中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择

1、PAGE PAGE 58中国耕地地制度存存在的问问题及不不可回避避的政策策选择张路雄提要中国农村村的土地地承包制制已经实实行近330年了了，农村村的经济济社会发发生了极极大的变变化，耕耕地制度度和经营营形式面面临着许许多必须须给予回回答的政政策选择择。但国国家的政政策几乎乎一直是是那简单单的几句句话，很很多问题题都没有有列入政政策考虑虑的视野野，所以以本文对对耕地制制度存在在的问题题和必须须予以回回答的政政策选择择提一些些看法。由于原原报告有有4万字，资料很很多，所所以再写写一个提提要。一、研究究中国的的耕地问问题有这这样一些些问题应应该予以以关注：1、农户户耕地规规模经营营太小。这是一一个有

2、共共识的问问题。规规模经营营过小所所带的问问题一是是劳动生生产率极极低，在在开放的的国际贸贸易条件件下大田田作物基基本上没没有国际际竞争力力（主要要是小麦麦、玉米米、大豆豆、棉花花这四种种大宗农农产品）。在大大宗粮食食作物中中只有水水稻因美美国等国国适宜面面积有限限，中国国的主要要竞争对对手是东东南亚国国家，所所以不在在此列。小麦、玉米都都是中国国的主要要粮食作作物，大大豆目前前是最重重要的油油脂作物物。所以以，耕地地规模过过小实际际上关乎乎中国的的粮食安安全问题题。耕地规模模过小，而且每每户的耕耕地还分分成几块块，所以以，中国国的农户户在生产产的许多多环节中中无法独独立操作作。在灌灌溉、排排

3、水、机机耕、植植保、农农田基本本建设等等方面，农户很很难成为为独立的的生产经经营者。这就是是中国在在实行分分户经营营以后，必须搞搞双层经经营体制制的客观观原因。由于种种种原因因，双层层经营体体制在990年代代前期达达到高峰峰后逐步步消亡，现在在在现实中中几乎已已经不存存在了。农户在在生产经经营中只只有寻找找其他一一些费时时费工费费力的办办法。最最明显的的是，现现在农田田基本建建设在农农村已经经全面停停止；农农村中大大量灌溉溉系统都都因水费费收不上上来而报报废，农农户争相相打井以以代替灌灌溉系统统，带来来更多的的环境和和效益问问题。这这种现象象几乎没没有进入入中央农农村政策策研究者者的视野野，更

4、没没有引起起领导层层的关注注。2、承包包地只强强调稳定定，不允允许调整整，带来来一系列列经济和和社会问问题。从一些实实地调查查的情况况看，承承包地是是稳定还还是不稳稳定，对对同样的的情况，立场不不同，结结论完全全相反。所以，究竟是是要稳定定，还是是要调整整，关键键是要全全面考虑虑，衡量量各种利利弊。目目前的法法律规定定是出于于稳定的的目的，在全国国实行“一刀切切”的30年承承包期。在承包包期内，耕地不不得调整整。这必必将带来来一系列列问题。一方面面是新生生儿及新新婚嫁者者没有承承包地，二是因因各户人人口变化化出现耕耕地占有有的明显显差别。积累多多年，无无地人口口会以亿亿计，农农户之间间的占有有

5、不均等等也会很很严重。这会形形成很大大的社会会问题。另一方方面，承承包权的的稳定并并不会造造成承包包地块经经营权的的稳定。随着劳劳动力和和人口的的城市化化、非农农化，会会有大量量耕地流流转，对对接包者者、承租租者来讲讲，所面面临的是是更不稳稳地的局局面。所以对承承包权的的稳定要要全面衡衡量、不不可绝对对化，尤尤其不可可认为只只要是稳稳定了承承包权就就是稳定定了使用用权。3、耕地地流转比比重很低低，问题题不少。耕地的的转包和和流转在在实行分分户承包包之初就就开始提提倡。但但几十年年了，与与劳动力力转移的的速度和和比重相相比，差差距甚大大。目前前，农村村劳动力力中在非非农产业业就业的的劳动力力近4

6、00%，而而耕地流流转只占占耕地面面积的55%左右右，两者者相差88倍。这这说明我我们的政政策是不不利的。另外，在在耕地流流转中还还存在一一些列问问题。一一是三分分之二的的流转没没有促进进规模经经营。农农户间的的流转占占了整个个流转的的三分之之二。而而农户之之间的流流转大多多由于没没有集体体统一调调整地块块，无法法实现连连片耕作作，虽然然就接包包户来讲讲所种耕耕地面积积有所增增加，但但无法实实现连片片的机械械耕作，所以这这些转移移基本上上与实现现农业现现代化、提高劳劳动生产产率的方方向无关关。二是是、实行行规模经经营的基基本上是是农业企企业，而而不是家家庭经营营的农户户（此问问题后面面会专门门

7、讲）。三是、实行规规模经营营的转移移中，种种植大宗宗粮棉油油作物的的很少。据农业业部经管管司在调调查县的的统计，目前农农户之间间流转土土地中用用于种粮粮比重占占71.9，而规模模流转入入企业、业主的的土地中中用于种种粮比重重仅为66.4。4、公司司制企业业已经成成为规模模经营的的主体。笔者从从各方面面数据估估算，在在实现规规模经营营的三种种形式中中公司型型种植农农场按耕耕地面积积算占660%以以上，集集体农场场和以自自己家庭庭劳动为为主的家家庭农场场合计计计算不会会超过440%。公司制制农业企企业已经经成为中中国规模模经营的的主体形形式。中国农业业经营形形式的发发展方向向是什么么？是按按世界上

