论我国现有农地使用制度重构的思路

1、PAGE PAGE 18论我国现有农地使用制度重构的思路一 、新时期我国土地职能的转变土地制度在我国的社会生活中到底起了什么样的作用?我们认为，把这个问题搞明白在是进行土地制度的研究和解决这一问题的前提条件。如果抛开这一基础，以行政命令的方式的推行各种模式，必然会破坏农村社会关系的稳定，付出巨大的改革成本。中国的的农地承承载了太太多的职职能，特特别是新新时期中中国农地地更是被被赋予了了太多的的责任，如如减轻就就业压力力，提供供生存保保障，保保障粮食食供应，提提供工业业资本等等。土地地的这些些功能概概括说来来是以下下三个方方面：社社会保障障功能、经经济发展展功能，和和在一定定的条件件下，土土地又

2、承承担的一一定的社社会管理理职能和和和社会会稳定职职能。下下面我们们分别论论述这几几种职能能：1.农农地制度度的社会会保障职职能。人人有有权享有有社会保保障，是是现代社社会在人人权保护护上的最最基本要要求。建建国初期期，为保保证工业业的优先先发展，国国家采取取了“城城乡分治治”的策策略。随随着户籍籍管理制制度以及及与这种种制度相相配套的的生活资资料供给给、就业业和福利利等制度度的相继继建立，我我国社会会结构以以城市与与乡村为为单位显显现泾渭渭分明的的二元性性。在这这种城乡乡分割体体制下，“工工人与农农民、城城市人和和农村人人具有不不同的身身份和待待遇，从从而具有有不同的的社会地地位，而而且存在

3、在着这种种身份和和地位的的不可转转换性”。1城城市人的的生活资资料供给给、就业业及社会会保障因因此处于于国家的的有力支支持之下下，而无无条件或或无能力力改变自自己的农农民身份份并最终终加入专专属于城城市人的的社会保保障体系系的情况况下，缺缺乏就业业选择机机会、经经济收入入低下的的农民在在无可奈奈何之下下，只有有把土地地当作他他们安身身立命的的根基，事事实上，土土地不仅仅是农民民的唯一一保障形形式，而而且是一一种作用用显著的的重要保保障手段段。这一制制度在半半个多世世纪以来来没有多多大的改改变。虽虽然，由由于我国国经济发发展在地地区之间间存在不不同程度度的差异异，在一一些沿海海、沿江江及大中中城

4、市地地区，因因第二、三三产业的的快速发发展，大大量农民民已可能能获得非非农就业业机会，农农民的家家庭收入入也不再再仅局限限于农业业，农地地作为农农民的天天然保障障手段的的功能也也正日趋趋弱化。如如“对苏苏南农村村居民而而言，土土地保障障已不能能承担起起全部生生活风险险。不仅仅如此，农农民的土土地保障障情结也也悄悄地地发生着着变化。”2但但即使是是在像苏苏南这样样的经济济发达地地区，在在没有获获得其他他社会保保障形式式时，土土地的生生活保障障功效仍仍然为大大多数农农村居民民所器重重。33因为为进城的的农民因因缺乏必必要的文文化素质质与专业业技能等等，只能能做一些些城里人人不愿或或者不屑屑从事的的

5、职业，而而且城市市经济一一旦出现现问题或或者城市市居民就就业紧张张，农民民时刻面面临被“清清退”或或“排斥斥”的就就业风险险。如此此社会境境遇下，也也难怪“土土地成了了农民天天然的社社会保险险，一部部分业已已转移出出去的农农民鉴于于非农就就业机会会的不稳稳定性和和风险，把把土地作作为进可可攻、退退可守的的职业保保险”。4由此可可知，农农地具有有显著的的社会保保障功能能是由我我国社会会结构的的二元性性特征所所决定的的，可以以说是广广大农民民为了生生存和化化解就业业与社会会风险在在万般无无奈之下下所能作作出的唯唯一选择择。虽然然当前出出现大量量农民进进城务工工的情况况，但总总体上他他们是被被排斥在

