发达国家财政预算管理制度分析报告

1、发达国家财政预算管理制度的先进经验不是一个笼统的概念，而是不同国家各有自己国情、各有自己特色。发达国家先进经验也不是一个抽象的概念，而是蕴含在预算编制、执行、监督等各个具体管理环节之中，具有鲜明的实践特征。因此，我们借鉴发达国家财政预算管理经验必须进行各国之间的横向比较，必须对各国经验进行深入剖析，把握各国财政预算管理经验之灵魂，采撷各国财政预算管理经验之精华，抓住各国财政预算管理经验之细节，以此作为我国财政预算管理改革的参照，推动我国财政预算管理制度发展。第一节 发发达国家家财政预预算管理理机构发达国家财财政预算算活动的的科学、规规范，首首要的前前提是有有一个权权力相互互制约、设设置相对对分

2、离的的组织架架构作保保证。在在大多数数发达国国家，负负责、参参与财政政预算管管理事务务的机构构有四部部分组成成：议会会、政府府内阁、预预算编制制和执行行机构、专专门的监监督机构构。这四四个部分分分工明明确、职职责清晰晰，共同同组成了了一个完完整的财财政预算算管理体体系。一、议会发达国家议议会在财财政预算算管理中中作为公公众的委委托代理理人行使使财政资资源配置置的最终终决定权权，主要要负责预预算的审审批，预预算执行行中重大大事项的的决策，对对预算执执行情况况进行监监督，对对预算执执行结果果进行评评价。为了确保议议会行使使财政预预算职权权的需要要，发达达国家议议会一般般都设有有专门审审查预算算事项

3、的的专门委委员会来来负责实实质性的的预算审审查工作作。在财财政预算算管理中中，议会会下设委委员会一一般具有有以下权权力：（11）质询询权。议议员以口口头或书书面形式式向政府府首脑或或政府部部长提出出问题，要要求答复复。（22）调查查权。委委员会可可以针对对某一问问题开展展特别调调查。这这是议会会监督权权的引申申。因为为监督政政府，必必须掌握握充分的的资料。（33）否决决权。委委员会认认为财政政预算安安排中财财政资金金安排不不合理时时，可以以予以否否决。当当然，不不同国家家，议会会否决权权的大小小不一样样。（44）弹劾劾权。当当委员会会认为政政府高级级官员在在财政管管理中有有犯罪或或严重失失职时

4、，可可以向议议会提出出弹劾案案。总之，发达达国家议议会在法法律授权权下，履履行财政政预算管管理的最最终决策策权和监监督权。议议会下设设预算委委员会、拨拨款委员员会等专专门委员员会的这这种组织织架构，为为议会履履行财政政预算管管理决策策权、监监督权提提供了组组织保障障，从而而赋予了了议会财财政预算算管理职职权的实实质性意意义。二、政府内内阁政府内阁在在政府预预算管理理中是最最高决策策机构，它它的作用用主要是是，召开开内阁会会议对预预算编制制机构提提出的年年度预算算收支建建议做出出决策，确确定各部部门的预预算支出出限额，讨讨论、敲敲定年度度预算草草案并提提交议会会进行审审议。各各国内阁阁行使财财政

5、预算算职权的的方式不不尽相同同，基本本上是三三种模式式：一是内阁成成立某种种委员会会对预算算编制有有关事项项进行研研究讨论论，而后后由内阁阁全体成成员共同同作出决决定。比比如澳大大利亚，专专门成立立由总理理、国库库部长、财财政部长长和其他他五名负负责支出出的内阁阁部长组组成的支支出审核核委员会会，为每每一财政政年度制制定适当当的预算算程序，设设定预算算目标，评评估新的的预算政政策建议议。在此此基础上上，最后后由内阁阁全体成成员决定定预算草草案。奥奥地利、比比利时、加加拿大等等国也为为此成立立不同人人员组成成的委员员会。二是预算建建议由内内阁全体体会议或或全体成成员集体体决定。比比如，芬芬兰是由

6、由内阁全全体会议议来讨论论、研究究财政部部提出的的预算建建议；法法国是在在财政部部提出预预算建议议后，发发给内阁阁全体成成员征求求意见，最最后由总总理决定定；德国国也是由由内阁所所有成员员来讨论论财政部部的预算算建议。三是预算草草案由总总统作出出最后决决定。这这以美国国为代表表。美国国总统对对预算的的权力较较大，具具有最终终决定权权。议会会讨论通通过后要要报总统统批准。当当然，在在预算评评价过程程中，总总统与预预算办公公室、其其他政府府机构要要保留信信息上的的交流互互动。三、预算编编制和执执行机构构预算编制机机构和执执行机构构相互分分离是发发达国家家的一个个显著特特点。总总的看，有有三种模模式

7、：一是财政部部门内设设预算编编制和执执行机构构，预算算编制和和执行在在财政部部门内部部相对分分离。奥奥地利、芬芬兰、法法国、德德国、希希腊、日日本、荷荷兰、新新西兰、英英国、西西班牙等等国都属属于这种种模式。预预算编制制由财政政部内设设的预算算局、预预算司负负责，预预算执行行由财政政部内设设的国库库司（国国库局）负负责。这这种设置置，预算算司（局局）只负负责宏观观经济的的预测、预预算政策策的制定定、编制制预算收收支计划划，因此此，往往往是财政政部门最最重要的的司（局局），人人员配置置较强。比比如，法法国财政政部设77个处，有有2500个职员员。而国国库司（国国库局）只只负责预预算资金金收付等等