8、上其他发发达国家家的模式式走，还还是另走走他路？这是一一个必须须回答的的问题。中央现现在对公公司制农农业企业业只是采采取不提提倡的态态度，这这在政策策上没有有任何作作用。5、目前前我国农农村中农农户的兼兼业情况况已经相相当普遍遍，而且且很快也也会形成成与日本本、台湾湾一样的的以“二兼户户”为主的的情况。我国农农户兼业业经营已已经显示示了与日日本等国国相同的的规律：兼业化化是提高高农民收收入的重重要途径径；以农农业为主主的兼业业有利于于农业的的发展；而以非非农业为为主的兼兼业不利利于农业业的发展展。在人均耕耕地很小小的东亚亚国家，与美欧欧等国国国情不同同，对兼兼业化要要采取不不同的政政策。必必须

9、鼓励励二兼户户离农，把耕地地转移给给其他务务农者。二、我国国目前面面临如下下一些必必须给予予回答的的政策选选择：在耕地制制度方面面我们无无法回避避的问题题有：选择之一一：是进进一步推推进耕地地私有化化，还是是利用集集体所有有制的优优势？按照西方方国家的的民法制制度，使使用者没没有转让让使用权权的权利利。对照照这种法法律制度度，我国国的耕地地所有制制实际上上已经实实现了在在一定期期限内的的私有制制。进一一步私有有化只是是要使私私有化名名正言顺顺，而对对农业的的现代化化和耕地地规模经经营的推推进不会会有任何何促进。日本和和台湾的的经验已已经证实实了这一一点。耕地的集集体所有有制是我我国的宝宝贵财富

10、富和可以以利用的的重要制制度和组组织资源源，这是是世界上上其他国国家所不不具有的的优势，所以，要更超超脱一些些来看这这个问题题，比较较利弊，进行选选择。如如果我们们选择进进一步完完善集体体所有制制，就有有可能在在耕地规规模经营营的发展展过程中中走出一一条比日日本更为为顺利的的路子。选择之二二：承包包制是单单纯维护护稳定，还是兼兼顾稳定定与平等等？单纯强调调稳定，只是保保持了承承包权的的稳定，对承租租户和接接包户来来讲反而而更加不不稳定，而且长长期不变变会造成成一些列列社会问问题。所所以笔者者认为，必须实实行“兼顾稳稳定、适适当调整整”的方针针。一方方面对承承包期不不搞一刀刀切，一一般规定定5至

11、88年为一一个承包包期，期期内不得得调整；承包期期满，针针对人口口、劳动动力变化化情况进进行小调调整，保保证继续续务农者者对承包包地块的的连续承承包权。另一方方面，将将调整权权交由村村或村民民组，三三分之二二社员同同意方可可调整，乡政府府有监督督权。承承包合同同是整体体与部分分成员的的关系，而不是是两个独独立的法法律主体体的关系系，要按按此特点点修改完完善土地地承包法法。选择之三三：是维维护承包包者权益益还是维维护耕作作者权益益？目前，耕耕地转包包、出租租户占66.9% HYPERLINK l _ftn2 2。但随随着农民民工政策策的进一一步全面面落实，转包、出租比比重还将将大幅度度增加。刚实

12、行行分户承承包时，承包权权与使用用权、承承包者与与耕作者者是统一一的。随随着城市市化步伐伐和城乡乡分割制制度的改改变，两两权分离离、两者者分离的的情况将将日益增增加。战战后日本本耕地制制度经历历了由实实行“耕者有有其田”原则向向“保护耕耕作者”原则的的转变。在我国国承包者者与耕作作者日益益分离的的情况下下，我们们到底是是保护承承包者的的利益还还是保护护耕作者者的利益益，这已已经成为为一个无无法回避避的政策策选择。准确地讲讲，耕地地是由耕耕作者使使用的，耕作者者是农产产品的生生产者。在目前前条件下下，农民民不等于于是农产产品生产产者，承承包者也也不等于于是农产产品生产产者，所所以，我我们的政政策

13、必须须以调动动耕作者者-这些些农产品品真正生生产者的的积极性性为目标标和出发发点。单单单维护护承包者者利益的的政策，绝不等等于保护护耕作者者的利益益。而且且，一些些单纯保保护承包包者利益益的政策策更加剧剧了出租租、转包包土地的的不稳定定和耕作作者利益益的受损损。只有有保护耕耕作者利利益，才才能调动动耕作者者积极性性，才有有利于中中国农业业生产的的发展，这是一一个非常常简单的的道理。保护耕作作者利益益，一方方面要促促进耕地地向务农农者手中中集中。要完善善进城落落户农民民交回耕耕地的制制度。在在户籍制制度及相相应配套套制度改改革后，收回承承包地的的条件应应该规定定为：转转为城市市户口或或者是转转移

14、到城城市居住住；有稳稳定的就就业；已已经享有有城市居居民的社社会保障障待遇（包括医医疗、养养老、失失业等主主要社会会保险）；已经经不再耕耕种土地地。具备备这四个个条件者者就应该该交回承承包耕地地。只要要是符合合这四个个条件，不论转转移到何何种城市市，都应应该交回回承包耕耕地。这些年我我国在城城乡关系系和土地地政策方方面有一一种政策策倾向，就是：不给进进城农民民与市民民平等的的权利，却让进进城农民民与留村村农民争争利益，这是带带方向性性的政策策错误。一位日日本记者者认为：“农民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主义经济济而造成成的，中中国信奉奉新自由由主义经经济的程程度超过过了美国国，对