6、在城里人人的生活活圈之外外的，他他们对土土地的经经济上的的依赖和和对社区区关系心心理上的的眷恋并并未减少少。在农农地的这这一功能能未被其其他相关关制度取取代之情情势下，土土地依然然是农民民最基本本也是最最大的社社会保障障，他们们把土地地看成是是从生存存到生活活中对生生老病死死到各种种自然灾灾害的最最后保障障线，是是他们的的命根子子。如果果断然割割断农民民与土地地之间的的联系不不但会损损及农民民最基本本的生存存权、背背离现代代社会所所极力倡倡导的人人人享有有基本生生存保障障的理念念，而且且由于土土地关系系从古至至今一直直是我国国农村社社会关系系的核心心，如此此而为，会会从根本本上破坏坏农村社社会

7、关系系稳定。因因此，在在覆盖农农村的社社会保障障制度在在短时间间内未真真正建立立的前提提下，我我国农地地所具有有的社会会保障功功能是不不能抹杀杀的，也也是其最最基本的的功能。2.农农地制度度的经济济发展职职能。我国的的农业在在中国的的经济发发展过程程中，也也特别是是一些关关键的历历史阶段段，都一一度为国国家的经经济发展展做出重重大的贡贡献。在在建国初初期，由由于土地地革命所所带来的的热情，中中国的农农村经济济的发展展曾一度度成为国国民经济济增长的的亮点，不不但为当当时国家家的优先先发展工工业提供供了良好好的外部部环境，而而且以农农业积累累作为启启动工业业化的初初始资本本，也国国家最初初的工业业

8、化建设设过程中中起到不不可替代代的关键键作用。但但是后来来由于历历史的原原因，中中国的政政治路线线越走越越左，中中国的土土地制度度像个面面团似的的被捏来来揉去。这这种状况况一直延延至200多年前前，中国国最普通通的，最最贫困的的农民最最先从这这场政治治灾难中中觉醒，又又一次举举起农村村土地改改革的大大旗，实实行家庭庭联产承承包责任任制。由由于土地地承包制制度有效效地克服服了人民民公社体体制下农农业生产产的“搭搭便车”行行为，并并将劳动动监督成成本降低低为零，农农民的生生产积极极性高涨涨。为中中国的农农村经济济和农业业生产力力的发展展打开了了一个新新局面：十亿中中国人的的温饱问问题已初初步得到到

9、了解决决、提高高了农业业劳动效效率和农农户的积积累能力力，促进进了农业业生产的的大发展展， 为为改革农农产品的的统购统统派制度度、为乡乡镇企业业的发展展奠定了了基础，农农村和农农业重新新成为国国民经济济中最富富活力的的亮点，再再一次为为中国的的经济发发展做出出自己不不可磨灭灭的贡献献。生存和和发展是是不可分分开，一一个合理理的社会会不但要要使其成成员能够够生存，而而且要提提供给其其成员以以发展的的机会。土土地在基基本上解解决了国国人的吃吃饭问题题，其社社会保障障这一基基本功能能已能基基本实现现之后，自自然会过过渡到土土地的第第二种职职能-经经济发展展职能。由由于生产产力发展展水平的的限制，多多

10、数情况况下农村村土地这这两种职职能是合合一的。但但我国进进入211世纪之之后，土土地的这这两种职职能出现现了分离离的趋势势。我们们可以看看到，家家庭联产产承包责责任制的的生产方方式的生生产潜力力几乎已已经发挥挥到极致致，农民民收入停停滞不前前，中国国十亿农农村人口口在生存存基本得得到满足足之后，其其发展几几乎长期期陷于停停滞，土土地问题题已经成成了整个个中国经经济发展展的瓶颈颈，已经经成了是是中国能能否可以以持续性性发展最最关键的的制约因因素。因因此重新新审视我我们的土土地制度度，在我我国现有有国情下下，改良良，重构构或改革革现有的的土地制制度，使使之在实实现农村村经济发发展中发发挥应有有的作

11、用用就成了了当务之之急，目目前学界界的种种种理论就就是围绕绕着提高高土地的的利用效效率-基基经济发发展职能能展开的的。3.农农地制度度的社会会控制职职能。除了上上面所说说的土地地的两种种基本职职能之外外，农地地的社会会控制职职能是长长期以来来不被人人重视的的一个方方面，事事实上比比较合理理的土地地制度都都能起到到一定的的社会控控制职能能，历史史上不同同时期的的土地制制度也都都有意无无意地承承担起这这种职能能，远的的不说，我我国的土土地革命命时期的的打土豪豪分田地地的种种种政策，在在安定民民心争得得民心方方面起到到很大的的作用，建建国初期期进行的的进一步步的土地地改革在在稳定社社会方面面就起到到

