执行工作改革刍议

1、执行工作改革刍议赵德平 余元兵目前,执行工作改革之风正此起彼伏,各种改革思潮竞相绽放，倡导改革执行方式的有之，倡导改革执行费用的有之，倡导改革执行机构的也有之.可谓“仁者见仁，智者见智”。但笔者认为，这诸多的改革均系建立在现行执行工作体制不变的前提下的改革，并不是质上的、根本意义上的改革，执行工作的某些弊端(如逻辑错误、理论上的缺陷等)依然存在，要彻底改变目前执行工作的困难与困惑，笔者认为，应该对现行执行工作体制进行结构性的重大改革，将所有生效刑事、民事、行政案件的判决和裁定的强制执行权整体划归司法行政部门，以建立效率较高、逻辑清晰，理论完善的、有中国特色的执行工作体制，切实发挥执行工作的强制

2、和保障作用，这对我国当前正进行的司法体制改革将会具有深远影响和重大现实意义。一、现行执行工作体制的弊端以及理论缺陷(一一)现行行执行工工作体制制已不适适应时代代的发展展和要求求。我国国的执行行工作分分为刑事事判决、裁定的的执行，民事判判决、裁裁定的执执行和行行政判决决、裁定定的执行行，刑事事判决、裁定的的执行几几经变革革已大部部份移交交司法行行政机关关管理和和指导，司法行行政机关关已在这这项工作作上做出出了巨大大的成绩绩。而民民事案件件的判决决和裁定定从建国国以来则则一直由由人民法法院自己己执行，在八十十年代出出现的行行政判决决、裁定定亦由人人民法院院自行执执行，这这种执行行模式的的设立是是源

3、于建建国初期期套用前前苏联模模式，按按照解放放区人民民司法机机关的传传统做法法建立起起来的，在19954年年时人民民法院的的执行工工作机构构曾一渡渡被撤销销，因从从50年年代后期期开始，我国的的绝大部部分民事事案件以以调解结结案，至至改革开开放以来来，我国国经济高高速发展展，民事事案件大大量增加加，民事事判决裁裁定的强强制执行行比例也也随之大大幅增加加，法院院的执行行人员有有限及其其它因素素的影响响，执行行工作的的难度也也越来越越大，而而行政案案件由于于人情多多，涉及及关系繁繁杂，执执行率也也相对不不高，民民事行政政判决、裁定的的“执行行难”已已突出在在摆在面面前，正正由于部部分判决决、裁定定

4、得不到到切实执执行已极极大影响响了司法法机关的的形象和和法律的的权威。法律和和司法的的权威受受到了极极大的挑挑战，单单凭法院院系统现现有的执执行力量量根本不不能扭转转执行工工作的现现状，因因此，必必须对现现行执行行体制进进行重大大改革，以建立立人员充充足、工工作高效效的执行行工作体体制，在在最大程程度上解解决“执执行难”问题。(二二)现行行执行体体制是“执行难难”的原原因之一一。长期期以来，大量民民事、行行政判决决得不到到很好执执行，严严重地削削弱了法法律和法法院的权权威，同同时也引引起当事事人对判判决、裁裁定书的的可信度度以及对对诉讼的的质疑，造成这这种现象象的原因因除了强强制执行行的法律律

5、不健全全、债务务人法律律意识淡淡溥、经经济不景景气等原原因外，现行民民事行政政判决、裁定的的执行体体制也是是造成“执行难难”的原原因之一一，具体体表现在在：1、法院存存在重审审理轻执执行现象象。由于于早期我我国的民民事纠纷纷(行政政案件几几乎为零零)大多多以调解解结案，法院工工作任务务不重，而判决决、裁定定的自动动履行率率也较高高，但随随着社会会的发展展，民事事、行政政案件大大量增加加，法院院审理工工作越来来越重而而无瑕顾顾及判决决、裁定定的执行行，很多多案件判判决、裁裁定下来来后当事事人得到到的只是是一纸空空文，这这在很大大程度上上打消了了当事人人寻求公公力救济济解决纠纠纷的积积极性，同时对

6、对法律的的权威也也产生了了怀疑;2、从从 法院院内部机机构上讲讲，从事事审判业业务的股股室和人人员明显显较多，而执行行人员的的数量却却明显不不足，整整体素质质也不高高，无论论从力量量上还是是从素质质上已不不能适应应工作的的需要。而从经经济效益益角度上上讲，执执行机构构往往择择重标的的额大，易于执执行的案案件加以以执行，对被执执行人和和被执行行标的地地处偏远远、标的的金额不不大的却却不愿执执行。这这种的存存在也增增加了当当事人对对司法权权威的质质疑。(三三)现行行执行体体制不利利于权力力的监督督和制约约，也不不利于平平衡各政政法机关关的职权权。法国国启蒙思思想家孟孟德斯鸠鸠早在十十八世纪纪就指出