8、具体执执行工作作。这种种设置，在在财政部部门内部部实现了了预算编编制与执执行机构构的分离离，管编编制的不不管执行行，管执执行的不不管编制制，二者者相互独独立、相相互制约约。二是预算编编制由财财政部门门与财政政部门并并行的其其他部门门共同负负责，一一部分预预算编制制职能脱脱离于财财政部门门之外，预预算编制制与执行行在财政政部门之之外相对对分离。比比如，澳澳大利亚亚设有国国库部和和财政部部，国库库部负责责总体的的预算战战略，并并编制收收入和借借款预算算，财政政部负责责编制支支出预算算，并负负责组织织预算收收支的执执行。加加拿大设设有财政政部和预预算局，预预算局是是一个部部长组成成的委员员会，负负责

9、决定定和批准准所有政政府项目目支出，拟拟定准备备金状况况，为国国会正式式批准项项目进行行资源估估算，以以及提出出一般公公共资源源有效管管理的建建议；财财政部负负责制定定宏观经经济政策策，拟定定财政政政策框架架，确定定支出上上限，制制定收入入政策，管管理政府府债务，并并负责组组织预算算的执行行。意大大利设有有财政部部和国库库部，财财政部主主要负责责财政收收入政策策和组织织预算执执行；国国库部负负责支出出预算编编制的有有关事项项。总之之，在这这些国家家，预算算执行由由财政部部门负责责，预算算编制由由财政部部门和其其他部门门共同负负责，预预算编制制和执行行的相对对独立性性更强。三是预算编编制由财财政

10、部门门之外的的机构独独立负责责，预算算执行依依然由财财政部门门负责，预预算编制制与执行行绝对地地分开。最最典型的的是美国国。美国国联邦政政府部门门中主要要由预算算管理办办公室负负责预算算编制工工作，财财政部只只负责税税收政策策、税收收估算和和预算执执行。预预算管理理办公室室有一个个主任和和两个副副主任，三三人均由由总统任任命。办办公室大大约有6600名名成员。协协调和审审议政府府预算项项目、编编制预算算、编制制财政经经济和财财务分析析与预测测、参与与制定预预算、信信贷和财财政政策策等，都都由预算算管理办办公室负负责。这这种机构构设置使使预算编编制和预预算执行行完全分分开，为为实现财财政预算算权

11、力制制约提供供了更加加可靠的的保证。四、专门的的监督机机构发达国家的的财政监监督制度度比较严严格，普普遍实行行独立审审计制度度，即审审计机构构独立于于政府之之外，独独立行使使对政府府预算的的审计监监督职权权。审计计机构的的独立性性被视为为西方监监督制度度的“生命之之水”。市场场经济国国家审计计机构的的设置基基本上是是四种模模式：一一是司法法型审计计，即审审计法院院模式，审审计工作作由审计计法院负负责，审审计法院院具有司司法权，这这以法国国为代表表；二是是立法型型审计，即即审计机机构隶属属于议会会，这以以英、美美等国为为代表；三是独独立型审审计，即即审计机机构与政政府、议议会、法法院并行行，如德

12、德国。四四是行政政型审计计，即审审计机构构设在政政府内部部，东欧欧一些国国家属于于这种模模式。总总之，大大多发达达国家审审计相对对于政府府独立存存在，或或者直接接隶属于于议会，或或者与议议会保持持紧密的的工作关关系。比比如，德德国审计计院虽然然不隶属属于议会会，但充充当着议议会的助助手职责责，要定定期向议议会报告告工作。审审计机构构从政府府中独立立出来，发发达国家家对议会会负责而而不是对对政府首首脑负责责，是财财政预算算权回归归公众的的一个重重要标志志。除审计监督督以外，在在一些国国家财政政部门内内部也设设有专门门的财政政监督机机构，对对财政运运行安全全发挥着着非常重重要的作作用。比比如，芬芬

13、兰财政政部内设设监控处处和信息息处，负负责对财财政部门门内部预预算执行行情况的的监督和和控制。波波兰财政政部内设设公共支支出监督督司、税税务检查查司、内内审司等等专门监监督机构构，负责责对公共共资金支支出情况况进行监监督检查查。德国国财政部部内设审审计站，代代表审计计院进行行内部审审计。法法国财政政部内设设财政监监察员、公公共会计计、财政政稽查总总署。财财政监察察员负责责对大区区和部门门进行监监督。公公共会计计负责对对公共支支出进行行监督。财财政稽查查总署是是财政部部下属的的稽查机机构，由由财政部部长直接接领导。它它的主要要任务是是随时根根据部长长指示对对涉及国国家财政政收支的的活动及及其他有

14、有关事项项进行专专项监督督检查，稽稽查范围围包括所所有公共共会计和和受国家家补贴的的机构和和公共机机构。财财政稽查查总署既既负责对对内检查查财政部部内设的的各业务务司，也也负责检检查各部部门的财财政收支支以及可可能影响响财政的的有关经经济活动动。总的的来看，大大多发达达国家财财政部门门内设监监督机构构都是对对外部监监督的补补充。五、启示与与借鉴财政预算管管理机构构的设置置，实质质上反映映的是预预算决策策、执行行监督体体系的基基本架构构。我国国财政预预算管理理机构的的总体架架构应该该说与发发达国家家基本类类似，问问题是在在运作机机制上还还有差距距。发达达国家经经验启示示我们：第一，我国国各级人人