12、极大的的的社会会控制作作用。人人民公社社时期的的一大二二公，全全面公有有造成得得民心涣涣散，缺缺少监督督则是一一个反面面的例子子说明土土地制度度的这种种职能。就就是在当当前的社社会生活活中，利利用土地地的这一一职能进进行社会会控制的的情况也也很多，比比如，乡乡政府、村村组织和和村干部部总是以以各种方方式把一一些国家家所赋予予的行政政职能和和土地承承包制度度挂起钩钩来，如如把国家家的税负负分摊到到承包地地中，违违反计划划生育的的超生人人口不能能享有分分配土地地的权利利等，这这些措施施是否正正确我们们这里不不作评论论，但我我们应当当看到土土地制度度在社会会控制方方面确实实起到了了很大的的作用，这这

13、种作用用往往使使制度设设计者在在设计当当初所没没有想到到的。在如何何处理上上“土地地的这几几种职能能的关系系上，但但我们应应该看到到，由于于二元社社会结构构的制度度性壁垒垒仍无根根本性的的松动，目目前实行行的养老老、医疗疗、失业业等社会会保障都都仅仅局局限在城城市，在在人口众众多、经经济落后后、区域域发展不不平衡的的农村，我我国经济济整体发发展水平平尚难以以达到有有足够的的国家财财政来建建立与维维护城乡乡一体的的社会保保障制度度，我国国土地是是目前有有十亿农农村人口口的最根根本的社社会保障障，而且且农地收收入是他他们最基基本的收收入来源源，这种种情况下下，农村村土地所所起的社社会保障障作用是是

14、极其巨巨大的，但但同时也也是相当当脆弱的的，如果果我们一一味地关关注土地地的经济济发展职职能，强强行推行行在中国国某个地地方行之之有效的的发展模模式，可可能会造造成很大大的社会会危机。中国的的土地改改革之路路在何方方?目前前学界政政界在进进行各种种方式的的农地改改革和争争论，其其根本就就是对如如何处理理好土地地的这种种必不可可少的社社会保障障职能和和当前整整个国家家经济的的持续全全面发展展这二者者的关系系问题，从从根本上上说，这这是一个个法律所所时常面面对的公公平和效效率的或或取舍或或平衡的的问题。二、 现行土土地制度度的缺陷陷目前我我国农地地使用权权的基本本形式是是以农户户为单位位从事土土地

15、的经经营管理理的土地地承包制制，这一一制度也也是我国国20年年来在农农村土地地制度上上的最大大的创新新，如前前文所述述，这一一制度在在我国历历史上为为中国的的经济发发展，农农村的稳稳定发挥挥了极其其巨大的的作用。但但随着我我国经济济的发展展和改革革的深入入，我国国土地制制度深层层次的矛矛盾逐渐渐暴露出出来，土土地承包包制这一一在历史史上对中中国经济济发展起起到过巨巨大作用用的制度度在一些些地区反反成了经经济发展展的障碍碍。受其其自身的的局限性性和过渡渡性的限限制，这这一矛盾盾不能在在现有体体制内得得到解决决。我国现现行农地地使用制制度的先先天不足足导致在在现实中中出现的的问题多多种多样样，综合

16、合起来，其其原因主主要集中中在以下下几个方方面：1.土土地所有有权主体体缺位。现行宪宪法、民民法通则则、土地地管理法法、以及及农业法法等重要要的法律律都规定定了农村村土地属属于集体体所有。但但是，对对农村集集体土地地所有权权的代表表究竟是是谁，立立法和实实践中都都不甚明明确。民民法通则则第744条第22款规定定：集体体所有的的土地依依照法律律属于村村农民集集体所有有，由村村农业生生产合作作社等农农业集体体经济组组织或者者村民委委员会经经营、管管理。已已经属于于乡 (镇) 农民集集体经济济组织所所有的，可可以属于于乡 (镇) 农民集集体所有有。土地地管理法法第100条规定定：农民民集体所所有的土