15、农农民的利利益视而而不见 HYPERLINK l _ftn3 3”。虽然然现在有有改变的的意向，但步伐伐太小。中国要要理顺耕耕地政策策，首先先要给进进城农民民争取与与市民平平等的权权利。不不但要放放宽农民民在各类类城市安安家落户户的条件件，而且且要为他他们安家家落户创创造各种种有利条条件。要鼓励离离农者放放弃耕地地，对放放弃耕地地者给予予奖励。另外对对已经取取得城市市社保者者应实行行以社保保换地租租的办法法。我国国农户规规模太小小，即使使达到最最低合理理耕作面面积，租租用耕地地也要占占90%以上，耕作者者地租负负担过重重。由于于我国还还难于是是形成相相统一的的社保制制度，所所以可对对进城后后一

16、项由由社保，但还无无法放弃弃承包权权者实行行以社保保换地租租的办法法。保护耕作作者利益益必须对对出租、转包耕耕地的期期限、合合同内容容等有详详细的管管理规定定，切实实保护耕耕作者利利益。对对地租要要由上限限规定，对出租租者收回回耕地要要有严格格限定。对合同同期比较较长者（如100年以上上者）给给予一定定奖励。中国的耕耕地制度度应该以以耕者有有其田为为基本原原则。从从各国历历史经验验和我国国的实际际情况出出发，持持续的耕耕者有其其田只有有在集体体所有制制下才会会比较容容易实现现。但由由于不能能完全限限制出租租和转包包耕地，所以，在坚持持耕者有有其田原原则的同同时，要要实行保保护耕作作者的制制度。

17、在经营方方式上我我们面临临如下问问题：选择之四四：独立立的家庭庭经营还还是双层层经营？对中国小小规模经经营农户户成为独独立经营营者的条条件要有有符合实实际的认认识，对对完善双双层经营营体制的的必要性性和可能能性也要要有比较较现实的的估计。坚持和完完善双层层经营体体制，可可以发挥挥集体调调整耕地地，使其其连片的的作用；集体经经济组织织在组织织农户进进行农田田基本建建设中也也有着不不可替代代的作用用。虽然然全面建建立双层层经营体体制的条条件不具具备，但但如果提提倡还是是会有一一定效果果。在目目前条件件下，双双层经营营体制很很难达到到其最高高峰的水水平，必必须以建建立农会会的办法法来给以以补充。在目

18、前，乡政府府已经基基本上变变为乡公公所，发发展农村村的生产产生活服服务应该该学习日日本台湾湾的经验验，以乡乡为单位位建立农农会。关关键点在在于领导导人必须须由农民民选举产产生，不不得实行行任命制制；农会会必须有有开展金金融业务务的权利利，使金金融业务务成为农农会收入入的主要要来源。这样农农会就会会承担起起农村的的生产、生活服服务职能能。这些年对对农村基基层组织织到底采采取何种种形式，一直实实行模糊糊战略，既要保保留集体体经济的的名义，又不制制定有关关法律，使农村村组织处处于半真真空状态态。既然然目前不不能“砍旗易易帜”，不能能取消土土地的集集体所有有制，就就必须使使这个组组织有一一定程度度的发

19、展展，如果果不想让让其发展展得过分分强大，也要建建立替代代的组织织形式，而不能能出现组组织真空空。选择之五五：家庭庭农场还还是公司司制农业业企业？考察世界界各国农农业发展展的历史史，可以以看到家家庭农场场在农业业现代化化过程中中确实是是发展的的方向。回顾历史史，也可可以看到到，我国国的老一一辈领导导人从来来都把集集体农场场作为农农业现代代化的发发展方向向。现在在也只有有农业部部门的人人普遍认认为家庭庭农场是是农业现现代化经经营形势势发展的的方向。而其他他人普遍遍对此并并不认同同，这就就是政策策上只有有不提倡倡说法的的根本原原因。 欧洲美美国形成成家庭农农场为主主体的局局面是市市场经济济自发竞竞

20、争的结结果。从从我国公公司型农农业企业业的发展展中可看看到强烈烈的政府府干预的的作用。对此，应该学学习日本本、台湾湾的办法法，禁止止私法人人企业进进入农业业领域、租赁耕耕地等。选择之六六：新农农村建设设还是培培育自立立经营农农户？我国现在在农村常常驻从业业人员中中30岁岁以下的的年轻人人占244.3% HYPERLINK l _ftn4 4，很多多村子里里极少见见到年轻轻人。农农村劳动动力的老老龄化、低素质质化问题题极为严严重。到到目前为为止，国国家并没没有提出出过有效效的政策策措施，以改变变这一发发展趋势势。虽然然有培养养新型农农民的口口号，有有的部门门提出过过一些证证书制度度，但都都没有触

21、触及根本本。造成成以上现现象的根根本原因因是农户户规模太太小、收收入无法法达到与与城市居居民同样样的水平平。日本本在六十十年代即即提出培培育自立立经营农农户，其其标准包包括经营营规模和和收入水水平。经经过几十十年的努努力，日日本自立立经营农农户的数数量和比比重已有有相当增增长。这这些经验验确实值值得我们们学习。目前的新新农村建建设主要要内容是是“生产发发展、生生活宽裕裕、乡风风文明、村容整整洁、管管理民主主”，缺乏乏自立经经营农户户的建设设，这无无疑是一一项重要要的缺失失。概括地讲讲，在耕耕地经营营形式方方面，我我们必须须给与回回答的问问题是：第一、要改变变集体经经济组织织徒有其其名的状状态，

22、通通过立法法，使其其职能有有所发挥挥，尤其其是通过过健全民民主制度度，使其其成为真真正民主主的经济济组织；同时普普遍建立立农会组组织，代代替集体体经济组组织消弱弱后形成成的组织织真空。第二、要从理理论和政政策上把把家庭农农场作为为农业经经营形势势发展的的方向。学习日日本的办办法，禁禁止私法法人和非非农法人人企业进进入农业业。第三三，要把把培养自自立经营营农户作作为农村村工作的的重要环环节。（写于112月中中旬）正文 中国国实行分分户承包包制已经经将近330年。从一开开始，理理论界和和政策界界就在土土地所有有制问题题上争论论不休，但国家家在土地地制度上上基本上上则一直直是执行行几句话话的方针针。