15、民代表表大会及及其常委委会的财财政预算算管理职职权发挥挥的还不不够。法法律职责责虽有明明确，但但实质作作用发挥挥的还不不够。在在机构设设置上，人人民代表表大会负负责财政政监督的的专门委委员会力力量较为为薄弱，人人数少，缺缺乏职业业化、专专家型委委员。这这是各级级预算管管理机构构需要加加强的重重要方面面。第二，审计计机构的的独立性性不够。我我国目前前审计机机构设在在政府内内部，是是行政型型的审计计体制，这这在世界界上已不不多见。为为加强财财政监督督的权威威性、公公正性，我我国审计计体制改改革应朝朝着审计计的独立立制度方方向发展展。第三，预算算编制与与执行机机构都设设在财政政部门内内部，并并且职责

16、责交叉、重重合，权权力制约约机制不不够完善善。这是是我国财财政预算算管理机机构存在在的最突突出问题题。从发发达国家家经验可可以看出出，决策策、执行行、监督督三分离离是构建建权力制制约机制制最通行行的做法法。发达达国家财财政预算算管理机机构从宏宏观架构构方面实实现了议议会、政政府、审审计机构构之间三三分离，从从具体操操作层面面做到了了预算编编制与执执行机构构分离。实实践证明明，这种种组织架架构有利利于权力力制约、严严格管理理、减少少腐败。从从我国情情况看，要要在人大大、政府府、审计计机构之之间形成成实质性性的权力力制约尚尚需一个个较长的的历史过过程。现现实的选选择是，率率先在具具体操作作层面上上

17、进行改改革，在在考虑我我国国情情的前提提下选择择可行的的改革方方案，逐逐步向预预算编制制和执行行机构相相互分离离的方向向发展。第二节 发发达国家家的财政政预算编编制制度度预算编制是是财政预预算管理理的起点点，也是是科学配配置财政政资源的的决定性性环节。总总的来看看，发达达国家的的预算编编制制度度是一个个议会、政政府及政政府各个个部门等等利益相相关各方方的共同同治理机机制，是是一个议议会、政政府、财财政部门门和政府府其他部部门之间间的权力力制衡机机制，是是一个广广泛集纳纳意见、科科学分析析预测、反反复咨询询论证的的决策机机制。一、预算管管理周期期各国的预算算年度起起止时间间不一样样，但都都在预算

18、算年度开开始前通通过预算算。通常常有以下下几种：一是预预算年度度与公历历年度一一致。从从1月11日开始始至122月311日止。如如法国、德德国、匈匈牙利等等国。二二是从44月1日日至次年年的3月月31日日。如日日本、加加拿大、英英国、新新加坡等等国；三三是从77月1日日至起至至次年的的6月331日止止。如澳澳大利亚亚；四是是从100月1日日至次年年的9月月31日日，如美美国联邦邦预算。美美国州预预算的起起始时间间与联邦邦预算并并不一致致，大部部分州的的预算年年度是从从7月11日至次次年的66月311日。所谓的预算算管理周周期，是是指从年年度预算算编制开开始至年年度决算算结束所所经过的的时间。从

19、从发达国国家来看看，各国国的预算算管理周周期基本本上固定定的，并并且时间间都比较较长。一一般情况况下，预预算编制制至少在在10个个月，预预算执行行需要112个月月，决算算需要66个月，一一个周期期不少于于20个个月。发达国家预预算管理理周期占占用时间间较长，主主要是因因为预算算编制的的时间长长。大多多数国家家从预算算编制布布置到预预算被通通过都在在半年以以上，有有的需要要一年多多时间。如如美国总总统预算算案的起起草工作作至少在在预算年年度起始始前188个月开开始，正正式的预预算编制制工作需需要100个月，国国会审查查需要88个月。加加拿大预预算从上上两年的的10月月份开始始布置，经经过144个

20、月的的工作时时间，至至预算年年度开始始前的33个月议议会通过过。英国国从上年年2月份份提出预预算原则则至次年年5月份份批准预预算需要要15个个月。法法国的年年度预算算从上年年4月份份开始编编制，一一直到来来年9月月份总统统决定下下年度的的国家预预算草案案，然后后提交议议会讨论论，在112月底底完成讨讨论，最最后通过过决议批批准，预预算编制制和批准准的时间间是188个月。德德国提前前一年编编制预算算，从上上年1月月份开始始编，到到12月月底前议议会批准准。日本本预算布布置从上上年7月月份开始始，下年年1月份份提交议议会通过过，需要要半年多多。澳大大利亚预预算上年年从100月份开开始至次次年5月月

21、份通过过，历时时8个月月时间。现现在大多多数发达达国家都都编制33-5年年的多年年度预算算，如果果把这33-5年年的时间间算上去去，预算算编制的的时间就就更长。由由此可见见，发达达国家把把花费较较长时间间对预算算编制进进行研究究论证，作作为提高高预算编编制质量量的一个个重要保保证。二、预算编编制方法法从发达国家家的预算算编制制制度来看看，由于于各个国国家的文文化传统统不一样样，预算算编制方方法不尽尽相同，都都有自己己的特点点。总的的来看，发发达国家家的预算算编制方方法可以以从以下下几个方方面予以以描述和和分类。（一）立法法拨款授授权。也也就是说说，所有有政府支支出均应应以预算算立法授授权为基基

22、础。这这种拨款款授权主主要有以以下类型型：一是固定性性拨款。所所谓固定定性拨款款主要是是指那些些具有明明确法律律依据的的经常性性拨款，不不必在每每年立法法机构对对预算审审查中审审议批准准，但一一般在预预算年度度内可能能出现的的有关支支出预测测中进行行说明。对对大多数数国家而而言，政政府债务务的还本本付息、社社会保险险金以及及其他公公民的权权利性拨拨款等都都属于固固定性拨拨款的范范围。对对某一个个国家而而言，哪哪些拨款款属于固固定性拨拨款，法法律可以以另行规规定。比比如，在在有的国国家，宪宪法规定定，法官官的薪金金属于固固定性拨拨款，无无需立法法机构批批准。在在不同国国家，固固定性拨拨款在总总的

