSL）3。此时亦为城投企业崛起的时期，大量的城投 企业承担了棚户区改造任务，成为保障性安居工程建设和融资的重要一环。如以棚户区改造为主要业务的 中原豫资投资控股集团有限公司，其作为河南省城镇化及保障房建设的唯一省级投融资主体，是国家开发 银行等政策性银行棚改资金在河南省最大的承接主体，在河南城镇化建设中具有重要地位。第四阶段（2019 年至今）中，保障性租赁住房为主要建设内容，亦为未来最主要的保障性安居工程建 设模式。从建