7、出：“一一切权力力必然导导致腐败败，绝对对的权力力必然导导致绝对对的腐败败”。现现行体制制中，各各种案件件的审判判权和大大部分案案件的执执行权均均集中在在法院，而法院院的执行行工作和和执行权权不受监监督或很很少受到到监督，这无疑疑会让部部分执行行人员和和领导产产生腐败败思想，从而影影响司法法公正。也许有有人会认认为孟德德斯鸠的的理论思思想是资资产阶级级思想，我国是是社会主主义国家家，不应应采用资资产阶级级的思想想。但是是，无论论是孟德德斯鸠的的“三权权分立”思想还还是中国国思想家家孙中山山先生的的“五权权学说”思想，其目的的均是为为了加强强权力的的监督和和制约，保障社社会的发发展和司司法的公公

8、正，在在中国现现行政法法体制中中，公安安机关拥拥有维护护国内公公共安全全和保障障社会治治安的行行政职能能，也有有刑事案案件侦查查和执行行部分刑刑事判决决、裁定定的司法法职能，检察机机关拥有有监督公公职人员员的职务务犯罪，审查批批捕，提提起公诉诉等刑事事司法职职能;法法院拥有有全部案案件的审审判和所所有民、行案件件、部分分刑事案案件的执执行等职职能;而而作为保保障司法法机关正正常行使使职能的的司法行行政机关关仅有部部分刑事事案件的的执行权权、劳动动教养工工作的管管理权、普法依依法治理理工作的的管理指指导等职职能，存存在职能能散、软软、弱的的现象，根本没没有能很很好地保保障司法法机关正正常行使使职

9、能，没有拥拥有管理理司法行行政事项项的职能能，造成成“司法法不司法法 ，行行政不行行政”的的困难状状况，如如不及时时调整上上述四个个政法机机关之间间的职能能，强化化司法行行政职能能，则会会在一定定程度上上妨碍司司法公正正的进程程，助长长司法腐腐败。(四四)现行行体制混混淆了行行政机关关与司法法审判机机关的职职能。中中华人民民共和国国宪法第一百百二十三三条规定定：“中中华人民民共和国国人民法法院是国国家的审审判机关关”，第第一百二二十五条条规定：“人民民法院依依照法律律独立行行使审判判权.”。宪宪法的的这两条条规定明明确指出出了我国国人民法法院是“国家审审判机关关”，行行使的是是审判职职能，而而

10、法院行行使审判判职能是是适用法法律审查查公民、法人或或其它组组织的行行为和事事件的合合法性的的过程，其作出出的判决决和裁定定是适用用国家权权力机关关制定的的法律的的结果，具有法法律属性性。而宪宪法第八八十五条条和第一一百零五五条明确确规定国国务院(含各部部委)和和地方各各级人民民政府(含各组组成部门门)是国国家行政政机关，是国家家权力机机关的执执行机关关，法院院判决、裁定具具有法律律属性，判决、裁定的的执行具具有执行行法律的的特征，因此，理应由由国家行行政机关关执行人人民法院院适用法法律作出出的具有有法律属属性的判判决和裁裁定，由由法院自自己执行行则是混混淆了国国家审判判机关与与国家行行政机关

11、关的职能能。我国国行政诉诉讼法规规定，公公民、法法人或其其它组织织对具体体行政行行为在法法定期限限内不履履行，又又不申请请复议和和提起诉诉讼的，行政机机关可申申请人民民法院强强制执行行，这种种规定显显然就是是让专司司适用国国家法律律法规审审判纠纷纷的人民民法院成成了执行行行政机机关的具具体行政政行为的的执行机机关，违违背了职职级原则则和混淆淆了司法法机关与与行政机机关的职职权。(五五)现行行执行体体制不利利于仲裁裁制度、人民调调解制度度和公证证制度的的落实，实施和和完善。我国国的仲仲裁法及相关关法律法法规定一一方当事事人如不不履行仲仲裁裁决决的，对对方当事事人只能能按照民事诉诉讼法的规定定向法

12、院院申请强强制执行行，而仲仲裁机构构受理、仲裁纠纠纷与法法院受理理、审判判纠纷具具有事实实上的 竞争关关系，基基于经济济利益的的考虑，法院很很可能对对申请的的仲裁裁裁决不予予执行或或持消极极态度，从而削削弱仲裁裁机构的的竞争力力、降低低仲裁裁裁决的公公信力。由公证证机关赋赋予强制制执行效效力的公公证书也也面临同同样的尴尴尬，按按现行法法律法规规，公证证机关可可依法赋赋予部份份公证书书具有强强制执行行效力，法院基基于同样样的原因因也会对对公证书书不执行行或抱以以消极态态度或不不执行。部份生生效人民民调解协协议书的的执行也也会面临临同样的的问题。故这状状况极不不利于我我国多种种纠纷的的解决机机制的

13、共共同存在在和发展展，也难难以保证证国家法法律的正正确实施施。二、执行工工作划归归司法行行政部门门的理论论依据和和现实基基础。(一一)执行行工作的的行政属属性辩析析执行行工作划划归司法法行政部部门的理理由是：执行工工作是执执行适用用法律结结果的具具有法律律属性的的判决、裁定书书的工作作，具有有典型的的行政属属性，应应属具体体行政行行为。从从理论上上讲，行行政是指指执行国国家意志志、维护护公共安安全等管管理和执执行国家家事务、行使国国家行政政职能的的权力，具有强强制性、执行性性和确定定性等特特点，而而法院的的判决、裁定是是法院代代表国家家适用国国家法律律的结果果，具有有确定性性和可执执行性，其执