23、预算算支出中中所占份份额不一一样，有有的还比比较大，比比如，加加拿大每每年需要要议会批批准的预预算大约约只占总总支出的的30%，而其其余拨款款都为固固定性拨拨款。二是现金拨拨款授权权。主要要是指年年度拨款款授权，一一般以年年度预算算的拨款款法案方方式授权权，要求求在预算算年度内内进行现现金支出出。从原原则上讲讲，这种种拨款授授权不能能超出现现金额度度。三是应付款款制拨款款授权。这类拨款没有预先规定的时间限制，它授权政府作出支出承诺并进行支出，有其使用年限，但不限于一年，换句话说，就是一次授权，多年支出，这样的拨款一般用于政府特别支出计划，如美国制定的太平洋保护计划。在授权年度要经过议会批准。四

24、是权责发发生制拨拨款。主主要为政政府部门门资产（如如办公大大楼）和和负债的的增加和和减少提提供资金金。具体体而言，就就是把政政府资产产折旧、存存货、负负债等计计入到权权责发生生制会计计中，根根据其成成本，通通过拨款款予以补补足。这这种拨款款一般不不经议会会批准。五是远期承承付拨款款授权。在有的国家，比如法国、美国，把一些用于投资的远期承付款项也列入预算。这种远期承付款项是一种跨年度授权，但是在进行年度支出时还需要年度授权。在有的国家，比如澳大利亚，远期承付拨款授权并不列入预算，而只是作为跨年度预测的一部分。(二)预算算基础。预算基础是与拨款制度紧密相关的。基本上是两大类：一种是现金金预算。即即

25、预算中中绝大部部分拨款款采用现现金方式式。现金金预算能能够很好好地满足足支出控控制的要要求，承承付款项项和支出出根据议议会预算算拨款授授权进行行控制，现现金结余余直接与与拨款联联系在一一起。一种是权责责发生制制预算。即即预算拨拨款采用用权责发发生制，并并且不对对现金支支出和承承付款项项进行限限制。权权责发生生制的优优点是可可以提高高业绩，因因为全部部成本都都计入预预算，政政府各部部门有强强烈的动动机对其其成本进进行评估估。此外外，采用用权责发发生制形形式把负负债和利利息补贴贴列入预预算，提提高了预预算的透透明性。其其不利之之处在于于，权责责发生制制无法直直接对现现金支出出和承付付款项进进行控制

26、制，需要要建立另另外的现现金控制制机制。（三）政策策性与合合规性的的预算编编制方法法。预算算编制目目标是使使预算成成为满足足政策要要求和遵遵守财政政规定的的工具。预预算内的的各项支支出按照照支出类类型和功功能进行行分类，比比如，交交通运输输、科技技文化、外外交国防防等，以以此对资资金使用用进行控控制。发发达国家家传统预预算编制制大多采采用这种种方式，利利用这种种方式通通常分类类较细，在在有些国国家中这这种预算算包括多多达几千千种分项项。但是是，由于于这种预预算编制制方法不不能较好好地反映映和处理理预算与与政府目目标的关关系，以以及政府府投入与与政府产产出之间间的关系系，从220世纪纪50年年代

27、以来来，发达达国家逐逐渐推行行以结果果为导向向的预算算编制方方法改革革。（四）绩效效预算编编制方法法。所谓谓绩效预预算编制制方法，就就是在预预算中综综合考虑虑支出目目的、成成本、项项目计划划、计划划产生的的结果等等各种因因素，以以结果为为导向的的一种预预算编制制方法。更更为具体体的说，绩绩效预算算编制方方法有两两个主要要特征：一是把把政府活活动细分分为职能能、计划划、活动动、成本本等因素素。“职能”对应于于一个预预算目标标，比如如，教育育部门对对应的预预算目标标就是“促进教教育发展展”。“计划”就是为为实现目目标所开开展的活活动，比比如，开开展九年年制义务务教育。“活动”就是为实现计划把计划细

28、分为一个一个的项目，比如，某一个教育投资项目。“成本”就是为实现目标所需要的财政投资，以此作为确定预算的依据。二是确定一套业绩指标体系，并对业绩指标和成本进行测量和报告。三、预算编编制程序序由于各个国国家预算算年度和和政府运运作机制制不尽相相同，预预算编制制程序并并没有时时间安排排上的统统一规律律，但总总的来看看，各个个国家都都有各自自较为规规范的运运作程序序。综合发达国国家预算算编制程程序的共共同特点点，其预预算编制制程序大大体上都都分为四四个步骤骤。第一，进行行经济和和财政形形势预测测，确定定预算总总目标。大大多数国国家在新新的预算算年度开开始就着着手下一一年度预预算编制制工作。大大约用3

29、3-4个个月的时时间，主主要进行行宏观经经济和财财政形势势的预测测。很多多国家都都有专门门的预测测机构，比比如法国国财政部部设有预预测司，美美国预算算办公室室也设有有预测处处。经济济和财政政预测建建立在大大量翔实实的数据据和科学学的预测测技术基基础之上上。一般般都对前前三年经经济形势势数据、上上一年预预算执行行情况、上上一年预预算执行行情况与与预测情情况的偏偏差、当当年前三三个月的的经济形形势和预预算执行行情况进进行分析析。在此此基础上上，财政政部长、国国库部长长等负责责预算编编制的内内阁成员员在反复复磋商的的基础上上向总统统、总理理提出修修改多年年度预算算、控制制财政开开支、总总预算收收入和

