非正规就业发展进程中存在的问题及对策

1、非正规就业发展进程中存在的问题及对策 摘要：随着社会现代化程度的提高和产业结构的调整，行业分工越来越细，就业形式也日趋复杂，各种分散的、零星的、自由的非正规就业模式随处可见，成为解决失业问题的一个重要途径，有效地缓解了就业矛盾。但是在非正规就业的快速发展过程中，出现了一些特殊的问题，如果不及时的解决，将会影响非正规就业的发展及社会的和谐、稳定。就我国的情况看，研究和处理好非正规就业问题，有利于扩大就业和维护上亿劳动者的合法权益，也有利于国民经济的正常发展，在现实经济和社会生活中具有重大的政策价值和社会意义。本文从非正规就业的概念谈起，分析了非正规就业的特点以及发展过程中出现的特殊现象和问题，并

2、针对这些问题提出了一些政策建议。关键字：非正规就业 存在问题 对策非正规就业业的概念念界定及及特点所谓“非正正规就业业”，是同同“非正规规部门”的概念念伴随产产生的。所所谓“非正规规部门”，是指指那些规规模很小小的从事事商品生生产、流流通和服服务的单单位，主主要包括括三个类类别：微微型企业业；以家家庭为单单位的生生产服务务组织；独立的的个体劳劳动者或或服务者者、个体体工商户户。从我我国的情情况看，非非正规就就业指的的是没有有建立正正规的劳劳动关系系和没有有正规的的劳动组组织程序序的就业业，前者者是就雇雇佣劳动动而言，后后者是就就自营就就业而言言，尤其其是指没没有办理理工商登登记手续续的情况况。

3、非正正规就业业的外延延，包括括处于非非正规就就业状态态的劳动动者的总总和，按按其存在在的环境境看，包包括非正正规部门门的雇用用劳动者者、小业业主等自自营劳动动者和正正规部门门中的非非正规雇雇用者三三个基本本类型。 根据对对我国实实际情况况的观察察，非正正规就业业具有以以下特征征：1、就业与与社会保保障体系系之间几几乎没有有制度性性联系，或或者虽有有制度性性规定但但很少被被遵守。2、基本报报酬形式式一般采采取计时时工资，例例如按日日、按小小时等；少数情情况下采采取计件件工资，例例如零星星劳务承承包、产产品推销销等。 33、劳动动报酬一一般只能能达到当当地法定定最低工工资水平平。4、与雇主主之间的

4、的劳动契契约十分分松散，一一般处于于随时可可能被中中止的状状态。5、劳务收收入处于于税务监监管的“盲区”，很少少申报纳纳税。 需需要特别别说明的的是，上上述特征征仅是对对我国目目前现实实情况的的归纳，并并非是非非正规就就业的必必然条件件。认定定非正规规就业状状态的关关键是“劳动契契约随时时可能被被中止”和“劳动时时间长短短可由雇雇主和劳劳动者双双方灵活活选择”两项。从从实际情情况看，非非正规就就业与雇雇主是否否是“正规单单位”并无必必然联系系，例如如非常正正规的大大企业也也可能雇雇佣临时时清扫人人员或推推销人员员；与就就业者是是否能够够实现全全时就业业也并无无必然联联系，例例如就业业者可能能同

5、时为为多家雇雇主工作作，也可可能自愿愿选择非非全日就业。此此外，就就经济学学意义上上说，有有三种情情况不应应被视为为非正规规就业：一是非非法就业业，例如如童工、不不具有工工作资格格的外国国人等；二是专专业技术术人员兼兼业；三三是收入入具有不不稳定性性的演艺艺界、体体育界人人士“走穴”。我国非正规规就业的的现状及及发展趋趋势 在我国，非非正规就就业是伴伴随着改改革开放放逐步发发展起来来的。在在20世世纪800年代初初期，由由于传统统的正规规就业部部门吸收收就业能能力不足足，为了了缓解城市适适龄劳动动力的就就业压力力，国家家制定了了容许个个人自谋谋职业的的政策，于于是非正正规部门门就开始始出现并并

