工程建设领域违纪违法案件剖析和对策

1、工程建设领域违纪违法案件剖析和对策当前，工程建设领域已成为腐败的重要滋生地之一,而工程招投标及工程现场管理又普遍被认为是工程建设领域反腐的源 头和关键环节。全面分析管理过程中面临的形势和存在的问题,认清工程领域违法违纪案件的特点和规律,对于进一步加强管理、 预防腐败具有积极的意义。本文旨在通过对省内工程建设领域典 型腐败案例（宁波栋社国际机场原总经理陈遵举利用职权违规插 手干预工程建设项目招标投标受贿案）的分析研究，全面提升本地区、本系统、本行业工程建设领域违法违纪行为的防治能力。案例：2004年至2010年，陈遵举利用职务便利，在宁波栋社 国际机场工程项目承揽等方面为请托人提供帮助，收受贿赂

2、计人民币87万元、港币5万元、黄金奥运鸟巢模型 1个、99克金砖 2块、200克金条1根。其中，在机场消防现场用房、集体宿舍等 工程招标中,授意下属操纵招标投标,使浙江省三门建安工程有 限公司中标，收受三门建安公司项目负责人周某贿赂人民币27万元、99克金砖2块。陈遵举受到开除党籍、开除公职处分,2011 年5月因犯受贿罪被依法判处有期徒刑十一年。一、问题透视从该案件可以透射出，工程建设特别是重点工程施工周期长、 涉及环节多、资金流量大，几乎每一个环节都潜伏着腐败的诱因。 对此，我们专门进行了分析研究弁加以延伸，梳理出当前工程建设领域违法违纪案件发生的几个主要环节：（一）前期立项。众所周知，工

3、程建设领域存在着巨大的市场空间和利润空间，建筑企业只要能承接一两个大项目， 就能带 来可观的经济效益，维持企业全年甚至几年的正常运转。 正因如 此，建筑企业常常从工程立项开始，就采取各种或公开或隐蔽的手段进行攻关。有的以帮助建设单位获取立项审批为筹码，或在项目考察阶段进行“感情投资”，得到建设单位决策者给予承建 的承诺；有的则是在对将来承建有“充分把握”的前提下，对立 项决策方进行公关，提前干预项目的投资规模、建设标准、补偿 资金额度，从而为实现利益最大化打下基础。（二）竞标发包。一是陪标、串标现象较为严重。参加竞标 单位结成利益同盟，有的在自定的最低投标价格内开展竞争，有的以商定的价格中标后

4、轮流承建， 还有的借用多家单位资质独自“作秀”。二是串通、泄底行为时有发生。表面上看，招投标的 入围、评标，由专家、领导集体决策，但实际上个人说了算的现 象时有发生。有的投标方与建设单位私下串通， 甚至用金钱贿赂 相关人员，事先获得标底，从而击败资质优良的公司，这一点也 成为了陈遵举违法违纪的主要手段。 三是规避招投标、指定承包 人现象仍然存在。有的将工程化整为零、分批建设，达到投资数 额小、不须招投标的目的；有的建设单位以建设资金短缺、需要 有实力单位垫资为由，实现指定承建的目的。四是转包、分包问 题屡禁不止。有的凭借在地方的“过硬关系”，逢工程项目就参 与竞争，中标后即收取高额“劳务费”予

5、以转包，俨然成了重大工程的“承揽专业户”、“一级经销商”；有的为回报在中标过“昭八、程中有关人员的“帮助”，或为在施工过程中得到相关人员的 顾”，应他们的“介绍”将工程分包。（三）施工建设。有的施工单位通过游说建设单位负责人， 或采取其他非正常手段，导致少数领导干部将个人意志凌驾于专 业设计和专家意见之上，路工程量变更须监理单位、原设计单位、 建设单位、施工单位四方会签的规定于不顾， 以初始设计不适用、 不美观、不大气、不超前等为由，擅自变更工程设计，增加额外 工程量，以便获得更多的利润；有的施工单位通过对建设单位负 责人、工程主管人行贿等手段，以使用特殊材料、采取新工艺达 到更高的环保、安全

6、要求等为由，抬高决算造价。（四）质量监管。有的施工单位、设备材料供应商通过向工 程建设单位、监理单位、质量检测机构的负责人员行贿等违纪违 法手段，在建设工程中偷工减料、粗制滥造，降低工程及设备材 料质量等级；有的建材供应商以高额回扣引诱材料采购人员，建材物资以劣充优、以次充好，造成工程质量低劣、安全隐患严重， 这些工程发现得早是“烂尾楼”，发现得晚便是“彩虹桥”。（五）款项结算。有的建设单位的领导干部和财务人员，利 用职权或职务之便干预工程款结算， 以优先拨款相诱或以迤延结 算相协，迫使建筑企业向其“进贡”；有的建设单位的领导干部 与施工单位合谋，虚结工程量、提高项目造价，增加工程结算款， 从