30、总总预算支支出限额额的建议议。第二，在预预算编制制机构与与各部门门广泛谈谈判磋商商的基础础上，内内阁确定定各部门门的预算算支出限限额。内内阁在对对总的预预算限额额讨论决决定的基基础上，由由财政部部长或预预算编制制机构各各位首长长与各部部门进行行多边或或双边谈谈判。谈谈判的内内容主要要是预算算编制机机构要求求各部门门提出节节支方案案，各部部门向预预算编制制机构陈陈述增加加支出的的理由，在在讨价还还价的基基础上确确定各部部门支出出限额，交交由内阁阁决定。这这一阶段段大致需需要两个个月左右右时间。第三，政府府各部门门在预算算限额内内就预算算支出的的具体项项目进行行磋商确确定。内内阁讨论论决定后后，正

31、式式向各部部门下达达预算支支出限额额，与此此同时，向向各部门门发出预预算纲领领，解释释预算限限额和应应当注意意的事项项，各部部门在此此框架内内编制部部门预算算草案。在在此过程程中，各各部门要要与预算算编制机机构保持持经常性性磋商、讨讨论，研研究预算算草案的的合理性性，并最最终确定定部门的的预算草草案向预预算编制制机构提提交。这这一阶段段大致需需要两个个月左右右的时间间。第四，预算算编制机机构向内内阁提出出预算建建议，内内阁决定定预算草草案。预预算编制制机构对对部门提提交的预预算草案案进行认认真审查查，并与与各部门门进行讨讨论。之之后，将将预算建建议提交交内阁讨讨论决定定。内阁阁讨论后后提交议议

32、会审议议。一般般要在新新的预算算年度开开始前三三个月左左右提交交议会。四、预算准准备金制制度。所有国家在在年度预预算中都都会为应应付不可可预期的的支出作作准备，为为此通常常在预算算编制时时都会建建立一个个需要应应对不可可预期支支出的准准备金，准准备金因因而也成成为预算算编制中中的重要要内容之之一。准准备金的的设立，一一般分为为两种形形式：一一种是政政府设立立总准备备金，一一种是各各部门设设立准备备金。近年来的趋趋势表明明，西方方越来越越倾向政政府设总总准备金金。比如如，英国国和加拿拿大已经经放弃部部门设立立准备金金的做法法，而是是由中央央建立统统一控制制的准备备金。英英国每年年的支出出计划中中

33、，都有有一项包包括本年年度和未未来两年年在内的的准备金金。设立立准备金金的目的的是保证证因为政政策变化化、突发发事件、支支出估算算的调整整等造成成的超支支不会突突破计划划。一般般在一个个计划周周期内，后后一、两两年的准准备金比比例要高高于第一一年。比比如，在在19889-119922年的计计划周期期中，第第一年准准备金是是总支出出的2%，最后后一年上上升为55-6%。加拿拿大在上上个世纪纪70年年代的时时候，为为实现部部门政策策目标和和活动，每每个部门门都有政政策性准准备金，为为新项目目和老项项目超支支提供补补充资金金。这些些准备金金大约占占到总预预算的66%。这这种政策策助长了了部门的的支出

34、欲欲望，到到80年年代，随随着政府府债务和和赤字的的增加，政政府逐步步压减了了部门准准备金，到到80年年代中期期，这部部分准备备金已经经不到总总预算的的1%。与与此同时时，由财财政部长长掌握，为为应付紧紧急情况况的中央央准备金金制度建建立，政政府可以以集中投投资于关关键的、鼓鼓励优先先发展的的领域。相相比部门门准备金金制度，中中央准备备金决策策更为集集中。除此之外，也也有一些些国家准准备金的的设立比比较灵活活。比如如，日本本规定，新新的项目目支出必必须从旧旧的结余余中解决决。在美美国，总总统可以以提出追追加资金金的项目目，一般般都由各各部门自自行解决决资金来来源，不不再增加加国家支支出成本本。

35、奥地地利每年年的预算算并不列列出一般般的应急急准备金金，而是是预留一一定比例例的象征征性资金金应付不不时之需需，同时时预算法法规定，政政府在一一定范围围内可以以超支，在在出现特特定经济济问题时时财政部部长还可可以动用用应急预预算资金金。在大多数国国家，动动用准备备金要经经财政部部长同意意。由财财政部长长根据准准备金和和公共支支出项目目的情况况，向议议会提出出申请，获获得议会会批准后后方可支支出。比比如在澳澳大利亚亚，如果果部门遇遇到紧急急情况，部部门首长长要向财财政部长长提出追追加资金金的申请请，财政政部长视视情况从从准备金金中解决决部分追追加支出出。多年度支出出规划近年来，多多年度支支出规划

36、划在发达达国家越越来越被被认可。在在OECCD的大大部分国国家都有有多年度度支出规规划。多多年度支支出规划划是总的的中期目目标和年年度预算算的桥梁梁。由于于政府机机构规模模的膨胀胀、政府府行为对对经济的的影响以以及当年年预算活活动的长长远影响响，政府府需要一一个多年年度预算算来适应应情况的的变化。这这样，年年度预算算就可以以与可行行的财政政目标保保持一致致，使中中期财政政目标分分阶段完完成。发达国家的的多年度度支出计计划的编编制基本本是两种种情况，第第一种是是具有法法律效力力的预算算文件，需需要提交交议会审审议批准准，如加加拿大、荷荷兰、美美国；第第二种是是虽然提提交议会会讨论但但不是法法律文

