从环境容量谈区域发展转型

1、2015.3石敏俊教授认为，大气污染防治行动计划（国十条）并未基于环境容量的科学计算来制定污染物减排的行动计划，因而京津冀区域防治大气污染的行动计划是否能够达到预期的目标存在着较大的不确定性。不仅京津冀区域如此，其他地区环境保护目标及行动计划的制定也往往缺乏环境容量的科学研究支撑，这也是导致边走边唱式环境保护的原因之一。他提出建议，应该基于环境容量，科学制定环境保护的目标和行动计划。中国经济可持续发展要求推进国土空间开发重构由于中国经济增长过度依赖资源消耗和环境投入，迫切需要加快转变经济发展方式，减轻对资源环境的依赖。以下几组数据反映了国土空间开发与资源环境可持续性的关系的现状。第一，产业发展

2、过于集中在沿海地区，沿海地区资源环境负荷总量过大。6个超级城市除了重庆外，21个特大城市除了6个中西部地区的省会城市外，其余均分布在沿海地区。产业过度集中在沿海地区，沿海地区经济总量规模太大，导致资源环境负荷居高不下，改善环境质量的任务艰巨。国内的横向比较显示，规模越大的城市，单位 GDP消耗的能源、水资源、土地资源均比较低，单位 GDP产生的污染物排放也比较低，但是环境状况并不好，超级城市和特大城市的环境质量还不如大城市和中等城市。第二，我国沿海大城市的产业发展过度依赖制造业，经济增长的资源环境成本远高于国际大都市。从国际比较看，伦敦、纽约、东京、巴黎、洛杉矶等国际大都市人均 GDP超过 5

3、万美元，单位面积的 GDP一般在 3.5-10亿美元，而我国上海、深圳、苏州、广州等沿海大城市的人均 GDP1.5万美元，即使按PPP折合也只有 2.5万美元，单位面积的 GDP0.2-0.5亿美元，按PPP折合也只有 0.4-0.8亿美元，只有国际大都市的 1/2到 1/4。但是，上海的单位面积的 SO2和 NOx排放量分别为30吨和 45吨，天津、苏州、南京、宁波等城市的单位面积 SO2和 NOx排放量均在 20吨左右，广州的单位面积 SO2和 NOx排放量分别为9吨和 8吨，均远高于欧洲国家的0.72吨和 2.1吨，导致大多数沿海大城市的PM2.5年均浓度在 60-90微克立方米，是国际

4、大都市的 2-4倍。尽管沿海大城市的资源利用效率和环境效率优于中西部地区，但经济增长的资源环境成本远高于国际大都市。究其原因，是因为我国沿海大城市走的是制造业为主的发展道路，利用国际产业转移的机遇加快制造业发展，把沿海地区变成了世界工厂，但世界工厂的代价是资源环境负荷总量下不来，结果经济发展了，收入水平提高了，但是环境质量变坏了。表 1 中国不同规模城市的资源环境效率与环境质量注：资源利用效率基于单位 GDP消耗的能源、水资源和土地资源进行评价，环境效率基于单位 GDP的污染物排放量进行评价，环境质量基于污染物浓度和环境达标程度进行评价，均以 100分为满分。表 2 国内外大城市经济发展的环境

5、绩效比较注：PM2.5年均浓度，有政府公开的使用公开数据，其余来自绿色和平。环境管治可以成为推动区域发展转型的抓手沿海地区环境容量有限，以制造业为主的产业发展导致资源环境负荷居高不下。中西部地区环境容量大得多，产业发展的腾挪空间宽广。因此，国土空间开发重构应当推动制造业逐步从沿海地区向中西部地区转移。沿海大城市要推进“腾笼换鸟”，从制造业为主逐步向高新技术产业和服务业经济为主转型，提升竞争力，引领国内产业链参与全球竞争。中西部地区则要积极承接产业转移，推动资源型产业为主向制造业为主转型。然而，区域发展转型不是一件容易的事。沿海地区产业转型面临两难境地，一方面想推动产业转型升级，另一方面培育接替

6、产业举步维艰，产业转型往往是心有余而力不足。浙江绍兴的产业发展是一“纺”独大，纺织业、印染业非常发达，地方政府希望推动产业转型，减轻对纺织业和印染业的依赖程度，但培育接替产业进展并不理想。与此同时，中西部地区承接产业转移也面临两难境地，一方面希望承接沿海地区转移出来的制造业，但由于制造业的竞争力相对于沿海地区较弱，短期内又难以摆脱对资源型产业的依赖。山西大同曾经是我国的煤都，煤炭资源开发为中国经济做出了重要贡献。近年来正在推进产业转型发展，“以煤为基，多元发展”是基本方针，这反映出大同既想发展非煤产业，又难以摆脱对煤炭的依赖。区域发展转型步履艰难的根本原因还是地方政府的 GDP思维没有得到本质

7、上的转变，担心产业转型会影响当下的经济发展，患得患失，难以拿出壮士断腕的勇气推进产业转型。区域发展转型需要有一定的外力推动。环境管治可以考虑作为推动区域发展转型的一个抓手。在现行体制下，许多地方的环保部门的首要任务还是为地方经济发展服务，地方政府甚至要求环保部门为地方经济发展保驾护航，因此，环境保护是渐进式的、被动的，尽管也在一步一步往前推进，但政策目标和执行力度不够，往往是滞后于公众的环境诉求和国家的环境保护目标。这种边走边唱式的环境保护，虽然环境状况在改善，但是改善效果离公众的期望有很大的差距。因此，需要全社会自上而下和自下而上的共同努力，加大环境管治的力度，把环境管治作为推动区域发展转型

8、的一个重要抓手，助力地方政府下决心推进产业转型，促进制造业从沿海向中西部地区转移。强化环境管治需要基于环境容量制定政策目标环境管治的科学基础是环境容量的确定。环境容量是指环境自净能力决定的污染物容许排放量，与每个地区的自然条件有关。然而，各地区的环境容量究竟是多少，我们并不清楚。以京津冀区域大气污染治理为例。据我们对京津冀区域大气污染物容许排放量的研究，北京、天津、石家庄、保定、沧州、衡水、邢台等城市，污染物排放量要减少 30%以上，且相邻城市同时减排的条件下，PM2.5年均浓度才能下降到 60微克立方米，如果相邻城市不协调减排，北京、天津、保定、石家庄等城市即使当地污染物排放量减少 30%，PM2.5年均浓度也难以下降到 70微克以下。遗憾的是，大气污染防治行动计划（国十条）并未基于环境容量的科学计算来制定污染物减排的行动计划，因而京津冀区域防治大气污染的行动计划是否能够达到预期的目标存在着较大的不确定性。不仅京津冀区域如此，其他地区环境保护目标及行动