17、土地依法法属于村村农民集集体所有有的，由由村集体体经济组组织或村村民委员员会经营营、管理理;已经经分别属属于村内内两个以以上农村村集体经经济组织织的农民民集体所所有的，由由村内各各该农村村集体经经济组织织或村民民小组经经营、管管理;已已经属于于乡(镇镇)农民民集体所所有的，由由乡(镇镇)农村村集体经经济组织织经营、管管理。很很明显，上上述立法法规定了了农地所所有权有有三种主主体形式式，即乡乡(镇)农民集集体、村村农民集集体和村村民小组组农民集集体。这这些规定定，表面面上确立立了农村村土地集集体所有有权的代代表，事事实上并并没有有有效的组组织保障障。所有有权主体体都没有有自己的的组织形形式，从从

18、而导致致了基层层政权组组织的代代为行使使所有权权，在实实际生活活中往往往是由村村民委员员会或乡乡镇一级级政权行行使所有有人的权权利。由管理理机关代代为行使使所有人人职能这这种危害害性这突突出表现现在以下下两个方方面：第第一，在在承包经经营关系系中，发发包人实实际拥有有很大的的干预生生产经营营的权利利，并且且这种权权利往往往与行政政权力混混为一体体。不少少基层人人民政府府常常以以调整产产业结构构为名，用用行政命命令的方方式，把把国家保保护农民民利益为为基本出出发点的的指导性性计划，变变成损害害农民利利益的指指令性计计划，不不顾客观观情况和和农民意意愿强行行推行规规模经营营，强行行要求或或者禁止止

19、农民从从事某些些属于自自主经营营权范围围内的生生产经营营活动。第第二，国国家征用用土地时时由发包包人进行行谈判，并并由发包包人决定定补偿条条件根据据宪法法和土土地管理理法的的规定，“国国家为公公共利益益的需要要”，可可以依法法对集体体所有的的土地实实行征用用，征用用后的土土地所有有权属于于国家，用用地单位位只享有有使用权权。但如如何界定定“公共共利益”，世世界各国国认为的的“公共共利益”严严格限定定在国防防、环境境保护、公公共活动动场所等等方面，而而我国则则扩大到到国家的的一切经经济活动动范围。5实实践证明明，国家家征用的的土地实实际上只只有一部部分用于于“公共共利益”的的需要，而而其他部部分

20、则用用于商业业目的。一一些地方方政府将将低价征征用来的的土地，高高价出让让给商家家、企业业使用，或或者用地地人给政政府某些些好处后后低价使使用。这这样做所所造成的的后果一一是容易易助长多多征、乱乱征集体体土地之之风;二二是严重重侵犯了了农民集集体的利利益。国国家征用用土地，虽虽然也给给土地所所有人一一定的价价款补偿偿，但只只是少量量的地力力、地上上损失补补偿和失失去土地地人口的的安置费费，不包包括土地地本身的的价格，且且补偿价价款的数数额远远远低于土土地的市市场交易易价格。这这一方面面不仅使使集体土土地所有有者失去去了土地地出让权权，同时时也使本本应属于于集体的的土地收收益流入入了国库库。另一

21、一方面等等于实际际上只承承认集体体土地使使用权的的存在，而而否认了了集体土土地所有有权的存存在。2.承承包经营营权性质质模糊。对于我我国土地地承包经经营权的的性质，目目前主要要有两种种观点，即即物权说说和债权权说，两两种学说说虽然各各自都有有一定的的立论根根据，但但对于对对方提出出的问题题又不能能给予圆圆满地解解释，造造成这一一争论的的原因，主主要是我我们现有有制度上上的自身身矛盾所所造成的的。虽然然民法通通则的本本意是把把承包经经营权作作为一种种物权来来对待，但但在实际际生活中中土地承承包经营营权在很很多方面面体现出出的却是是债权的的性质，这这一立法法上的模模糊造成成了现实实生活中中的诸多多

22、问题。主主要体现现在以下下几个方方面：第一，土土地承包包经营权权呈现的的债权性性质，不不利于对对农户土土地使用用制度的的切实保保护。众众所周知知，债权权保护与与物权保保护相比比，后者者的效力力明显优优于前者者。在承承包经营营关系中中，发包包人实际际拥有很很大的干干预生产产经营的的权利，并并且这种种权利往往往与行行政权力力混为一一体。不不少基层层人民政政府常常常以调整整产业结结构为名名，用行行政命令令的方式式，把国国家保护护农民利利益为基基本出发发点的指指导性计计划，变变成损害害农民利利益的指指令性计计划，不不顾客观观情况和和农民意意愿强行行推行规规模经营营，强行行要求或或者禁止止农民从从事某些