37、件件，比如如，奥地地利、瑞瑞典等，多多年度预预算计划划提交议议会但不不必经议议会批准准。还有有一些国国家，虽虽然没有有多年度度预算或或多年度度计划，但但采取其其他方式式保证年年度预算算与预算算中期目目标相一一致。比比如希腊腊虽然没没有多年年度预算算，但要要求每个个年度预预算必须须与欧盟盟的“经济趋趋同计划划”保持一一致，以以实现马马约所所规定的的财政目目标。爱爱尔兰也也没有中中期支出出计划，但但要求各各部门必必须提早早三到四四年进行行资金需需求预测测，这种种预测每每年都进进行，并并为经济济和预算算管理提提供信息息资料。从编制多年年度支出出规划的的国家看看，编制制多年度度支出规规划主要要有两个个

38、方面的的意义：一是控控制支出出目标。从从20世世纪800年代中中期起，跨跨年度支支出规划划体系从从一种为为新计划划提供融融资的机机制转向向改善支支出控制制和资源源配置的的工具。为为此，要要求多年年度支出出规划实实现两个个方面的的目标：一方面面，提供供质量更更高的经经常性支支出政策策中期成成本信息息，为一一年以上上的政策策变动留留出余地地；另一一方面，能能够揭示示资本支支出与未未来经常常性成本本之间的的联系。二二是降低低预算管管理成本本。比如如，在澳澳大利亚亚等编制制多年度度预算的的国家，多多年度预预算具有有严明的的纪律性性，政府府要将多多年度预预算公之之于众，并并以此承承诺遵守守财经纪纪律，控

39、控制支出出增长。年年度预算算编制过过程中，以以多年度度预算为为蓝本，只只考虑经经济参数数的变化化和政策策变化因因素，对对部门年年度支出出限额等等不必要要年年进进行谈判判，大大大简化了了行政管管理，降降低了管管理成本本。五、启示与与分析通过对发达达国家财财政预算算编制制制度进行行分析，结结合我国国目前的的财政预预算编制制制度，我我们最起起码得出出以下启启示：第一，必须须把预算算编制质质量放在在预算编编制首位位。财政政预算是是公共需需求的综综合反映映。要使使财政预预算能够够较好地地反映公公共需求求，预算算编制制制度就必必须提供供一种汇汇集各方方面公共共需求信信息，并并能够对对各种信信息的甄甄别、筛

40、筛选、比比较、反反映的机机制。从从发达国国家预算算编制经经验不难难看出，预预算编制制是一个个信息反反复交换换的过程程。一般般情况下下，预算算编制信信息要在在财政部部门与支支出部门门之间进进行反复复交换，经经过从上上到下、从从下到上上多次反反复和财财政部门门与支出出部门之之间多次次磋商。这这个过程程是对财财政预算算反复论论证的过过程，是是财政预预算编制制质量的的重要保保证。相相对而言言，我国国目前财财政预算算编制质质量还不不够高，尤尤其在搜搜集公共共信息、论论证预算算项目方方面还缺缺乏可靠靠的制度度保证、随随意性比比较大。为为此，我我国财政政预算管管理改革革和预算算法制建建设应把把规范预预算编制

41、制程序，提提高预算算编制质质量放在在首位，力力争使预预算编制制制度和和机制逐逐渐与发发达国家家接轨，这这是提高高财政资资源配置置和运行行效率的的一项重重要基础础工作。第二，我国国财政预预算编制制制度建建设应在在健全预预算功能能方面努努力。从从国外的的财政预预算编制制制度来来看，已已经形成成一套较较为完整整的制度度体系和和技术规规范。从从多样化化的预算算编制方方法到严严谨规范范的预算算程序，再再到灵活活有度的的预算准准备金制制度，实实现了财财政预算算管理法法律性、规规范性、灵灵活性的的有机结结合，使使财政预预算在依依靠法律律权威发发挥资源源配置和和资金控控制功能能的同时时，能够够应对政政治经济济

42、生活中中的各种种可变因因素。反反观我国国财政预预算制度度，存在在的主要要问题是是比较粗粗放、规规范性、权权威性不不够，但但另一方方面，财财政预算算制度应应对各种种突发情情况的能能力也比比较差、灵灵活性又又不够，致致使在某某种程度度上或某某种情况况下财政政功能发发挥不到到位。因因此，在在推进我我国财政政预算制制度改革革过程中中，应借借鉴发达达国家预预算编制制的具体体经验，逐逐步法律律性、原原则性、政政策性、灵灵活性有有机结合合的财政政预算编编制制度度，使我我国财政政预算制制度功能能发挥得得更充分分。第三，应准准确把握握财政预预算编制制方法的的发展规规律，脚脚踏实地地地推进进我国财财政预算算编制制

43、制度改革革。从发发达国家家的预算算编制方方法看，已已经从合合规性和和政策性性的预算算编制方方法发展展到绩效效预算的的编制方方法，从从传统的的资金控控制为主主转向以以结果导导向为主主。财政政预算编编制方法法的这种种转变，是是部门理理财从控控权到放放权的一一种阶段段性提升升，意味味着财政政预算管管理理念念由控制制理财主主体的权权力为主主转向依依靠理财财主体的的自律和和激励。这这是财政政预算制制度发展展和人们们思想观观念进步步的结果果，也是是财政预预算制度度发展的的一种必必然趋向向。吾庸庸置疑，我我国财政政预算管管理改革革之方向向必然是是建立起起绩效导导向型的的财政预预算制度度。但同同时又必必须看到