23、即使使是20002年年颁布的的农村村土地承承包法其基本本精神也也还是那那几句话话。除了了家庭联联产承包包制长期期不变，自愿、依法、有偿流流转耕地地之外，几乎没没有更深深入具体体的规定定。目前前农村的的情况与与30年前前发生了了很大变变化，农农村劳动动力大量量外出，农业结结构和生生产条件件（包括括机械化化水平）也发生生了极大大改变，实际上上，耕地地制度和和经营形形式面临临着许多多必须给给予回答答的政策策选择。本文主主要是分分析目前前中国耕耕地制度度和使用用的基本本情况及及问题，并且指指出那些些不可回回避的政政策选择择。一、 户均耕耕地规模模过小是是我国种种植业的的最基本本特点 按照20006年年

24、全国农农业普查查数据 HYPERLINK l _ftn6 6，我国国有农业业生产经经营户22亿户，住户农农业从业业人员33.422亿人。共有耕耕地188.277亿亩（1.222亿公公顷），户均耕耕地9.13亩亩（0.61公公顷）劳劳均5.3亩（0.336公顷顷）。由由于各地地人口和和土地占占有不均均等，户户均和劳劳均耕地地有很大大差别。如下表表所示：其中，最高的的黑龙江江省每个个农户平平均422.3亩亩，每个个从业人人员200.6亩亩，最少少的北京京市只是是分别为为2.44亩和5.25亩亩，分别别相差117倍和和4倍。 表1、部分省省市人均均耕地情情况表户均耕地地劳均耕地地全国9.133亩（0

25、.61公公顷）5.3亩亩（0.36公公顷）北京2.4亩亩（0.16公公顷）5.255亩（0.35公公顷）江苏5.1亩亩（0.34公公顷）5.855亩（0.39公公顷）浙江3.3亩亩（0.22公公顷）6亩（00.4公公顷）黑龙江42.33亩（2.82公公顷）20.66亩（1.37公公顷）云南11.11亩（0.74公公顷）5亩（00.333公顷） 与世界界其他国国家按农农业人口口人均耕耕地数量量比较 HYPERLINK l _ftn7 7，中中国为00.1公公顷，印印度0.3公顷顷，越南南0.22公顷，日本11.2公公顷，韩韩国0.2公顷顷，英国国5.99公顷，美国330.66公顷，巴西22.5公

26、公顷，阿阿根廷88.2公公顷。中中国只是是印度的的三分之之一，越越南的二二分之一一，日本本的十二二分之一一，韩国国的二分分之一，英国的的近六十十分之一一，美国国的三百百分之一一。就规规模来讲讲，中国国的户均均规模几几乎是世世界上最最小的。而且一一户的耕耕地还分分成好几几块。经经营规模模太小是是中国农农业（主主要是种种植业）的最主主要特点点，也是是其存在在的主要要问题。 但是中中国自实实行分户户经营以以来，这这种体制制还是很很成功的的。与同同样是人人口大国国的发展展中国家家印度相相比。印印度的耕耕地面积积有1.7亿公公顷，是是中国耕耕地面积积的1.47倍倍。但中中国的人人均谷物物占有量量（国内内

27、生产量量）是3313公公斤，肉肉类是558公斤斤，而印印度是2219公公斤和66公斤。19999-220044年人均均粮食增增长率，中国为为4.44%。印印度为00.9% HYPERLINK l _ftn8 8。可见见这种分分户承包包的经营营体制是是相当成成功的。 经营营规模过过小是中中国种植植业经营营的最突突出特点点。其带带来的主主要问题题是：1、过小小的经营营规模，使得劳劳动生产产率很低低。虽然然中国的的人均生生产量比比印度高高，但生生产率比比印度还还低。220011-20003年年每个农农业劳动动者生产产的农业业增加值值，中国国仅为印印度的996.66% HYPERLINK l _ftn

28、9 99。中中国每个个农业劳劳动者生生产的农农业增加加值只相相当于美美国的11% HYPERLINK l _ftn10 110。在没有有国际竞竞争的环环境中劳劳动生产产率低的的问题并并不突出出，但在在加入WWTO以以后，在在开放的的国际贸贸易条件件下，中中国的谷谷物产品品竞争力力太低，这其中中隐藏着着巨大的的危机。以放开开的品种种大豆为为例，中中国自990年代代以来已已经发生生数次这这种情况况：一方方面国产产大豆滞滞销，但但同时还还要进口口大量大大豆。这这对中国国农业生生产者的的利益造造成极大大冲击。其原因因就在于于国内大大豆种植植规模小小、劳动动生产率率低，导导致产品品价格高高。在国国内产品

29、品价格高高于国际际市场的的情况下下，企业业自然是是买进口口大豆而而不要国国产大豆豆。 2、小小规模经经营的确确不利于于农业的的机械化化。在刚刚开始分分户承包包时，不不少人担担心农业业机械化化的发展展。在初初期，全全国确实实经历了了大农机机向小农农机的演演变。990年代代以后，农机服服务户发发展起来来，大部部分农户户是雇用用别人的的农机代代为耕作作。到220077年，农农用大中中型拖拉拉机是119788年的3.7倍，小型拖拖拉机是是11.8倍。20007年中中国亩均均（按播播种面积积计算）农用机机械动力力为4.99千千瓦/公顷 HYPERLINK l _ftn11 111。20006年农农业普查