23、些属于自自主经营营权范围围内的生生产经营营活动。第二，不不利于充充分调动动农民的的生产积积极性和和提高农农业效率率。“现现行的农农地制度度却给农农地流转转设置了了重重障障碍，限限制了土土地使用用权利的的自由流流转，为为从行政政或准行行政手段段配置土土地资源源留下了了太多的的余地，并并在相当当程度上上牺牲了了效率。”6在在一些经经济发达达地区，随随着非农农产业的的迅速发发展，许许多农民民意欲转转让土地地，但由由于土地地承包经经营权在在流转上上的诸多多限制，引引致大量量农民抛抛荒撂耕耕地。土土地的流流转机制制不畅，一一方面使使土地资资源不能能向土地地经营能能手集中中，形不不成高效效益所必必要的经经

24、营规模模，这势势必阻碍碍农业的的产业化化、规模模化经营营;一方方面又出出现大量量的抛荒荒现象，导导致“有有地者不不种，欲欲种者无无地”的的格局，同同时也加加重了粗粗放经营营。土地地的平均均分配与与规模化化经营矛矛盾突出出。经营营规模小小，又导导致生产产经营的的成本增增高。尤尤其是我我国已经经加入WWTO，这这一问题题会显得得越来越越突出，使使我国的的农产品品价格偏偏高而缺缺乏国际际竞争力力，并且且也不利利于农业业科技、机机械的使使用，不不符合土土地资源源合理配配置和农农业走向向规模化化、集约约化、市市场化经经营的要要求。第三，土土地承包包期限较较短，不不利于农农地使用用制度的的稳定。“农农业生

25、产产的长周周期性，要要求农用用土地使使用制度度的稳定定性;农农村土地地制度的的完善，也也需要农农用土地地制度稳稳定的基基础。”7调调查显示示：19978年年以来，有有95%的村对对土地进进行过调调整。调调整1次次的占112.555%，调调整2次次的占222.77%，调调整3次次的占330.66%，调调整4次次的占220.88%，调调整5次次以上的的3.99%，平平均调整整3.110次，最最高的88次。8土土地承包包经营权权的频繁繁变动，使使农民辛辛辛苦苦苦地对土土地进行行的投资资，一而而再、再再而三地地被调整整给别人人耕作，积积极性无无疑遭受受重大打打击，影影响对土土地进行行长期投投资的热热情

26、。受受农民出出于对土土地承包包经营权权的不确确定性影影响，会会诱发其其行为短短期化，对对土地进进行粗放放式、掠掠夺式经经营现象象普遍。这这样造成成的后果果是，土土地细碎碎化加剧剧，基本本农田水水利建设设、病虫虫害统一一防治、机机械耕作作、品种种搭配和和轮作等等现代化化集约经经营技术术措施难难以利用用，农业业生态环环境恶化化，土地地肥力下下降，并并且不利利于整个个社会的的稳定。3.集集体所有有权和承承包经营营权的权权能残缺缺。如上所所述，由由于农地地所有权权主体的的缺位，所所有人的的职能往往往由基基层行政政机构或或村委组组织在代代为行使使，即发发包人，但但是由于于这些机机构职能能的重叠叠，发包包

27、人往往往站在与与社区成成员集体体利益的的对立面面上，不不能有效效的维护护甚至会会有意侵侵害其所所有权，个个体集体体组织的的成员又又没有足足够的能能力与这这些外部部的行政政力量相相抗衡，事事实上，整整个农村村土地所所有权的的主体的的权能已已经被国国家和地地方行政政机构所所架空，远远不能体体现出民民法意义义上的所所有者的的权利。这种主主体缺位位的状态态往往会会导致发发包方对对土地承承包方的的承包经经营权利利的侵害害，名义义上拥有有所有权权的基层层社员集集体其所所有权的的权能在在很大程程度上被被弱化或或取消了了，比如如从处分分权方面面看，国国家禁止止集体土土地所有有权的买买卖，必必须的时时候只有有通

