城市基础设施PPP运作与案例分析-财政厅镇江交流材料1X

1、城市基础设施PPP运作与案例分析南京市城建集团 翟照磊2014年5月5日12 目录城市基础设施投融资基本情况1项目进展情况城市基础设施投融资的重要路径PPP2国内基础设施PPP运作案例分析3项目进展情况项目进展情况PPP运作需要完善的事项431.1 城市化现代化进程要求城市建设投资快速发展 1.1.1 城市基础设施投资在国民经济发展中具有重要的地位。根据世界银行1994年发展报告为发展提供基础设施的建议，发展中国家城市基础设施（主要是市政公用设施）投资比例应占全社会固定资产投资的9%15%，占GDP的3%5%。发展中国家基础设施存量每增加1%，GDP就会增长1%。 1.1.2 从我国城市公用设

2、施投资情况看，我国城市基础设施投资占GDP比例一直较低，1995年以来，我国城市基础设施建设投资占全社会固定资产投资的比重平均为5%，市政建设投资与GDP之比则维持在4%以下 ，远低于日本在高速城市化的最低值7.6%(1976年)。1、城市基础设施投融资基本情况1.1 城市化现代化进程要求城市建设投资快速发展 1.1.3 近二十年来，中国经济一直以超过7%的速度持续快速增长，城市化浪潮以平均每年1的速度增长，部分经济发达省市甚至超过2。快速的城市化和城市现代化需要持续快速发展的城市建设提供有力的支撑。 1.1.4 快速的城市化加剧了城市居民日益增长的公共物品需求与相对滞后的公共财政供给能力之间

3、的矛盾。据国家城建管理部门测算，我国城镇人口对基础设施需求的增长速度每年在7%以上，同时我国城镇人口正以每年7-10%(约2000万人)的速度增长，而每新增一个城镇人口需投入基础设施及相关资金约2万元，城建投资任务艰巨。一、城市基础设施投融资基本情况1.2 城市建设投融资的发展阶段 随着市场经济体制改革的逐步深入和市场经济框架的逐步完善，在城市基础设施投资领域，应逐步从主要依赖政府部门投资发展到以市场化融资为主要手段，并逐步拓展市场化运营管理。而在这一转变过程中，在不同的阶段上应采取相适的融资与运作手段。政府主导下的项目融资为主平台银行贷款为主经济发展和行政管理水平国内资本市场发育状况 较高

4、较高 较低 平台市场化融资为主逐步拓展市场化运作一、城市基础设施投融资基本情况 1.3.1 按照投资主体与受益主体一致、收益者和成本负担者一致的原则，政府部门的经常性支出只能由当期财政资金支付，而政府部门能够长期收益的资本性支出则可通过举债筹资将投资成本分摊到今后的各个受益期。 1.3.2 2012年，中国的国民生产总值为52万亿。按照国家审计署公布的同期万亿地方政府债务水平估算，中国政府债务和赤字之和占国民生产总值的 56%。低于 60%的国际公认的债务安全线。1.3 地方政府负债分析一、城市基础设施投融资基本情况1.4 城市基础设施投融资持续发展的重要路径积极推动政府行政体制改革，建立市场

5、化融资的协调机制逐步完善公益性项目偿债机制努力构建城建基础设施的收益补偿机制构建城建融资持续的资源注入与运作机制综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道 引进社会资本开展PPP合作，实现投资运营主体多元化 一、城市基础设施投融资基本情况2.1 城建基础设施项目市场化运作的基本理论现代经济学中的公共物品理论 公共物品和私人物品区分表学校、医院、收费公路政府提供或政府资助市场提供政府投资或直接收费单独消费具有外部利益供应易于排除准公共物品食品、服装、汽车市场提供向消费者直接收费单独消费没有外部利益供应易于排除私人物品国防设施敞开式公路政府提供政府投资共同消费具有外部利益供应不易排除公共物品实例供应方式基

6、本特征类别2、基础设施投融资的重要路径PPP基础设施可销售性评估理论 可销售性评估表2.0高极少中共有财产中环境卫生处理2.8低极少中私人高收集2.0高中高私人高现场处理2.4高中高会员中公寓污水处理1.8高极少中会员低管道排污和处理2.4高中高私人高非管道网络2.0高很多高私人中城区管理网络水1.8低极少中共有财产低城市道路2.4中中中私人高城市有轨交通2.4中很多高私人高城市公共汽车2.6中很多高私人高铁路运输和客运2.0中中高会员低路基和车站3.0低极少高私人高天然气生产和输送2.4低很多高私人中配电2.4低极少高会员低输入2.6高极少高私人高热电可销售性指数环境的外因素公共服务义务以使