14、行行应该归归属国家家行政机机关。在在实践中中，世界界上大部部分国家家判决和和裁定的的执行权权也归属属于司法法行政部部门，如如法国、日本、英国、意大利利等等，意大利利宪法第第1100 条对对司法部部是这样样表述的的：对司司法部或或说是司司法部长长则授予予了“与与司法有有关的事事务的组组织和执执行”的的职能，也就是是说不是是与司法法审判职职能的行行使直接接相联系系的组织织性、执执行性的的职能。因此，执行工工作划归归司法行行政部门门既是完完善理论论和工作作实际的的需要，又符合合国际通通行做法法和潮流流。(二二)执行行工作改改革的指指导方针针和政策策依据党的的十六大大明确指指出，“社会主主义司法法制度

15、必必须保障障在全社社会实现现公平和和正义.完善司司法机关关的机构构设置，职权划划分和管管理制度度，进一一步健全全权责明明确、相相互配合合、相互互制约、高效运运行的司司法体制制”，“改革司司法机关关的工作作机制和和人财物物管理体体制，逐逐步实现现司法审审判和检检察同司司法行政政事务相相分离”。改革革完善执执行工作作体制，将判决决、裁定定的执行行权移交交司法行行政机关关正是为为了贯彻彻落实十十六大精精神，完完善调整整各政法法机关的的职能、建立、健全相相互配合合相互制制约的司司法体制制的必然然要求。我国宪宪法一百百零五条条，第一一百二十十三条、第一百百二十六六条均规规定人民民法院是是国家审审判机关关

16、，是独独立行使使审判权权的机关关，而不不是执行行机关，因此，当务之之急是要要以十六六大精神神为指针针，切实实改革执执行工作作体制，让司法法行政机机关成为为名符其其实的司司法执行行机关。(三三)执行行工作改改革的现现实基础础执行行工作整整体划归归司法行行政机关关与人民民法院自自己执行行自己的的判决、裁定相相比较起起来，前前者更具具有现实实性和可可操作性性。首先先，司法法行政机机构和人人员力量量上较法法院执行行工作机机构占有有优势，在司法法部的推推动以及及地方各各级司法法行政机机关的努努力下，目前全全国已有有90%以上的的乡镇(街道)建立起起了司法法所,工工作人员员已达110余万万人，而而在法院院

17、系统推推行的几几次机构构改革中中，乡镇镇人民法法庭已几几乎撤尽尽，较偏偏远的山山区县也也不过只只保留了了两三个个法庭，而且人人民法庭庭多为二二人庭或或三人庭庭，有的的甚至为为一人庭庭，人民民法庭在在审理任任务较重重的情况况下是不不可能执执行自己己的判决决和裁定定的。而而县级人人民法院院的执行行机构(执行局局)执行行人员也也顶多不不过十余余人，负负责执行行一个县县的全部部案件显显得力不不从心。执行工工作划归归司法行行政机关关后，完完善的机机构和众众多的人人员可以以更好地地完成执执行任务务。其次次，执行行工作划划归司法法行政机机关对开开展执行行工作更更为有利利。由于于乡镇(街道)司法所所承担着着广

18、大农农村人民民调解工工作的管管理和指指导以及及普法工工作，对对广大农农村社情情民意比比较熟悉悉，因此此，司法法所承担担农村案案件的执执行工作作比较有有利，市市、县级级司法行行政机关关承担着着所辖行行政区内内的普法法依法治治理工作作，对辖辖区内的的企、事事业等单单位、组组织的状状况也比比较熟悉悉和了解解，因此此，对开开 展执执行工作作也比较较有利。再次，由司法法行政机机关承担担执行工工作可更更好利用用政法资资源，整整体改观观执行工工作的效效果，由由于司法法行政队队伍较法法院队伍伍庞大，且司法法行政机机关目前前任务相相对不重重，部分分工作人人员处于于闲置状状态，执执行工作作移交司司法行政政机关后后

19、，约可可以充分分利用政政法资源源，较法法院另行行增加执执行人员员更节工工作成本本，从而而对减轻轻财政负负担有利利。三、改革后后的执行行工作体体制模式式构想(一一)机构构设置构构想。可在在司法部部设立执执行总局局，其类类别与监监狱管理理局、劳劳动教养养管理局局相同。负责全全国执行行工作的的管理、指导以以及全国国性重大大案件的的执行，各省、自治区区、直辖辖市司法法厅下设设立执行行局，负负责全省省执行工工作的管管理指导导、督促促和检查查以及对对辖区内内重大案案件的执执行，市市、地级级司法局局下设执执行分局局，负责责本区划划内执行行工作，指导、管理下下级执行行工作，区、县县司法局局下设执执行大队队，负责责辖区内内的执行行工作，乡镇(街道)司法所所设执