6、发展起起来。而而在农村村中，由由于联产产承包责责任制的的实行，大大量的农农村剩余余劳动力力从农业业生产中中释放出出来，其其中的大大多数开开始涌向向城市就就业。119788年，我我国非正正规就业业人口仅仅15万万人，随随后十余余年，非非正规就就业发展展极为迅迅速，11981119992年年的111年时间间，从1113万万人发展展到8334万人人，200世纪990年代代，非正正规就业业人口稳稳步攀升升。2000020004年，全全国城镇镇个体经经济就业业人数增增加了3385万万人。增增幅达118.330，私私营企业业就业人人员增加加了17726万万人，增增幅达到到96.07。截至至20004年末末

7、，在我我国城镇镇非正规规就业的的从业人人员已高高达55515万万人，已已占城镇镇就业总总量的220.83。而目前，我我国新增增就业岗岗位800%来自自非正规规就业。由此可见，非正规就业在我国的就业体系中已起着举足轻重的作用。在我国经济济结构大大规模调调整、国国有企业业事业单单位改革革全面深深化和加加入WTTO与国国际全面面接轨的的格局下下，非正正规就业业人员迅迅速的增增加，经经济社会会的多元元化现象象也使非非正规就就业逐步步为人们们所接受受。在未来来的一段段时间内内，随着着政府机机构改革革，产业业结构调调整，正正规部门门将主要要着眼于于提高生生产效率率、淘汰汰低技能能冗员，能能够创造造的新的的

8、就业岗岗位十分分有限。而而非正规规部门将将得到巨巨大的发发展，成成为正规规部门淘淘汰劳动动力和农农村剩余余劳动力力的主要要吸纳者者，非正正规就业业比例还还将进一一步上升升。复旦旦大学220066中国非非正规就就业发展展报告指指出，我我国城镇镇的非正正规就业业总人数数约为11.366亿人，非非正规就就业对我我国国内内生产总总值的贡贡献率已已超过335%。220088年122月中国国社科院院发布的的社会会蓝皮书书显示示，国内内实际失失业率已已达9.4%，再再加上今今年大学学生、农农民工、下下岗人员员三支就就业大军军的叠加加，就业业形势极极为严峻峻。而非非正规就就业具有有准入门门槛低、劳劳动成本本低

9、、文文化技能能要求低低和就业业岗位多多的“三低一一多”优势，将将成为当当前扩大大就业、缓缓解压力力的有效效手段。因因此，发发展非正正规就业业不仅有有利于经经济建设设，同时时还有效效缓解社社会就业业矛盾，保保障人民民的基本本生活，促促进人力力资源的的合理配配置。当前，在社社会保障障体系不不够健全全，正规规就业空空间有限限的情况况下，我我们亟需需转变观观念，客客观、科学认认识和理理解非正正规就业业的内涵涵，大力力发展具具有非全全日制、临临时性、灵灵活性特特点的非非正规就就业，从从非正规规中找饭饭碗，缓缓解日益益严峻的的就业压压力。三、非正规规就业发发展中存存在的问问题分析析非正规就业业的产生生促进

10、了了市场机机制发育育、产业业结构升升级和城城市化战战略的实实施，同同时发挥挥了对小小企业的的孵化器器和对民民营经济济的催生生作用，缓缓解就业业矛盾，促促进城市市贫困问问题的解解决，客客观上加加速了市市场导向向就业机机制的建建立，有有利于劳劳动力资资源的合合理配置置，但其间间也存在在着一些些问题，制制约其自自身发展展进程。（一）社会会各界认认识不统统一，缺缺乏完善善的服务务系统。1、不同群群体对非非正规就就业存在在或多或或少的偏偏见在新新形势下下，各级级政府逐逐步注重重发展非非正规就就业，出出台了一一些优惠惠政策加加以扶持持，但社会会上对其其仍存在在不同看看法。一些非正规规就业者者自身认认为，具