28、过国国家征用用转为国国有之后后才能出出让、转转让，这这样集体体土地所所有者完完全丧失失了土地地的出让让权;从从收益权权来看，当当国家队队集体所所有的土土地进行行征用时时，给予予农民集集体的补补偿既不不是地租租也不是是土地价价格，而而仅仅是是一点补补贴而已已，这实实际上是是对所有有人收益益权的一一种侵害害。从使使用权来来看，集集体所有有的土地地只能用用于农业业生产或或农民宅宅基地等等与集体体密切相相关的建建设，而而对房地地产开发发等有巨巨大经济济效益的的用途则则遭到严严格禁止止。社员员们的实实际利益益受到侵侵害由于于其所收收的行政政管辖关关系往往往也无法法得到有有效的救救济。至于土土地承包包权，

29、现现有的农农村土地地承包制制度下，承承包权的的实际内内容也遭遭到严重重的侵蚀蚀，变得得残缺不不全。在在承包人人的生产产经营自自主权上上，农民民几乎没没有多大大的选择择余地，农农民种什什么、如如何种以以及产品品销售处处于政府府完成国国家粮食食定购任任务或平平衡本地地粮食供供应的行行政管制制之中。因因为种植植权和产产品销售售权直接接关系到到农民对对土地投投资的收收益回报报率，侵侵蚀这些些权利直直接影响响到农民民的即期期投资决决策和家家庭福利利。在处处分权上上，我国国现行的的承包制制度要求求承包人人按合同同的各项项规定享享有权利利，承担担义务，未未经发包包人同意意，不得得将土地地转包、出出租、互互换

30、、入入股等。最最高人民民法院关关于审理理农村承承包经营营合同纠纠纷案件件若干问问题的意意见规规定，承承包人将将承包合合同转让让或转包包给第三三者，必必须经发发包方同同意，并并不得擅擅自改变变原承包包合同的的生产经经营等内内容，否否则转让让或转包包合同无无效。在在侵害救救济方面面，土地地经营制制度实施施以来，发发包方故故意撕毁毁合同，严严重侵害害承包方方合法权权益的事事件时有有发生，而而承包方方只能以以“违约约”，却却不能以以“违法法”为抗抗辩理由由来维护护自己的的合法权权益，有有时甚至至连违约约的理由由都不能能成立，因因为大部部分农村村的土地地承包合合同缺乏乏有效的的书面形形式，即即便是有有，

31、也往往往是发发包方设设计好的的格式合合同，集集体成员员的承包包经营权权往往受受到严重重的侵害害却不能能得到有有效的救救济。这这已经“愈愈来愈不不符合农农业经济济发展的的要求，不不符合土土地使用用权合理理流转的的改革方方向，不不符合效效率优先先的原则则。”9三、土土地制度度改革和和完善的的指导思思想1.从从农民的的立场研研究土地地问题。中国学学术界特特别是法法律界，近近年来对对三农问问题包括括土地问问题，倾倾注了前前所未有有的关心心，出了了大量的的成果，设设计了许许多方案案，其中中一些方方案已得得到中央央政策的的支持。但但是我们们不能不不看到， 这些有有关农村村土地制制度和土土地问题题的诸多多研

32、究，要要么是以以一种自自上而下下的视觉觉，从国国家、政政府政策策的立场场出发，重重蹈行政政命令式式的老路路，要么么是醉心心于某种种理论上上的完善善，构建建一些理理想化的的乌托邦邦式的农农村经济济模型。我我们这里里并不否否认进行行这些研研究的意意义，况况且有一一部分已已经在现现实生活活中确实实也起到到了发展展农村经经济的作作用。我我们这里里只想强强调，我我们研究究农村土土地问题题，应从从农民的的角度和和立场来来出发，在在进行这这些宏观观的制度度创新的的同时我我们不要要忘了考考虑下面面这些问问题：这这些变革革农民需需不需要要，不同同地方农农民有什什么不同同的变革革需要，农农民在接接受这些些变革的的