7、用费弥成本的潜力货物与服务的特征竞争的潜力电力天然气交通运输卫生设施废弃物2、基础设施投融资的重要路径PPP2.1.3 项目分区理论 城市基础设施项目区分政府投资敞开式城市道路等非经营性项目2 政府适当补贴，吸纳各方投资煤气、地铁、轻轨、自来水、污水处理厂、收费不到位的公路、污水处理管网、垃圾转运系统等；准经营性项目全社会投资收费高速公路、收费桥梁、废弃物的资源利用等纯经营性项目1投资主体市政、公用基础设施实例项目属性经营性项目 序 号2、基础设施投融资的重要路径PPP112.2 PPP运作的政策背景十八届三中全会会议要求，要以经济体制改革作为全面深化改革的重点，进一步发挥市场在资源配置中的“

8、决定性”作用。2004年公用事业特许经营管理办法 “十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划明确提出，要“引入市场机制，充分调动社会资金参与生活垃圾处理设施建设和运营的积极性”。 国家财政部多次召开会议进行PPP运作的研讨和培训，并积极研究出台相关试点政策。地方政府加快推进城建投融资体制改革、城市管理体制改革和国资改革，强化发挥市场的决定性作用。2、基础设施投融资的重要路径PPP2、基础设施投融资的重要路径PPP财政部 PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征； 通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，

9、提高公共产品或服务的质量和供给效率。世界银行 PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任亚洲开发银行 PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。2.3 PPP（Public-Private Partnerships）的概念2、基础设施投融资的重要路径PPP2.4 PPP的典型结构 公共机构 社会资本合营项目投资设立政策支持运营管理政府授权的部门或平台通过政府采购的形式与中标投资人组建的特殊目的公司（SPV）签定特许经营合同，由特殊目的公司负责筹资、投资与经营。政府（部门或平台公司

10、）与特殊目的公司签定服务购买协议，约定运营费用支付的条件、方式和时间，这个协议使特殊目的公司获得稳定回报，并能够藉此开展项目融资。2、基础设施投融资的重要路径PPP2.5 PPP的主要方式作业外包（Operation Outsourcing）：政府或政府性公司通过签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给社会企业/个人承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。委托运营（Operation & Maintenance Contract）：拥有相应设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给社会机构完成；民营机构对设施的日常运营负责，但不承担资本性投

11、资和风险。BT:社会机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。TOT:政府部门将拥有的设施的移交给社会机构运营，政府购买服务，期满后再将设施无偿移交给政府。BOT/ROT:社会机构为设施项目进行融资并负责建设（扩建更新）、拥有和经营这些设施，期满后将设施及其所有权移交给政府。股权/产权转让：政府将国有独资或国有控股的企业的部分存量或增量股权转让给社会机构，建立和形成多元投资机制和公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营。非融资性质的PPP模式项目融资性质PPP模式股权合作PPP模式公共机构责任私营机构责任

12、2、基础设施投融资的重要路径PPP2.5 PPP的主要方式基础设施类型PPP模式描 述 现有基础设施租赁、运营和维护合同承包政府向企业发放特许经营权证，让企业经营和管理。企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。TOT就是将已建成的基础设施转让给私人部门，政府将转让所得化解原来债务扩建和改造现有基础设施租赁建设经营购买建设经营社会企业收购基础设施，在特许经营权下改造、扩建经营设施，企业可以向用户收费，并向政府交纳一定的特许费新建基础设施建设转让经营（BTO）社会企业投资建设，建设完成后转交给政府部门，然后再由企业经营管理。经营管理期间，所有权属于政府。建设经营转让（BOT）社会企业

13、投资建设，建成后由企业经营管理，经营到期后转交给政府。基础设施的所有权是属于政府，但不需要向政府交纳使用费建设拥有经营（BOO）社会企业投资建设，建设完成后，企业获得基础设施的所有权，同时获得基础设施的“永久性”经营权。加速基础设施供给：更高的资金和建设效率，提高市场规模效应减轻地方财政压力：政府初始投资转化为后续付费，有效弥补地方政府财政资源不足；降低运营成本，部分带来经营权转让收益。优化政企风险分配：有助政企合理、公平分担风险；提升公共服务质量 ：技术、工艺和管理机制创新；服务质量和效率提升；付费与服务可及性捆绑激励：协议约束与过程监管：提升政府未来服务水平：加强公共管理能力 ：促进政府职