11、具有传统统意义的的固定工工作时间间、工作作岗位才才是就业业。而非非正规就就业则不不是就业业。还有不不少人存存在着从从事非正正规就业业岗位、“低人一等”的思想观念。在一次总工会的调查中，有46.2的非正规就业者看重或比较看重正规就业与非正规就业的区别，只有7.7的人不看重两者区别；在政府部门，一些政府工作人员认为，非正规部门征收税费麻烦多，影响秩序和卫生，有碍城市容貌，存在安全隐患等，给城市管理增添不少难题；一些正规经营单位认为，对非正规部门的减免税或无照经营会导致“不公平竞争”等等。以上种种，使人们对发展非正规就业有所疑虑。2、缺乏专专门的法法律政策策、规划划措施。在发展非正正规就业业方式的的

12、实际工工作中对对于非正正规就业业的发展展，缺乏乏统筹规规划，已已有的规规划涉及及非正规规就业问问题的部部分规定定得还比比较原则则，操作作性不强强；在国家家现行的的法规政政策体系系中，对对于非正正规就业业方式没没有专门门的规定定；已有有的一些些涉及非非正规就就业的法法规政策策不够系系统和全全面；而而且，一一些政策策只是针针对特定定群体（如国有有企业下下岗职工工）制定的的，适用用面比较较狭窄此外，对对于非正正规就业业或非正正规部门门就业、非非正规就就业人员员的统计计指标的的界定尚尚未形成成统一意意见，不不利于掌掌握情况况、制定定相应政政策法规规。3、缺少专专门和完完善的服服务系统统。首先，作为为非

13、正规规部门的的主体，小小型、微微型企业业的小规规模经营营不能融融于现代代资本市市场。由于缺缺乏针对对小型企企业和个个人的信信贷和担担保制度度，使得得广大小小型、微微型企业业得不到到贷款。这也是是小型企企业开办办难，不不易抓住住市场机机会，难难以发展展壮大的的原因。第二，小小型、微微型企业业和个体体经营难难以得到到税收政政策方面面的照顾顾和优惠惠。从事小小规模经经营的手手续繁杂杂，开办办和经营营成本难难以承受受。这已成成为目前前广大小小型、微微型企业业和小规规模经营营面临的的普遍问问题。第三，缺缺乏一整整套有效效的组织织管理系系统。非正规规就业群群体缺乏乏市场信信息服务务体系、咨咨询服务务体系和

14、和创业培培训体系系等。如专门门的非正正规就业业服务系系统尚不不健全，劳劳动力供供求双方方得不到到有关信信息、培培训和相相应服务务，使他他们的就就业和经经营状况况难以得得到改善善，也加加剧了劳劳动力市市场的分分割。很多街街道和社社区的劳劳动就业业管理工工作面临临无机构构、无编编制、无无职能、无无人员、无无经费的的“五元”局面，有有些已经经建立的的机构，人人员、经经费等也也不足，给给开展工工作带来来一定难难度。这使得得通过社社区组织织城市就就业困难难群体从从事非正正规就业业变得十十分困难难。（二）非正正规就业业群体处处于弱势势状态，合法权权益易受受到损害害。1、就业机机会的稳稳定性不不够。非正规就

15、业业带有普普遍的临临时性和和季节性性，导致致了非正正规就业业机会的的不安全全，同时时，由于于非正规规就业大大部分为为低技能能劳动力力，对从从业人员员要求不不高，在在劳动力力供大于于求的情情况下，劳劳动力个个体之间间存在较较强的替替代性，加加之很多多非正规规就业者者无法与与用人单单位签订订劳动合合同，进进一步加加剧了非非正规就就业机会会的不稳稳定。2、合法权权益容易易受到侵侵犯。由于大部分分从业人人员主要要依靠体体力，从从事简单单的生产产和服务务，劳动动报酬低低。工作的的内容和和性质又又决定了了从业者者很难在在工作过过程中获获得提高高自己劳劳动技能能的机会会，难以以进入高高收入阶阶层。他们难难以