33、同时还还有什么么顾虑，这这些变革革的措施施与当地地的文化化民俗等等又没有有明显的的冲突等等等。2.一一切研究究应以农农民的生生存权和和发展权权为前提提。从200世纪初初到700年代末末的大半半个世纪纪里，中中国农村村经历了了激烈的的持续不不断的变变迁，农农民的命命运和农农村的土土地制度度像历史史巨人手手中的玩玩偶，被被不停的的翻弄着着，揉搓搓着，随随心所欲欲的变换换出他所所要的模模样。实实行土地地承包制制度以来来，农民民的处境境虽然有有了极大大的改变变，但依依然没能能够真正正掌握自自己的命命运，势势不可挡挡的现代代化潮流流，使农农民的命命运又一一次面临临着一个个被动的的也可能能是历史史上最重重

34、要的一一次抉择择。背负负中国的的几千年年的农耕耕文化熏熏陶之后后的中国国农民，面面临城市市飞速的的现代化化，他们们对土地地的情感感变得愈愈发复杂杂了：土土地是他他们的命命根子，使使他们生生存的最最后一道道防线，因因为他们们没有像像城里人人那样完完全的社社会保障障，但另另一方面面，土地地却不能能给他们们以发展展，固守守土地只只能眼睁睁睁地看看着别人人前进，自自己世代代只能背背上被人人歧视的的农民身身份。这这就要求求，我们们在进行行土地制制度警醒醒种种理理论探讨讨的同时时，应该该清醒看看到：目目前虽然然中国绝绝大多数数农民的的生存不不存在太太大的问问题，但但应该看看到土地地即便是是对农民民这种最最

35、基本的的需求的的保障也也是极其其脆弱的的，中国国的农民民数量太太多了!基于此此，任何何不顾农农民现状状的激进进的土地地变革措措施都是是不可行行的，甚甚至是不不负责任任的。一一切研究究应以农农民的生生存权和和发展权权为前提提，而不不应该是是以片面面的国家家经济的的发展为为根本出出发点。中中国不能能乱，乱乱了就会会饿死人人的，最最先饿死死的往往往就是生生产粮食食的农民民，历史史也证明明了这一一点。3.农农村土地地制度创创新的实实践要尊尊重农民民自己的的意愿，应应立足于于民间自自发的土土地变革革实践的的完善，应应因地制制宜，严严禁搞行行政命令令，一刀刀切。目前关关于土地地制度的的基层自自发的调调整已

36、出出现不少少，比如如发达地地区的各各种集中中的农的的经营模模式中就就有一部部分也呈呈现了强强大的生生命力，对对经济的的发展起起到很大大的作用用，但如如果我们们就此认认为现行行的以家家庭为单单位的农农地耕作作模式就就很难进进行大量量的科技技投入，农农业现代代化必然然要求调调整现行行农村土土地政策策，实现现集约化化或规模模化经营营，要在在全国范范围内推推行统一一的农地地集中经经营的摸摸一模式式，对此此观点我我们认为为是危险险的，中中国的农农村状况况是复杂杂的，地地理环境境、经济济发展水水平、民民俗文化化等千差差万别，如如果置这这些于不不顾，可可能会付付出很高高昂的代代价，我我们在历历史上已已有了为

37、为历史形形态背景景而推行行的乌托托邦式试试验(如如人民公公社)的的代价。四、中中国农村村土地制制度的出出路。由于中中国当前前农村社社会土地地制度上上的创新新是有其其经济发发展的要要求作为为其内在在动因的的，在国国家权力力淡出之之后，各各地基层层有了很很大的施施展空间间，他们们往往会会积极地地把土地地所有权权这一具具有很多多权能的的权利群群进行拆拆分组合合，由于于这一权权利群在在村集体体和农户户之间进进行不同同的分割割组合时时，往往往受当地地经济发发展水平平，自然然资源条条件，社社会历史史传统等等诸多因因素的影影响，这这种差异异必然导导致作为为农村自自发创新新结果的的的农地地使用制制度的差差异1

38、10，创创造出多多种适合合当地情情况的土土地模式式。中国国目前已已经出现现的有一一定影响响的土地地制度的的创新的的模式已已有十几几种之多多，由于于是来自自实践，有有着深厚厚的群众众基础，他他们其中中大部分分可以说说是相当当成功的的，我国国的农地地制度模模式事实实上已经经打破了了单一的的联产承承包责任任制，而而形成了了一个多多元化模模式，进进入一个个群雄并并起的“战战国时代代”。我们前前面说到到，我们们应该看看到土地地问题的的复杂性性，中国国农村的的差异性性，不同同的农地地模式是是由当地地农村多多方面的的现实条条件共同同作用的的结果，都都有其独独特的价价值和生生命力，不不能简单单地否定定。对待待