44、到，我国国财政预预算管理理改革尚尚处于初初级阶段段，面临临的主要要问题是是解决财财政预算算管理规规范性不不够、严严肃性不不够的问问题。当当前最迫迫切的任任务仍然然是搞好好部门预预算改革革，提高高预算编编制质量量。这项项改革到到位，需需要几年年甚至更更长的历历史阶段段。这是是建立绩绩效导向向型财政政预算制制度的一一项基础础性工程程，待这这项改革革完成之之后，才才能向绩绩效预算算阶段逐逐步推进进。如果果我们超超越这个个阶段，在在部门预预算尚不不够规范范的前提提下过早早实行绩绩效预算算，很可可能使财财政预算算管理改改革走弯弯路、甚甚至失败败。第三节 发发达国家家议会的的财政预预算审批批制度 公共支出

45、出的立法法控制是是民主政政治制度度的显著著特征。政政府根据据议会的的法律授授权管理理、使用用公共资资金，是是发达国国家预算算制度的的重要原原则。议议会具体体行使职职权的方方式方法法上各个个国家也也不尽相相同。一、议会审审查财政政预算的的机构发达国家议议会一般般都下设设若干个个专门委委员会，预预算审查查工作由由一个或或几个专专门委员员会负责责。从审审查预算算的角度度讲，委委员会按按照分工工可以分分为四类类：一是预算委委员会。大大部分国国家议会会都设有有预算委委员会，美美国、英英国、日日本、澳澳大利亚亚等参议议院、众众议院都都分别设设有预算算委员会会。预算算委员会会一般都都由财政政方面的的专家组组

46、成，并并且往往往规模最最大。比比如，德德国预算算委员会会由411名议员员组成，在在22个个委员会会中人数数最多。预预算委员员会在预预算审查查中的作作用很重重要。在在英、美美等议会会设有拨拨款委员员会的国国家，预预算委员员会主要要负责审审查总预预算。在在没有拨拨款委员员会的国国家，预预算委员员会会同同其他各各专门委委员会审审查总预预算，也也审查拨拨款法案案，在审审查预算算中起管管总的作作用。由由于预算算委员会会在预算算审查中中承担很很大的工工作量、发发挥得作作用比较较大，在在美国、日日本等国国，议会会预算委委员会每每个议员员背后都都配备助助手和工工作人员员，而且且还设有有专门为为预算委委员会提提

47、供信息息服务的的办公室室。当然然，有的的国家不不设预算算委员会会，但也也有与预预算委员员会类似似的机构构。比如如加拿大大，议会会中设有有供应委委员会，供供应委员员会由议议会下设设的经济济、贸易易等其他他专门委委员会抽抽调人员员组成，在在预算审审查中发发挥类似似其他国国家预算算委员会会的作用用。二是各专业业委员会会。几乎乎所有国国家议会会都按照照专业分分工设有有若干个个专业委委员会，比比如美国国就设有有国防、农农业、能能源、教教育、金金融、司司法等220个委委员会（其其中包括括预算委委员会和和司法委委员会），澳澳大利亚亚众议院院设有AA、B、CC、D、EE 5个个专业预预算委员员会，专专门负责责

48、有关部部门的预预算审查查工作。在在预算审审查过程程中，预预算委员员会要征征求各专专业委员员会的意意见。在在设有预预算委员员会的国国家，总总预算经经预算委委员会审审查后，具具体支出出预算往往往要按按口分到到各专业业委员会会审查，最最后再汇汇总到预预算委员员会。三是拨款委委员会。美美国、英英国议会会中设有有拨款委委员会。拨拨款委员员会主要要负责拨拨款的审审查。在在美国，拨拨款委员员会下设设13个个小组委委员会，参参、众两两院通过过关于总总预算的的决议后后，总统统提交的的拨款法法案就要要按口分分到这113个小小组委员员会，由由小组委委员会进进行审查查，小组组委员会会对拨款款法案的的审查拥拥有实质质性

49、权力力。四是其他委委员会。议议会中还还设有一一些负责责财政预预算事务务的其他他委员会会，这以以美国、英英国较为为典型。比比如，美美国参议议院、众众议院中中都分别别设有筹筹款委员员会，专专门负责责税收、国国债方面面的审议议和立法法。美国国众议院院中还设设有条律律委员会会，当参参议院、众众议院就就预算问问题发生生分歧，条条律委员员会负责责裁决并并作出最最后决定定。二、议会审审查财政政预算的的程序和和内容从各国情况况看，议议会对财财政预算算审查，一一般分四四个阶段段进行。 第一阶段，预预算委员员会审查查总预算算。在大大多数国国家，政政府预算算提交议议会后，议议会首先先要对总总预算进进行审查查。所谓谓

50、总预算算，一般般是指关关于下年年度乃至至未来五五年的预预算蓝本本，其内内容主要要包括对对下年度度和未来来五年的的经济形形势预测测，下年年度财政政收入和和支出额额度，下下年度赤赤字水平平、举债债情况和和财政赤赤字总额额，以及及下年度度各部门门支出限限额等。几几乎在所所有国家家对总预预算的审审议都要要通过一一个决议议，但这这个决议议并不作作为法律律，只是是对拨款款法案的的制定有有很强的的约束作作用。议会审查总总预算主主要由议议会的预预算委员员会负责责，有的的国家预预算委员员会与各各专业委委员会一一起审议议。在此此过程中中，预算算委员会会要进行行大量的的听证、咨咨询和协协商工作作，经过过若干个个审议

51、阶阶段而后后再通过过决议。以美国为例例，审议议总预算算就要经经过以下下阶段：（1）22月份第第一个星星期一，议议会接到到总统提提交预算算草案以以后就着着手组织织审议总总预算。（22）2月月15日日之前，国国会预算算办公室室要向国国会预算算委员会会提交关关于预算算草案的的报告。国国会预算算办公室室主要是是根据自自己对经经济和财财政情况况的掌握握，对总总统预算算草案提提出初步步意见，供供预算委委员会参参考。（33）在总总统提交交预算草草案的66个星期期之内，国国会的各各个委员员会要向向预算委委员会提提交关于于总统预预算案的的意见。（44）4月月1日之之前，参参、众两两院的预预算委员员会要分分别举行