30、查时，机机耕面积积占599.9%，机播播面积占占32.3%，机收面面积占224.77% HYPERLINK l _ftn12 112，分别是是19778年的的3.66倍，2.9倍，7.55倍（按按作业面面积计算算） HYPERLINK l _ftn13 113。这些数数字比分分户经营营前都有有所增长长。从日本的的经验看看，经营营规模小小阻挡不不住机械械代替劳劳力的进进程。据据19999年联联合国粮粮农组织织统计，日本农农业机械械化程度度世界第第一，耕耕地拖拉拉机为00.47708台台/公顷，耕地收收割机为为0.224877台/公顷 HYPERLINK l _ftn14 114。其原因因在于：一

31、是大大量劳动动力向非非农产业业转移，二是农农民的收收入在不不断增长长。但是是，单位位面积的的农机数数量比美美国还多多，只是是表明了了其效率率比较低低。小规规模的机机械化带带来的是是农机使使用效率率的降低低。亚洲国家家农机使使用比较较（台/公顷） HYPERLINK l _ftn15 155国别 拖拉机使使用量收割机使使用量亚洲 0.1550.0441中国 0.07770.0114日本0.455620.23344韩国 0.111860.05518 从上表表看，在在农机使使用数量量(不知道道农机的的功率)上中国国在亚洲洲几国中中是最落落后的。尤其是是与日本本和韩国国相比，更是落落后许多多。但问问题

32、就在在于，如如果按日日本和韩韩国的农农业机械械化道路路走，中中国的单单位面积积农机使使用量也也会排在在世界前前列，这这无疑会会大大增增加农机机的作业业成本。前面已已经讲过过，日本本的农业业机械化化水平按按单位面面积计算算世界第第一。这这种方式式对中国国是合适适的吗？中国如如果要达达到日本本的农业业机械化化水平，农机总总量还要要增加66倍，中中国的机机械作业业成本要要有多高高？中国国目前农农户的经经济实力力较弱，很多农农户无力力购买全全套的小小型农业业机械。但是用用别人的的机械代代耕，一一是费用用高，二二是不方方便。所所以，只只要有经经济实力力，农户户就会自自己购买买小型农农业机械械。这也也是日

33、本本小型农农业机械械数量众众多的基基本动力力。由于于中国户户均耕地地面积大大大小于于日本，所以，中国单单位面积积的拖拉拉机数量量必须大大大超过过日本，才有可可能达到到日本目目前的机机械化水水平。 3、耕地规规模太小小使得绝绝大部分分农户在在许多生生产环节节无法独独立操作作。笔者者19887年直直接参与与了中央央农研室室在河北北玉田的的农村改改革试验验区工作作 HYPERLINK l _ftn16 166。在在大量的的实地调调查后笔笔者深刻刻地认识识到：在在中国，因农户户耕地规规模太小小，许多多生产环环节无法法独立完完成，这这是分户户经营后后一个非非常突出出的特点点 HYPERLINK l _f

34、tn17 177。具具体表现现为：（1）灌溉溉。不但但自流灌灌溉的渠渠系和灌灌溉的时时间要统统一安排排，而且且在井灌灌中，打打井的位位置和深深度也要要统一计计划和管管理 HYPERLINK l _ftn18 118。（2）排水水系统更更需要统统一管理理和协调调，这单单靠县乡乡两级政政府是不不行的，必须要要有村级级集体经经济组织织的协调调和组织织。（33）机耕耕等农机机作业。在刚开开始分户户经营时时，许多多农户买买不起农农机，个个人拥有有的拖拉拉机很少少，所以以必须由由集体的的拖拉机机统一作作业。现现在，不不少农户户有了自自己的拖拖拉机，无机户户找有机机户代耕耕已经很很普遍。但比起起集体统统一作

35、业业，代耕耕成本高高、费用用高。（4）统一一计划、连片种种植。这这是机械械耕作、植保作作业和种种植优良良品种的的必须要要求。在在一小块块、一小小块的插插花地上上作业问问题很多多，不但但作业成成本高，而且，还有别别的问题题，如品品种的混混杂，使使用农药药时互相相影响等等。在中中国许多多优良品品种推广广很难，就是由由于无法法连片种种植，造造成品种种混杂，这也影影响了产产品的售售价。（5）农田田基本建建设。不不论是平平整土地地、修梯梯田，还还是建小小水库、修水渠渠等各项项水利工工程，几几乎不可可能不涉涉及别人人家的耕耕地，如如果没有有集体的的组织根根本无法法开展。 分户经经营实行行30年了了，但到到

36、现在，许多从从事农村村工作的的人对以以上这些些情况并并没有清清晰地认认识，更更不要说说那些非非农村工工作者了了（但这这些人往往往掌握握着决策策权和舆舆论工具具）。在在中国，从开始始分户经经营以来来，就有有许多人人大讲什什么“使农民民成为独独立的生生产经营营者”。其实实，这不不过是脱脱离实际际的空想想。尤其其是使所所有农户户都成为为独立的的生产经经营者是是完全不不可能的的。只有有减少农农民、并并且培养养一批有有文化的的、有一一定规模模、并可可以自立立经营的的农户，还要创创造机制制使那些些离农者者的耕地地不断向向这批农农户手中中集中，才会逐逐步形成成一批有有独立经经营能力力的农民民。 对对中国农农

37、户在耕耕地作业业的许多多环节无无法独立立完成这这个基本本现实必必须要形形成基本本共识，尤其是是对政策策制定者者和决策策者来说说，使之之成为制制定政策策时的基基本依据据之一。不然，许多政政策和法法律就会会脱离实实际。 为什什么在中中国农业业中要实实行双层层经营体体制，其其基本根根据就在在这里。农户在在农业生生产的许许多环节节无法独独立完成成，所以以必须要要由集体体统一经经营层次次来承担担和补充充。这就就是中央央提出这这一体制制目标的的客观依依据。笔笔者在119877年搞调调查时，针对当当时的情情况，指指出这是是“一个完完成了一一半的改改革”，其含含义是：一方面面双层经经营体制制只形成成了家庭庭经