14、能向协议监管与绩效监管转变；建立更为完善的公共事业监管体系。2、基础设施投融资的重要路径PPP2.6 PPP的目标和效果2、基础设施投融资的重要路径PPP2.7 PPP方式选择基础设施项目是否已建需要改建可经营ROT是否需要引资是否TOT委托管理BOTBT或构建收费机制是否是否铁北污水处理系统（10万吨/日）城北污水处理系统（30万吨/日） 城东污水处理系统（35万吨/日）仙林污水处理系统（5万吨/日）江心洲污水处理系统（64万吨/日）南京市主城区现状城市污水处理系统情况（万吨/日）城南污水厂（万吨/日）桥北污水厂（10万吨/日）3、PPP运作案例分析3.1 南京城北污水处理厂TOT项目3.1

15、.2 南京城北污水处理厂基本情况 城北污水处理厂位于南京市下关区方家营，服务范围38平方公里，服务人口76万人，设计规模为日处理污水30万立方米。 项目于2001年10月开工建设，2004年9月正式运营，厂内工程、设备投资（不含征地费用）约亿元。转让当年日平均处理污水25万立方米。 南京城北污水处理厂于2009年以TOT方式将30年的经营权转让，通过“给定转让价格、竞投污水处理单价”方式竞投污水处理单价。南京城北污水处理厂3、PPP运作案例分析3.1.3 基本交易结构3、PPP运作案例分析概况：南京城北污水处理厂日处理能力30万吨，项目总投资10.3亿元，其中厂内部分投资3.7亿元，2004年

16、获“中国市政工程金杯奖”。资产属南京市人民政府直属的南京市城建集团下属南京公用控股（集团）有限公司所有。模式： TOT，特许经营30年。投资：经营权转让价值5亿元。经公开招商，选定美国金州水务公司进行投资运营。交易结构南京城北污水处理厂交易结构项目公司南京公用控股公开选择投资者支付污水处理费市政公用局社会公众服务监管公众舆论监督市政府国资管理授权授权行业管理特许权授予投资购买污水处理服务市国资委市财政局拨付污水处理费定期通知履约情况市政养护处处投资者/联合体委托监管投诉支付经营权转让费城北污水处理厂反向移交运营管理出资设立金融机构融资安排招商主体：南京市城建集团下属全资子公司南京公用控股（集团

17、）有限公司（以下简称“公用控股公司”）转让标的：南京市城北污水处理厂经营权。特许经营年限：30年。项目设施范围：城北厂除土地以外的所有厂内工程及其配套设施，不包括厂外管网。交易结构：采取标准TOT交易结构模式，即：公用控股公司将城北厂的经营权转让给投资者，南京市市政公用局同时授予其特许经营权，投资者成立项目公司负责城北厂特许经营期内的运营、管理和维养，同时接受南京市市政公用局的服务监管，公用控股公司则按污水处理量定期支付污水处理费给项目公司，经营权转让到期后，公用控股公司收回城北厂经营权，同时南京市市政公用局取消项目公司特许经营权。竞价方式：采用给定项目经营权转让总价（人民币5亿元），投资者竞

18、投污水处理单价的竞价方式。职工安置：为保证城北厂的连续运营和职工队伍的稳定，原城北厂职工全部进入项目公司，项目公司保证进入职工的合法权益，同时承诺职工工资及福利待遇不降低，且根据项目公司的经营情况合理增长。 3.1.3 基本交易结构3、PPP运作案例分析3.1.4 项目进行PPP运作的基本前提3、PPP运作案例分析污水收集的来源较为稳定，相应市场运营风险可控 ；项目已全面建成投用，进水量已接近设计能力并基本稳定；污水处理工艺较为成熟 ，项目生产运营风险不高 ；南京市污水节能减排任务较重，亟需引入新的增量资金；经过上一轮市政公用市场化改革后，市场对于南京的认可和关注度较高。23 3.1.4.1

19、加强组织领导，建立管理体系 3.1.4.2 委托中介机构，强化专业运作3.1.4.3 科学选择模式，规避项目风险3.1.4.4 公开公正招商，优选合作伙伴 3.1.4 模式选择与招商组织3、PPP运作案例分析成立由分管副市长任组长，市财政局、市国资委、市市政公用局、市城建集团等部门组成的招商领导小组，负责重大事项决策。成立市城建集团、市政公用局、城管局、水务公司等部门组成的工作推进小组，负责项目招商工作的具体推进。选择专业的招商咨询公司、律师事务所、资产评估机构提供中介服务。负责招商方案研究、市场推介、法律文本起草与审核、合同谈判、资产评估等工作。3.1.4.1 加强组织领导，建立管理体系3.