7、中获取私利。二、原因剖析（一）宗旨缺失，利欲熏心。 从陈遵举，再到大批工程建设 领域违纪违法案件中的领导干部， 无一不是见利忘义、贪心过重O 他们之所以把人民赋予的权力作为自己谋取私利的工具，究其思想根源，在于心态严重失衡、私欲恶性膨胀。有的领导干部看到 自己一个决定、一个签名就能使他人一夜暴富， 而自己辛辛苦苦 一辈子还不如他们轻轻松松干一年， 觉得当官太吃亏，于是眼红 手痒，对开发商送来的巨款坦然接受，认为这才是对自己用权行为的合理回报。有的领导干部利用手中的审批权、监理权、验收 权向开发商索取好处费，错把正常履行职责当作索取回报的筹码， 权力观扭曲，价值观错位，最终堕入犯罪的泥潭。（二）

8、体制欠顺，制约不力。 当前，与工程建设相关联的一 些行政管理体制、市场运行体系还有一些不衔接、不完善、不配 套的地方，使工程建设的管理存在薄弱环节。如建筑法、招投标 法等法律法规尽管已经出台， 但体系仍不健全，尚未形成一套完 整的工程建设法律法规体系， 在具体落实的各个环节上也缺乏一 套完备的操作程序，而且各地区、各部门由于区域情况、认知水 平的差异，出台的招投标操作细则往往不够严整统一，甚至在解释上也有很大的幅度空间，使招投标制度不能形成真正意义的、 统一的有形建筑市场。同时，现行的工程管理权力配路也存在弊 端，相关的法律法规只是一个管理规程， 而起决定性作用的决策 权却集中掌握在地区、部门

9、主要领导或分管领导手中， 使一个或几个人就能随意干扰工程立项、 工程建设的正常秩序。这样一来， 主要的权钱交易完全可以在进入法定程序之前完成，之后不过是走走形式而已。由此也可以看出，因体制不顺而导致的监管缺失 问题也成为陈遵举案的主要成因之一。（三）暗箱操作，滥用职权。 从该案件以及其他工程建设领 域违纪违法案件中暴露出来的问题看，不按规定程序操作、不按规章制度办事是腐败多发高发的一个重要原因。有的领导干部便千方百计插手和干预建设项目的开发、规划、建设等，有的无原 则地打招呼、批条子，有的让亲友承接工程、开发项目，有的对 依法办事百般刁难、处处设卡。这些非正常行为的背后，往往隐 藏着私欲、私心

10、、私利，直接导致工程建设领域的违纪违法问题 纠而不止、久治不愈。（四）唯利是图，恶意竞争。 重大建设工程项目里包含着大 量的隐蔽工程，由于监管难以到位，加之建筑材料市场价格的经 常性变化，为一些不法之徒留足了谋取非法利益的空间。正因如此，各地建筑市场多呈加速发展的态势，建筑公司、房地产开发 公司如雨后春笋，个体公司、个体承包户层出不穷，这一点在我 县也较为普遍。一些规模、管理、技术、资质等方面处于劣势的 企业，为了能与条件好的企业相抗衡， 便不择手段，以金钱铺路、 贿赂开道，或是以色情引诱、提供高档娱乐消费活动等方法打通 关系、获取工程。而一些各方面占有优势的建筑企业在正常竞争 往往败下阵来的

11、情况下，转而开始效仿，形成恶性循环。本应是技术、质量、信誉激烈竞争的建筑市场，却变成了贿赂的竞争；本应是公平竞争、程序规范、运作有序的商业行为，却形成人人 皆知的“潜规则”。（五）监督失衡，惩处不严。重点建设工程投入资金数额大、 覆盖面宽、施工周期长、建设主体多元化等特殊性,加大了对其市场监管难度，如陈遵举案的犯案周期就长达七年之久。同时， 腐败本身具有隐蔽性，加上监督人员专业水平不足， 责任意识不 强，许多监督行为还停留在比较肤浅的层面，对一些深层次问题介入不够，导致大量腐败行为得不到及时的曝光、立案和惩处， 在高额利润、侥幸心理的驱使下更加肆无忌惮。 一些地方出于加 快城市开发的考虑，怕管

12、得过死会影响干部的积极性， 减缓工程 建设步伐，对重点工程建设领域的不法行为提得多抓得少，要求严监管松。还有的认为收受回扣、手续费等行为属于商业惯例， 采取睁一只眼闭一只眼的态度，即使查处，也多是一罚了之，缺 乏长期有效的制约机制，导致商业贿赂在建设工程领域泛滥蔓延。三、治理对策（一）强化廉洁教育，提升涉及工程建设人员的拒腐防变意 识。首先应加强对领导干部正确的人生观、 价值观、政绩观教育， 引导他们按照科学发展观的要求，在遵循规律、尊重实际、遵守 法规的前提下，加快城市开发步伐，促进区域经济的快速发展， 绝不能为树样板、出政绩而忽视工程监管，让腐败分子有空可钻， 给工程质量留下隐患。其次，要