38、营层层次，集集体经营营层次还还有许多多地方没没有建立立起来。另一方方面，双双层经营营体制当当时并没没有形成成立法，所以，这只是是一个完完成了一一半的改改革。笔笔者当时时就担心心，有可可能这个个体制将将来难以以形成。现在看看来这个个预言变变成了现现实，对对此笔者者感到十十分可惜惜。 目前双双层经营营体制虽虽然已经经载入宪宪法，但但在农农村土地地承包法法中，只是片片面保护护了农户户的利益益，而对对土地的的所有者者集体经经济组织织的职能能没有相相应的法法律保护护。必须须要强调调的一点点是，承承包经营营是一个个整体与与其所组组成的成成员之间间的关系系。这不不同于合合同法中中两个独独立的法法律主体体，而

39、是是整体与与部分的的关系，对此，承包法法中并没没有阐述述和规定定。这使使得双层层经营体体制的根根本内涵涵没有形形成法律律规定。二、承包包地的稳稳定与调调整，立立场不同同结论相相反 分户承承包经营营刚刚普普及，119844年中央央即提出出了土地地承包期期15年的的规定（文件的的原文是是：“土地承承包期一一般应在在十五年年以上”）。19993年年又把承承包期延延长到330年。19998年又又以法律律的形式式规定了了“一刀切切”地实行行30年承承包期。中央政政策不断断地延长长承包期期，目的的就是要要稳定。 在在土地分分户承包包后到底底承包耕耕地稳定定还是不不稳定？到底应应该如何何看待耕耕地的调调整，

40、调调整与稳稳定的关关系应该该如何处处理才更更合理？这些问问题有不不少人做做过研究究，本文文在这些些研究的的基础上上作进一一步的分分析。 本人人找到的的由中央央部门组组织的全全国性土土地调整整情况的的调查有有2个。一一个是119888年国务务院农研研中心的的调查（因当时时实行承承包制时时间较短短，不用用此资料料）。另另一个是是19997年全全国农村村固定观观察点办办公室对对全国2266个个村的抽抽样调查查。据19997年调调查数据据显示：自800年代初初实行联联产承包包责任制制以来，2666个村中中，只有有54个个村未进进行过土土地调整整，占220%。调整过过的村占占80%。只调调整过一一次的村

41、村为722个，占占27%；调整整过两次次的村为为67个个，占225%；调整过过三次的的村为449个，占155%；调调整过四四次的村村为188个，占占6.88%；调调整过五五次以上上的村为为15个个，占55.6%。其中中，因人人口变动动与耕地地增减而而调整的的村占881%，因种植植结构调调整的村村占2.8%，因规模模经营调调整的村村占2.8%，因耕地地搁荒而而调整的的村占22.8%，因其其它原因因调整的的村占110.66% HYPERLINK l _ftn19 119。这个调调查是119977年做的的，从119822年算起起有155年。调调整过一一次就是是至少77年半至至15年年才调一一次，调调

42、整过两两次就是是5-77.5年年调一次次。按此此资料合合计计算算，没有有调整过过的村和和5年以以上调一一次的村村占了772%。另外，笔笔者还找找到一些些研究者者所作的的调查面面比较大大、影响响也比较较大的调调查资料料。一是是19994年国国务院发发展研究究中心龚龚启圣、刘守英英等关于于浙江，河南，吉林，江西的的80个个村的调调查。该该调查显显示：多多一半的的农户拥拥有同一一块地的的时间达达7年以以上，到到19993年底底所有村村平均只只调了11.5次次，而且且在所实实行的调调整中，近700%的调调整只涉涉及了那那些人口口有变化化的农户户。调查还还发现661.99%的样样本户不不认为他他们的土土

43、地会在在合同结结束前被被拿回去去，农户户并没有有明显感感到地权权不稳定定。一直直都没有有经历大大调的组组占到了了33.3%,但是大大调整22次以上上的也占占到了332.33%。就就平均而而言，调调整还是是很频繁繁的，但但平均66次调整整中5次次都是小小调整，而小调调整的平平均涉及及人口和和面积分分别只有有42%和144%。组组里给出出的小调调整的频频繁程度度是惊人人的（调调整100次以上上竟占到到了200.8%），但但是我们们也看到到农户经经历的小小调整并并不多，平均只只有1次次，比大大调整还还少 HYPERLINK l _ftn20 220。这个调调查表明明，涉及及调整的的村比例例很大，但由

44、于于小调整整较多，平均每每个农户户在19982至至19993年的的11年年间平均均只经历历过一次次调整。这种调调整频率率应该是是很低的的。这个个调查由由于区分分了大调调整和小小调整，是对全全国农村村固定观观察点调调查的很很好补充充。第二个个研究者者的调查查是中国国人民大大学和美美国农村村发展研研究所220055年组织织的177省农村村土地调调查。每每个省至至少选取取1000个村，每个村村内调查查122个农户户，共收收回来自自17773个村村的19962份份有效问问卷。这这个调查查涉及面面比较广广，但每每个村只只选一个个户，使使得其反反映的问问题有一一定的局局限性。该调查查表明：自200世纪77

45、0年代代末期实实施土地地第一次次分配到到户以来来，被调调查村进进行过土土地调整整的次数数的中位位数为22次，774.77的被被调查村村至少进进行过一一次土地地调整，55的村子子进行过过2次或或2次以以上的土土地调整整，3.7的的村子进进行过99次或99次以上上的土地地调整。二轮承承包之后后仍有332.88的村村进行过过土地调调整，其其中733.2的调整整主要是是因为人人口变化化，133.7的调整整主要是是因为征征地 HYPERLINK l _ftn21 221。从这个个调查可可以看出出，没有有调整过过和只进进行过一一次调整整村占了了45%。调整整的中位位数是两两次，从从19880年至至2000