20、1.4.2 委托中介机构，强化专业运作3、PPP运作案例分析 选择“竞投污水处理单价”模式，避免恶性竞争； 确定了价值评估及基本单价测算、资格预审、招商文件发售、尽职调查、问题答疑、建议书递交、专家评审等工作程序。采用综合评分法。综合服务最优者中标，并非商务报价最低价者中标。项目引起了国内外知名水务投资企业的广泛关注。美国金州联合体最终中标。签订特许权授权书、经营权转让协议、污水处理服务协议。2009年1月1日正式转让并运营。3.1.4.3 科学选择模式，规避项目风险3.1.4.4 公开公正招商，优选合作伙伴 3、PPP运作案例分析3.1.5 三个法律文件3、PPP运作案例分析3.1.5.1

21、特许经营权授权书授许主体：南京市市政公用局；授许内容：从事城北污水处理厂城市污水处理业务。包括不限于：污水处理厂项目及其设施进行运营、管理、维护及取得相应收益的权利；与污水处理相关的污泥处理；特许经营权期限对特许经营权处置的限制：不转让、出租、质押或提供担保。特许经营权的终止和收回被授权人的义务与责任：污水处理、相关协议、加强设施维护。3.1.5 三个法律文件3、PPP运作案例分析3.1.5.2 经营权转让协议协议主体：南京公用控股与中标社会投资人；主要内容：双方权利义务、项目移交、运营维护、反向移交、项目融资、权利转让等。3.1.5.3 污水处理服务协议协议主体：行业主管部门、南京公用控股与

22、中标社会投资人；主要内容：双方权利义务、运营指标标准、监测与处理、污水计量、监管监督、污水处理费的支付等。283.1.6.1 政府主导，行业监管 3.1.6.2 履行协议，独立运行 3.1.6.3 运营顺利，考核良好 3.1.6.4 收益稳增，员工稳定3.1.6 项目实际运营情况3、PPP运作案例分析3.1.6.1 政府主导，行业监管南京市城管局作为监管机构，进行服务水质监测。南京市环保局作为环保执法机构，进行不定期及在线排水达标检测。南京市城管局作为服务考核主体，按月对公司生产情况如处理水量、处理水质、安全生产、设备维护维保和厂容厂貌等进行检查考核。3.1.6.2 履行协议，独立运行按照约定

23、，双方每两年对电价、人工及材料价格上涨等进行审计测算，当污水处理费单价变化幅度超过3%时实行调整。调价过程由市城建集团委托第三方机构进行审核，提交调价会议研究通过。3.1.6 项目实际运营情况3、PPP运作案例分析污水处理费调价公式调价公式的启用 调价程序：项目公司在第2n年的5月份根据调价公式计算污水处理单价，并于6月1日前上报市政设施养护管理处。污水处理费基本单价调价公式 调价公式：P2n = P0K1 P2n：第2n年污水处理费基本单价； P0：基年的污水处理费基本单价； K1：污水处理费基本单价调价系数；K1 = C1(E2n/E0)+C2(L2n-1/L0)+C3(Ch2n-1/Ch

24、0)+C4(M2n/M0)+C5(Tax2n/Tax0)+C6 价格调整系数以电价、职工平均工资、化学工业品出厂价格指数、污泥处置成本及公司所得税等成本因素的变化情况为基础，通过成本构成权重进行加权平均确定。污水处理费超额单价调价公式 调价公式：P2n= P2nK P2n：第2n年份污水处理费超额单价； K： 污水处理费超额单价折算系数。3、PPP运作案例分析3.1.6.3 运营顺利，考核良好出水COD、SS、总氮等指标前明显降低，全面符合国家环保标准。项目已连续进行62个月的考核，考核得分均在90分以上。3.1.6.4 收益稳增，员工稳定员工按照自愿选择原则进入金州公司；公司按照规定办理了职