13、加强对项目管理和建设单位党员干部的廉政教育。针对腐败易发多发的关键环节， 有的放矢地开 展事前、事中教育，增强党员干部法纪意识。再次，要加强对建 设承包单位和施工单位人员的教育。 建设主管部门要自觉承担起 教育责任，有效解决建筑企业特别是私营企业廉政建设无人抓、 无人管的状况。要引导建设企业以诚信立业、靠质量生存，树立 正确的竞争理念和经营道德，坚决杜绝靠行贿承揽工程、靠偷工 减料增加效益的错误理念。 例如：我县住建局每年都会定期不定 期的开展工程监管人员纪律教育学习活动，开展施工人员廉政教育学习活动，增强人员廉政意识。（二）注重机制建设，打造规范有序的工程建设招投标市场。 把抓制度落实放在更

14、加突出的位路，促进建筑市场规范有序运行。 一要认真落实招投标法。对投标单位的资质进行严格审查，禁止挂靠投标；对投标过程进行严格监督，禁止串标行为；对中标单 位进行跟踪监督，禁止分包、转包等行为。要积极推行“标底公 开和无标底招标”、“技术标、商务标分段评定”、“封闭式评 标”等评标方式，最大限度地避免和减少人为因素的干扰。二要 建立权力制衡机制。要坚持决策、监管、操作三分离，坚持科学 的项目论证决策程序，制定规范的招投标程序， 建立公开的审批 程序，严格专家资格的评定标准。要合理制约和分解权力，促使 有形建筑市场与行业招投标管理机构、招投标代理机构分离，建 立统一的招投标市场。三要建立岗位工作

15、责任制。 把党风廉政建 设责任制延伸到工程建设领域， 健全完善具体的岗位工作责任制，从建设单位主管人员、招标办工作人员、专家评委，到施工人员、 采购人员、监理验收人员，根据每个人职务、职责、岗位和权限， 制订严格的责任要求、工作制度和岗位纪律，哪个环节出现问题， 涉及人员都要承担相应责任。 例如：县住建局已建立的自行招标 采购规范，除了纳入县统一招标外的建设工程项目，重要设备、 材料采购及服务类采购均按照该规范实行内部招标，弁严格控制招标程序，杜绝腐败行为。（三）健全监管体系，对重点建设工程实施多角度全过程督 查。一要建立专门机构。要通过实行招投标管理办公室与招投标 中心脱钩、充实专业能力较强

16、人员等途径，充分发挥其积极作用， 做到监管分离，实现由“体内监督”向“体外监管”的转变。同 时，对重点工程建设项目可以成立监督领导小组，对监督实施统一领导，弁下设办公室和派驻监督组，形成重点工程建设监督大 格局，对工程建设领域腐败问题起到有力的遏制作用。二要实施全程监督。要围绕监督的目标要求， 把实施工程建设监督的工作 职责、工作程序、工作内容、工作方法和工作纪律等，以制度的 形式固定下来，形成靠制度监督、按程序办事、由纪律约束的监 督模式。三要落实监督成果。要完善重大项目稽查制度、审计监 督制度、财政监管制度和行政执法监察制度。要建立诚信档案， 建立市场准入和清出制度，对有假借资质、转包、发

17、包和行贿等 不良记录的施工企业或人员， 限制进入建设市场；对达不到规定 技术要求的企业及人员，坚决依法予以降级或清出。例如：县住建局负责负责实施的城市慢行系统建设、城区老小区地下管线改 造、景观环境提升等项目已建立立项监督制度，对住建系统工程建设等重点领域的权力运行进行规范,有效遏制违法违纪行为的 发生。（四）突出防治惩处，扩大工程建设领域腐败问题的警戒效 应。建设行政主管部门要切实负起监督管理的责任，对重点工程中标合同的实施要实行跟踪调查， 对监督中发现的违纪违法者要 采取必要的处堵措施，保证监督效果。审计部门要加强对工程招 投标环节、施工过程、资金使用、工程决算等环节的审计，对掌 握的违纪违法线索，要及时移交纪检监察机构和检察机关。 纪检 监察机构应拓宽监督渠道，建立举报激励机制，通过群众举报、 走访用户单位、剖析有质量问题工程等多种渠道，严肃查处私下发包、泄露标底、定向评标、层层转包、从中收受贿赂等问题； 对一些典型的领导干部违纪违法问题，要通过新闻媒体予以曝光，以震慑犯罪分子，扩大警戒效应。（五）加