46、5年225年平平均只调调整过两两次，就就是说所所有的村村平均算算是8至至12年年调整一一次，这这算是频频繁调整整吗？ 第第三个研研究者的的调查是是农业部部农研中中心的一一些同志志19999年在在全国66个省112个县县36个个村8224户农农户所作作的户际际调查和和村组问问卷的数数据，样样本省包包括河北北、陕西西、安徽徽、湖南南、四川川和浙江江，取样样兼顾了了东、中中、西部部地区。农户经经历的大大小调的的比例关关系为：全村农农户及地地块打乱乱重分和和全组农农户及地地块打乱乱重分分分别占了了24%和299%，而而个别农农户和个个别地块块间调整整占了229.44%(全全村范围围为1.1%,全组范范

47、围为228.33%) HYPERLINK l _ftn22 22。这个个调查表表明，大大调整只只占约四四分之一一的比重重。第四个研研究者的的调查是是杨学成成等20000年年对山东东、江苏苏、江西西、河南南四省3344个个县（市市、区）7422个村的的调查。调查表表明：实实行土地地家庭承承包制以以来，889.66的村村对土地地进行过过次数不不一、程程度不同同的调整整，平均均次数为为3.99次。其其中，大大调整的的次数平平均为11.9次次，调整整最多的的为一年年一调 HYPERLINK l _ftn23 23。这个个调查所所反映的的调整情情况比前前几个调调查似乎乎都要频频繁一些些，调整整过的村村近

48、900%，大大调整平平均为66至9年一次次（19982年年至20000年年为188年，如如果是66年一次次，20000年年又该大大调整了了，如果果是9年一次次就是调调查前刚刚刚大调调整过），其原原因在于于：由于于时间较较长（225年期期间），而且又又经历了了政策大大变动：实行330年承承包期。大多数数农户之之间耕地地占有不不均，所所以在第第二轮承承包前进进行大调调整。应该说，考虑到到时间长长和政策策大调整整的因素素，以上上这5个调查查所放映映的情况况是基本本一致的的。但持持不同观观点的人人会有完完全不同同的结论论。认为为应该稳稳定的人人认为只只要是调调整了就就是不稳稳定，而而强调公公平的人人则

49、认为为，隔几几年进行行的适度度调整，更有利利于维护护公平原原则。笔笔者认为为以下是是一些需需要讨论论和澄清清的问题题。1、把所所有地块块都打乱乱重分的的可能性性极小。有农村村生活经经验的人人都知道道，在一一个村里里，如果果耕地类类型很多多，分地地时要按按不同类类型分，所以一一般的村村内，每每户都要要分几块块地（这这都是不不同类型型的耕地地），所所以即使使是大调调整，把把所有地地块都打打乱，重重新丈量量，再分分一次的的也极少少，因为为工作量量太大。不但干干部的工工作量大大，而且且各户的的矛盾也也很多，极难实实行。除除非是为为了实行行30年承承包期而而进行的的大调整整。那种种仅仅是是因为人人口变动

50、动所进行行的调整整，几乎乎不可能能把所有有地块都都打乱重重分。那那些几乎乎是年年年都重分分地的村村，只能能是那些些耕地条条件很一一致的村村，如付村的的土地调调配一一文中所所讲得李李南村民民小组每每年一小小调，五五年一大大调，其其前提就就是全组组耕地很很一致 HYPERLINK l _ftn24 24。这种种村在全全国数量量极少。以上所所列举的的农业部部农研中中心的调调查只是是讲扫地地块打乱乱重分，但并没没有说是是所有地地块都打打乱重分分，因为为这样做做困难太太大。2、老百百姓对土土地制度度的最基基本要求求是平等等的使用用权。 华中科科技大学学一批农农村问题题学者的的一些实实地调查查较有说说服力

51、。为什什么有农农民不原原意土地地私有化化？一一文的作作者指出出：与其其聊过天天的农民民，几乎乎都提到到一个问问题，由由于“土地政政策永远远不变”，带给给了农村村“土地的的两极分分化”。农民民们还认认为“田还是是要归集集体好，但要经经常调整整才公平平。如果果土地归归个人，就不能能变了，那样不不好” HYPERLINK l _ftn25 255。其其他一些些学者也也承认农农民的这这种观点点。如农农村学者者吴思原原来主张张土地私私有化，但在农农村调查查时听了了农民的的意见后后改变了了观点。党国英英是主张张土地私私有的，但他220088年7月在阳阳光卫视视的访谈谈中也承承认，农农民不同同意土地地私有。

52、学者梅梅东海在在浙、鄂鄂、渝三三地调查查农民土土地意识识后写到到：733.4%的人认认为“农民应应该拥有有耕地的的所有权权”，不过过，如果果仅据此此就推出出农民要要求土地地私有化化尚显武武断。因因为农民民并不支支持土地地买卖，这说明明，农民民并不真真的要求求土地私私有化。他的结结论是：农民心心中的“所有权权等同于于独立的的使用权权和完全全的处理理权” HYPERLINK l _ftn26 266。 从与农农民和农农村基层层干部的的接触中中，笔者者认为，农民对对土地制制度最根根本的要要求是土土地使用用权的平平等。所所以在承承包制的的稳定和和调整中中应该探探索一种种平衡机机制，既既照顾到到稳定又又