39、在一些些我们不不应该事事实上也也不能够够以一种种模式来来改造农农地制度度，国家家也曾就就推广两两田制的的模式而而做出过过尝试，但但效果并并不理想想，究其其原因，两两田制只只能是用用于农地地资源相相对集中中，除口口粮田之之外还有有相当多多的承包包田的地地区，在在人均耕耕地少的的地区若若进行强强制推广广则会剥剥夺村民民承包责责任田的的成员权权。再比比如江苏苏无锡和和北京顺顺义比较较成功的的农地的的规模化化经营对对乡镇企企业等非非农产业业的发达达程度有有很大的的依赖性性，而贵贵州湄潭潭的延长长土地承承包期至至五十年年，增人人不增地地减人不不减地的的模式就就不能适适应人口口变化比比较大的的农村地地区。

40、对此，我我们应该该认识到到，每一一种模式式往往根根据自己己当地的的经济，地地理、社社会的综综合情况况形成的的，有其其严格的的地域性性，多元元化的土土地使用用制度是是农民自自发创新新结果，也也是适应应中国农农村复杂杂多样的的客观条条件的。我我们应该该尊重农农民自发发的创新新，肯定定目前农农村已出出现的农农地制度度多元化化的正面面意义。11，目前前我国农农地使用用制度上上处于探探索时期期，学界界也提出出了诸多多思路，但但总体上上看，绝绝大多数数人主张张的都是是一种市市场化的的正式的的全国统统一的的的改造之之路，这这种想法法存在很很大的理理想化因因素，笔笔者认为为中国农农村情况况的差异异形式的的农地

41、使使用制度度中的许许多问题题都不可可能形成成一个可可以普遍遍适用的的结论，多多元化的的农地制制度是当当前农地地制度建建设的最最为现实实的选择择。对此此观点，我我们有以以下几点点理由：首先，多多元化是是是农地地集体所所有的必必然归宿宿，只要要我们坚坚持农地地的集体体所有制制，只要要我们尊尊重集体体所有权权，这种种格局就就是不可可避免的的。其次次，多元元化的农农地制度度具有很很强的适适应性，能能够兼顾顾公平和和效率。第第三，多多元化的的农地制制度更有有利于发发挥农村村和农地地在制度度中的创创新作用用，避免免行政推推行某一一模式的的逆反心心理，减减少改革革成本。这这一模式式可以实实现农地地制度的的渐

42、进式式转变，降降低变革革带来的的震荡。12但我们们同时也也应看到到，在这这诸多的的各地农农村的自自发创新新的农地地模式中中，有一一些的确确具有一一定的推推广意义义，比如如山东平平度的两两田制模模式，把把村所有有的土地地分为口口粮田和和责任田田，口粮粮田承担担社会保保障职能能，责任任田承担担经济发发展职能能; 广广东南海海的股份份合作制制模式，把把社员对对土地的的承包权权转化成成股权分分给他们们，使他他们能够够“有份份”而不不分，从从而进行行规模化化经营。可可以说，这这些模式式都有很很大的创创新和推推广价值值。因此此，我们们说中国国的现实实国情不不允许有有一种统统一的农农地发展展模式，这这与我们

43、们对待这这些地区区的成功功模式的的借鉴之之间，并并没有必必然的矛矛盾，对对多元化化的思路路不能够够机械的的看待。这这一借鉴鉴应以情情况类似似的农村村地区之之间以经经验交流流的形式式进行，而而不能借借助政府府的力量量进行单单一式的的推进。另外，我我们承认认中国农农地模式式多元化化的同时时，并不不是要求求我们要要静观其其变，事事实上中中国的农农村问题题已经不不允许我我们有太太多的时时间去耽耽误了，我我们目前前应该在在以下两两个方面面进行积积极的努努力：首首先，我我们应着着眼于农农地改革革的外部部环境构构造，为为探索出出适合我我国的农农地模式式创造良良好的外外部条件件。其次次，对农农地制度度改造的的要进行行适度的的干预，当当然，我我们政府府的这种种干预应应该是原原则性的的，粗线线条的，保保持社会会稳定和和公平意意义上的的，划底底线似的的干预