16、享受受有效的的法律保保护，也也缺乏足足够的法法律监督督，并且且无法摆摆脱“低技能能、低收收入”的陷阱阱。同样在在那次总总工会的的抽样调调查中，非非正规就就业者年年平均工工资为779800元。有的工工资报酬酬达不到到法定的的最低工工资标准准；有的的拖欠、克克扣工资资情况严严重；有有的工时时超过法法定工作作时间；劳动和和安全卫卫生条件件恶劣；被随意意解雇；有的甚甚至受到到老板的的污辱、打打骂，人人格尊严严得不到到维护等等等。3、普遍缺缺乏社会会保障。一方面，很很多小型型企业和和微型企企业千方方百计逃逃避为其其职工缴缴纳社会会保险的的义务。企业最最关心的的是劳动动力价格格的总体体水平，既既然不同同用

17、工在在辞退难难度和社社会保险险费的缴缴纳上存存在差异异，一些些企业特特别是劳劳动密集集型的中中小企业业自然会会更倾向向使用“招之即即来、挥挥之即去去”的非正正规就业业者。非正规规就业者者由于在在权力和和信息等等等方面面的绝对对不对称称，他们们对企业业经营者者拥有的的劳动力力定价权权是无力力抗衡的的。而对于于非正规规就业者者而言，同同社会保保障相权权衡，如如果要实实现就业业权利往往往必须须以其他他一些权权利的丧丧失为代代价时，他他们宁愿愿选择就就业岗位位。另一方方面，现现行社会会保障制制度与促促进非正正规就业业发展的的要求严严重不相相适应。正规就就业状态态下的“续保”、缴费费年限连连续计算算以及

18、缴缴费责任任等规定定在非正正规就业业状态下下很不适适用。从现实实情况看看，由于于劳动关关系和收收入水平平的不确确定性，在在非正规规就业状状态下，企企业经营营者与就就业者很很难比照照工资总总额分别别缴纳各各种社保保缴费。这也是是造成从从事灵活活多样就就业形式式人员进进入社会会保险难难的一个个重要原原因。（三）非正正规行业业中一些些不良因因素制约约着其进进一步发发展的可可能。1、大多非非正规企企业可持持续发展展能力较较低。很多非正规规企业属属于小型型或微型型的生产产、服务务企业，难难以获得得市场信信息、资资金技术术资源的的匮乏以以及管理理的落后后，造成成这些企企业和个个人难以以正确把把握市场场动向

19、、更更新生产产服务项项目、提提高产品品质量、降降低产品品成本，只只能满足足简单投投入再生生产循环环的需要要，难以以实现扩扩大再生生产的自自我发展展与壮大大，最终终导致产产品和服服务缺乏乏市场竞竞争力，经经营活动动规模难难以扩大大。2、非正规规就业群群体中流流动人口口的流动动成本偏偏高。在非正规就就业群体体中有很很大一部部分人为为流动人人口，如如外来务务工人员员，其流动动成本偏偏高。一是生生存成本本偏高。他们外外出就业业时，需需携带、办办理各种种证明，如如计划生生育证明明、外出出务工证证明及办办理“暂住证证”等，都都必须支支付不少少费用。此外，在在住房、水水、电、煤煤、子女女的教育育费用等等方面

20、支支出，花花去了他他们相当当部分的的收入。二是交交通成本本偏高。流动劳劳动者职职业一般般不够稳稳定，工工作流动动性大，导导致交通通费用增增加，有有时在节节日期间间还要受受运价上上涨或“黑市票票”的影响响。三是心心理成本本偏高。大量流流动劳动动者，不不能完全全享受当当地居民民的同等等待遇，难难以融入入当地社社会，加加之由于于长期处处于动态态流动之之中，以以及受社社会习俗俗和传统统排外观观念影响响，心理理缺乏安安全感，承承受着非非经济因因素的心心理压力力。偏高的的流动成成本使劳劳动者不不能在平平等竞争争的环境境中充分分发挥才才华，造造成人力力资源的的浪费，在在一定程程度上影影响了非非正规就就业的发