25、工“五险一金”及其他人身伤害、住院医疗保险；全体职工累计工资增长150%，员工福利累计增长100%。3、PPP运作案例分析3.2.1 项目运作取得的效果 3.2.1.1 理顺了政府与市场的关系 3.2.1.2 提升了设施运营水平 3.2.1.3 拓展了建设资金来源 3.2.1.4 建立了长期互信的合作关系 3.2.1.5 实现了风险的分担和稳定的回报3.2 城北污水处理厂TOT运作评价3、PPP运作案例分析3.2.1.1 理顺了政府与市场的关系政府从具体的运营中解脱出来，专门从事市政服务的考核与监督;企业以成本和效率为导向，加大设施设备投入、人员考核激励，实现成本节约、服务提升。3.2.1.2

26、 提升了设施运营水平公司在设备的维修、技改上持续加大投入，确保设备完好、达标排放。公司通过工艺优化、中水回用等措施有效降低了项目运营成本。加大管理提升与员工，提升服务效率与知识积累。3.2 城北污水处理厂TOT运作评价3、PPP运作案例分析3.2.1.3 拓展了建设资金来源 通过存量资产盘活，将政府初始投资转化为后续付费，有效弥补地方政府财政资源不足。 经营权转让费5亿元全部投入其它污水处理设施项目建设，推动了全市污水处理水平的提升。3、PPP运作案例分析3.2.1.4 政府与企业建立了良好的互信关系 企业严格履行服务义务和社会责任，确保设施和企业良好运营； 政府在科学检测和严格考核的基础上，

27、及时履行政府购买服务义务。 3.2.1.5 实现了风险的分担和稳定的回报通过TOT转让和相关权责约定，企业承担市场成本控制、资金运作生产运营维护等风险，政府及其控制的企业承担污水收集、进水水质调配等风险；政府与社会企业建立了长期的合作关系，在切实履行监管和服务责任的基础上，保证了企业在合理成本下的投资回报。3、PPP运作案例分析 3.2.2 项目有待提升之处项目融资有待突破；项目回报未与市场投资收益水平挂钩；污水处理运营费占全市污水处理费收入的17-18%，但由于污水处理收费价格水平偏低，系统总体投资回收期较长，未来污水处理运营费的支付有可能出现困难，需要政府予以资金补充。由于污泥处理缺乏有效

28、规划，项目的污泥处置风险由政府承担；项目监管未引入公众参与机制。3、PPP运作案例分析项目概况新建垃圾焚烧发电厂，设计日处理能力2000吨，炉排炉焚烧工艺；特许经营期28年，建设期不超过24个月，首年保底处理量为1500吨/日，第三个运营年度起保底量为2000吨/日；该项目总投资为94,283万元。项目收入主要由垃圾处理费与垃圾焚烧余热发电费组成。垃圾处理价格为76元吨，电价为元度。项目结构BOT模式；签署两个个主要协议：特许经营协议（城管局-项目公司）、垃圾处理服务协议（项目公司-城管局事业单位）；当地设立项目公司，银行贷款；关键点没用土地使用权和资产所有权如何融资特许协议和垃圾处理服务协议

29、中的或取或付条款能否为银行接受某垃圾焚烧厂交易结构项目公司投资者/联合体融资安排市城市管理局社会公众服务监管公众舆论监督市政府授权行业管理特许权授予投资市财政局拨付垃圾处理费废弃物管理处*垃圾焚烧厂工程付款承包商运营管理建设投诉支付垃圾处理费提供垃圾处理服务金融机构3、PPP运作案例分析 3.3 垃圾焚烧厂BOT项目项目概况 3、PPP运作案例分析 3.4 北京地铁四号线PPP项目线路全长（公里） 车站数目换乘站全程运行时间（分钟）开通日期最小运行间隔（分钟）24（其中23座地下站）10（其中待建6座）482009年9月28日3 南起丰台区南四环公益西桥，途经宣武区和西城区，北至海淀区安河桥北

30、，是贯穿北京城区南北的轨道交通主干线之一。3.4.2 PPP模式 北京地铁四号线项目总投资约153亿元，其部分建设和运营采用了PPP模式，即由社会投资方与政府合作成立特许经营公司，参与四号线的建设和运营。 PPP项目公司（北京京港地铁有限公司）由社会投资方香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司和代表政府出资的北京市基础设施投资有限公司组成。 PPP项目总投资46亿元，项目公司由香港地铁有限公司和北京首都创业集团有限公司各占49%，资金投资约亿元，北京市基础设施投资有限公司占2%，其余部分采取银行贷款方式筹措。 特许经营协议 于2005年2月7日由PPP公司与北京市交通委员会签署。3、PPP运作案例分