53、兼顾平平等。 3、土土地长期期承包会会使土地地的使用用权不平平等化。平等的的土地使使用权是是这些年年农村经经济、农农业经济济快速发发展的制制度基础础。虽然然目前330年承承包期已已经法律律化，但但在此前前的200多年中中，大部部分村的的耕地都都进行过过调整，所以，因人口口变化而而产生的的不均等等情况还还不太严严重。但但在300年承包包期的法法律落实实后，随随着时间间的推移移，耕地地占有的的不均等等情况会会日益严严重。一方面，新生人人口和婚婚嫁人口口没有承承包地。农村每每年的新新生儿会会超过110000万人 HYPERLINK l _ftn27 227，婚嫁者者一年也也有此数数。光这这两项，10

54、年累累计就会会超过22亿人。20006年农农村常住住人口为为7.446亿人人，比119966年减少少14.7% HYPERLINK l _ftn28 28，考虑虑到一部部分外来来户和城城市人到到农村居居住，实实际比例例会比这这还大，有可能能达到115%。按此比比例推算算，20016年年农村人人口是66亿人，无承包包地者将将占三分分之一。这种情情况如果果出现，那农村村如何稳稳定？ 另一方方面，因因各种因因素引起起的人口口变化累累计几年年，比例例会很大大。可以以设想：每年新新出生人人口为22%，死死亡人口口为1%，劳动动力外出出2%，因因婚嫁人人口变动动为2%，这样样一年人人口变化化就有77%，5

55、年即达达35%，估计计所涉及及的农户户要在三三分之一一左右。如果累累计300年，那那各户之之间的土土地占有有会极不不平均，出现“土地的的两极分分化”。那些些一直务务农的农农民所担担心就是是这种情情况。 4、长长期承包包制度有有利于谁谁？中国国现在已已经不是是农业社社会，而而处于工工业化城城市化的的快速发发展期。农业普普查的数数据表明明，100年中农农村人口口减少了了15%，劳动动力减少少了200%。如如果按330年计计算，离离农人口口和劳力力都会超超过一半半以上。实行长长期承包包制度，这些离离农人口口就会或或是把土土地出租租出去，或是撂撂荒及应应付性耕耕作。出出租土地地的人凭凭借着承承包权而而

56、获得收收益，但但真正种种地的农农民还要要增加地地租支出出。这些些离农户户是长期期承包政政策的真真正受益益者。同同时，这这些人保保留的承承包地也也成为真真正的福福利田。实际上上离农户户比起仍仍在务农农户的人人均收入入多，生生活水平平也高，相对而而言这些些人比较较富裕，是农村村中的较较富阶层层。所以以长期承承包政策策实际上上是有利利于较富富的人 HYPERLINK l _ftn29 29。 这些些年我国国在城乡乡关系和和土地政政策方面面有一种种政策倾倾向，就就是：不不给进城城农民与与市民平平等的权权利，却却让进城城农民与与留村农农民争利利益，这这是带方方向性的的政策错错误。一一位日本本记者认认为：

57、“农民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主义经济济而造成成的，中中国信奉奉新自由由主义经经济的程程度超过过了美国国，对农农民的利利益视而而不见 HYPERLINK l _ftn30 30”。虽然然现在有有改变的的意向，但步伐伐太小。中国要要理顺耕耕地政策策，首先先要给进进城农民民争取与与市民平平等的权权利。不不但要放放宽农民民在各类类城市安安家落户户的条件件，而且且要为他他们安家家落户创创造各种种有利条条件，同同时鼓励励他们放放弃耕地地。三、耕地地流转比比重很低低，问题题不少据农业部部经管司司的数据据，20006年年全国农农村土地地流转面面积55551.2万亩亩，占家家庭承包包耕地面面

58、积的44.577%，比比20005年增增加了11.5%。到20007年年底，全全国流转转面积占占承包耕耕地面积积5.22，比比上年增增加0.7个百百分点。流转面积积占承包包面积比比重较高高的前110个省省（直辖辖市）中中，有66个属于于东部地地区，还还有重庆庆市和四四川省除除因农村村劳动力力外出务务工较多多外，政政府积极极推动也也是十分分重要的的因素。但总的的看，流流转比重重较低的的10个省省（自治治区）都都在中、西部地地区。220077年流转转面积占占承包总总面积的的比重：上海市市49.9、浙江省省23.5、广东省省14.2、江苏省省10.03、天津津市100.3，重庆庆15.9、四川111

59、.66。目前农村村土地在在农户之之间流转转占流转转总面积积63.9，受让方方为企业业等其他他主体的的占366.1。农户户间自发发流转，多数不不签订合合同 HYPERLINK l _ftn31 331。第一、种种植大宗宗粮棉油油作物的的很少。据农业业部经管管司在调调查县的的统计，目前农农户之间间流转土土地中用用于种粮粮比重占占71.9，而规模模流转入入企业、业主的的土地中中用于种种粮比重重仅为66.4。浙江江湖州市市20006年全全市耕地地流转总总面积335.559万亩亩，占全全部耕地地的177.555%。流流转的主主要去向向是水产产鱼业养养殖，蔬蔬菜、瓜瓜果、苗苗木种植植等，而而流转给给传统的

60、的粮、油油、桑种种植大户户不多 HYPERLINK l _ftn38 38。四川川省崇州州市20007年年7月统计计农用地地流转面面积10026001.995亩，其中耕耕地6448988.322亩，占占总流转转的633.255%，非非耕地3377003.663亩，占总流流转的336.775%。全县1100亩亩以上的的业主有有1100家（其其中10000亩亩以上的的业主有有12家），流转转农用地地面积达达204496.86亩亩，耕地地占355.944%：主主要种植植以黄金金梨、粮粮食、蔬蔬菜、龙龙尾竹、柜按、杨树等等 HYPERLINK l _ftn39 399。成成都大邑邑县截至至20006年