21、发展和人力资资源的市市场化配配置。3、大部分分非正规规就业者者就业竞竞争能力力差。大部分非正正规就业业者自身身文化水水平等素素质水平平较低，年年龄偏大大，技能能单一。由于受受自身素素质、经经济地位位的限制制或受到到歧视，他他们为了了获得生生存，不不得不从从事非正正规就业业，但不不能获取取公平的的机会和和应有的的权利，也也缺乏动动力去接接受培训训来提高高劳动技技能。同时大大部分非非正规企企业为降降低成本本等原因因，也不不大愿意意对非正正规就业业者提供供人力资资本投资资。加之一一些正规规部门就就业的歧歧视性政政策也使使得非正正规就业业人员对对自身人人力资本本投资的的回报十十分有限限。失去去接受培培

22、训的动动力，从从而使大大多数非非正规就就业人员员陷入素素质低带带来收入入低，继继而根本本无力对对劳动技技能的提提升进行行额外的的投资，使使自身就就业竞争争能力无无法得到到提高的的恶性循循环。四、促进非非正规就就业“正规化化”的对策策分析（一）明确确非正规规就业的的法律地地位非正规就业业在市场场经济条条件下具具有存在在和发展展的必然然性，我我国非正正规就业业者规模模巨大，但但是我国国的非正正规就业业占就业业总量比比重大大大低于经经济发达达国家平平均500的水平、更更低于发发展中国国家水平平的状态态，我们们要正视视这一现实实，承认认非正规规就业有有着巨大大发展空空间的格格局。所所以我们们必须彻彻底

23、突破破传统的的就业理理念，明明确非正正规就业业属于正正当的社社会就业业范畴，认认识非正正规就业业在我国国经济社社会生活活中的积积极作用用，进而，要要把对非非正规就就业的扶扶持纳入入国家的的发展战战略和管管理范围围之中，改改变经济济发展规规划和政政策重点点只放在在大项目目、大企企业上的的做法，从从法律上确确立非正正规就业业的地位位。具体体做法有有：（11）明确确非正规规就业的的概念，对对其内涵涵和外延延进行科科学规范范。在国国家正式式统计中中增加非非正规就就业的统统计工作作，为非非正规的的就业管管理提供供数据支支持；（22）国家家应制订订专门的的法规对对非正规规就业所所涉及的的一系列列问题作作出

24、规定定，明确确非正规规就业的的地位、作作用和适适用范围围，并把把其纳入入国民经经济和社社会发展展的统计计指标体体系，使使非正规规就业合合法化、明明朗化以以及“隐性就就业”显性化化和公开开化；（33）明确确非正规规就业劳劳动者的的权利和和义务，对对雇主的的行为给给以必要要的限制制，规范范非正规规部门的的用工制制度，促促进非正正规就业业的健康康发展。（二）为非非正规就就业营造造良好的的制度环环境其一，借鉴鉴经济发发达国家家对非正正规就业业的立法法和管理理的经验验。要出出台必要要的法律律法规，协协调国家家促进就就业的大大目标和和各有关关行政部部门的职职能管理理（如市容容部门、工工商行政政管理部部门）

25、的关系系，正确确界定合合法的非非正规就就业与非非法、违违法的经经济活动动，营造造一种有有利于非非正规就就业和非非正规部部门发展展的社会会环境。其二，改变变非正规规就业无无人管和和遭排斥斥、遭打打击的状状态。要要通过政政府的行行政监察察、社会会大舆论论监督和和非政府府组织（NNGO）的工作等渠道，强化对非正规就业者合法权益的保护。此外，建立非正规就业者的行会或工会组织，也是非正规就业从业者对自身合法权益进行保护的重要途径。其三，高度度重视和和切实解解决好非非正规就就业者的的社会保保障问题题。医疗疗、养老老、失业业三大保保险的合合理和有有效实施施，是保保障非正正规就业业者的生生活和促促进社会会就业

26、总总量扩大大的重要要途径。对对非正规规就业者者进行社社会保障障制度设设计时，必必须采取取弹性较较大的方方案，在在内容方方面包含含强制加加入的与与自由选选择的两两个部分分，“强制”部分一一定要做做到“广覆盖盖”以至“全覆盖盖”；政府府还应当当为非正正规就业业者提供供一定的的财政支支持，以以保证该该项社会会保障制制度存在在和实施施的可靠靠性。其四，注意意非正规规就业者者群体中中雇用劳劳动者的的合法权权益。要要从法律律和制度度方面保保障非正正规就业业者的工工资和加加班补贴贴等收入入，保证证其工作作时间、安安全卫生生条件和和正常的的休假，防防止雇主主在解雇雇非正规规就业者者中的非非法行为为。从目目前的

27、情情况看，主主要应解解决好对对社区雇雇用就业业者和农农村进城城打工者者劳动权权益保障障的制度度建设。（三）对非非正规就就业给予予大力度度的政策策倾斜其一，进行行推动非非正规就就业发展展的制度度建设。要要降低非非正规就就业者进进入市场场、从事事经营与与其他经经济活动动的门槛槛，例如如降低个个体营业业注册的的条件、公公布实行行“自由经经营”的经济济活动领领域；进进一步加加强对特特殊行业业和一些些重要行行业(如食品品制售)的兼管管，使非非正规就就业向有有益社会会、有益益经济、有有益人民民的方向向发展。其二，对非非正规就就业者提提供资金金支持。例例如，筹筹集和发发放非正正规就业业创业基基金、扩扩大小额

28、额信贷的的发放对对象范围围和增加加资金数数量，对对不同的的非正规规就业给给予无息息贷款、低低息贷款款和经济济补贴，等等等。其三，举办办对非正正规就业业者的公公益性培培训。要要努力提提高非正正规就业业者的素素质，促促进其参参与市场场竞争的的能力的的增强，以以维持社社会的就就业存量量；要举举办从事事非正规规就业的的创业、经经营培训训活动，以以达到扩扩大社会会就业增增量的作作用。其四，建立立非正规规就业的的创业扶扶持制度度。要吸吸收国外外和国内内的风险险投资、创创业教育育、企业业孵化器器、再就就业工程程等诸多多制度、措措施和方方法，对对具有一一定发展展前景的的非正规规就业领领域和非非正规就就业者(如

29、大学学生中的的非正规规就业者者)进行多多方面的的政策扶扶持，不不仅可以以提高其其成活率率和成功功的水平平，而且且可以吸纳纳或示范范带动一一批非正正规就业业，进一一步还能能够向稳稳定就业业、正规规就业转化。（四）建立立适合非非正规就就业发展展的社会会保障制制度我国目前完完善社会会保障体体系的各各种措施施主要是是按照正正规就业业模式设设计的。而而正规就就业状态态下的 “续保”、缴费费年限连连续计算算以及缴缴费责任任等规定定在非正正规就业业状态下下几乎全全不适用用。在非非正规经经济发展展过程中中，让弱弱势群体体的利益益也受到到保障是是非常必必要的。但但是，非非正规就就业之所所以能够够存在，就就在于它

30、它能够提提供廉价价、随时时可以更更换的劳劳动力。提提高他们们的社会会保障水水平，就就会增加加劳动成成本，从从而减少少对非正正规就业业的需求求。因此此。现阶阶段要完完全消除除非正规规就业者者和正规规就业者者在待遇遇上的差差距，可可能不太太现实。但但是，应应该针对对非正规规就业的的特点制制定一些些简易的的社会保保险，适适当提高高非正规规就业者者的社会会保障水水平，逐逐步缩小小与正规规就业者者的差距距。例如如可设计计一种“一揽子子”的简易易社保品品种，比比照当地地法定最最低工资资水平，采采取固定定费额的的方式，由由非正规规就业者者自愿“购买”，重点点保工伤伤和大病病医疗，同同时兼顾顾失业保保险和养养老保险险。（五）建立立和完善善非正规规就业培培训服务务体系国际劳工组组织认为为，成功功的培训训方案应应是那些些能够对对工人的的特殊需需求、处处境以及及本地雇雇主寻求求细致定定位的方方案。根根据非正正规就业业的特点点开展职职业指导导和职业业介绍。针针对非正正规就业业者的现现实需要要调整和和确定培培训内容容，开展展多种层层次的劳劳动