52、行关于预预算事项项的听证证会，听听取政府府官员和和议会专专家们的的意见。在在预算决决议中预预算委员员会可以以提出修修改意见见，两个个预算委委员会要要提交一一个格式式统一的的决议。这这个决议议是下一一个财年年乃至未未来五年年的预算算蓝图，要要包括下下一个财财年和未未来五年年支出限限额、年年度预算算赤字以以及总预预算赤字字规划、为为达此目目标所制制定的规规划以及及参、众众两院各各委员会会修改有有关支出出授权方方面法律律的指南南。（55）4月月15日日之前，参参、众两两院全院院大会要要通过关关于总统统预算案案协商一一致的决决议案。预预算委员员会提交交预算决决议后，参参、众两两院分别别通过。之之后，两

53、两院要分分别委派派谈判员员就两院院预算决决议中的的分歧进进行谈判判，最后后形成一一个内容容一致的的文本，这这个文本本至少要要一半以以上的谈谈判员签签字才能能生效。这这个协商商一致的的文本要要分别经经两院多多数投票票通过。在在众议院院，这个个决议被被提交大大会通过过之前，要要先由条条律委员员会认可可并对一一些分歧歧作最后后的决定定。在参参议院，则则根据预预算法来来处理一一些分歧歧。这个个协商一一致的决决议无需需总统签签字，但但在预算算中发挥挥的作用用很大。其其他国家家也大致致要经过过类似的的过程，但但很多国国家不像像美国那那样复杂杂。第二阶段，拨拨款委员员会审查查拨款法法案。议议会审查查总预算算

54、之后，就就进入审审查拨款款法案程程序。拨拨款法案案在发达达国家预预算管理理中具有有重要作作用，一一般拨款款法案通通过后就就成为预预算法律律，具有有法律强强制力。拨拨款法案案代表法法律对财财政支出出的授权权，一般般根据政政府部门门的业务务分工把把业务相相近的部部门并在在一起制制定一个个拨款法法案，有有的部门门单独制制定一个个拨款法法案。总总之，每每个预算算年度要要通过若若干个拨拨款法案案，各个个国家不不一样。比比如，美美国每年年要通过过外交、国国防、农农业、教教育、能能源等113个拨拨款法案案。拨款款法案内内容一般般包括拨拨款法案案内容的的总体介介绍、部部门（按按口）职职责的说说明、支支出项目目

55、、支出出额度(在编制制多年度度预算的的国家不不仅包括括下一年年度的支支出额度度，也包包括未来来五年的的支出额额度)，以以及关于于部门资资产和负负债的总总体情况况、削减减财政支支出的说说明、拨拨款委员员会修改改项目的的说明等等。拨款款法案的的支出项项目一般般分为两两大类，一一类为固固定性拨拨款，已已经有关关法律授授权、不不用议会会审议，但但在拨款款法案中中要予以以说明，在在有关表表格中要要予以体体现；一一类是年年度拨款款，需要要议会进进行审议议。年度度拨款是是议会审审议拨款款法案的的主要内内容。拨款法案的的审议由由于是议议会审议议预算的的主要内内容，因因此，经经过的时时间较长长、程序序也较多多。

56、仍以以美国为为例，每每年的55月155日，拨拨款委员员会开始始讨论年年度拨款款法案。参参、众两两院的拨拨款委员员会把总总预算分分别交给给13个个小组委委员会。113个小小组委员员会在各各口（部部门）的的总限额额之内讨讨论具体体的支出出项目。两两院都有有一个授授权委员员会，专专门负责责以司法法形式进进行支出出授权。理理想的结结果是，所所有的支支出项目目都在授授权范围围之内。但但事实上上，不可可能所有有项目都都曾被司司法授权权，由此此导致拨拨款委员员会与司司法委员员会之间间的一些些分歧。6月10日之前，拨款委员会完成对年度拨款法案的讨论。在此过程中，拨款委员会可以召开听证会，也可以对一些项目做出修

57、改。对于拨款委员会与授权委员会的分歧，众议院通过条律委员会来解决，参议院按照法律程序解决。最后，拨款法案在两院要经多数投票通过。6月15日之前，参众两院完成关于拨款法案的协商。两院要分别委派谈判员成立协商委员会就拨款法案中一些分歧进行协商，最后达成一致意见。这个一致的意见要经协商委员会半数以上同意。6月30日之前，年度拨款法案在两院要获多数通过。其他国家审议拨款法案程序也较多。比如加拿大，在正常情况下，拨款法案要在众议院讨论三次，然后报参议院，参议院讨论三次之后，才能报皇家认可。在日本，如果参议院与众议院就拨款法案的意见不一致，两院要派员举行联席会议，如果仍无法取得一致，就以众议院的意见作为国

58、会的决定。英国批准政府预算的权力掌握在下院手中，上院通常会对下院的决定表示认可。下院将提交的年度财政预算草案交拨款委员会对支出项目进行审核，提出审核报告，经全体议会表决批准。第三阶段，议议会大会会表决通通过预算算。议会会拨款委委员会审审议完拨拨款法案案后，要要提交议议会全院院通过，议议会大会会通过后后完成议议会审议议程序。第四阶段，预预算成为为法律。预预算经议议会大会会审议后后如何成成为法律律，各国国做法也也不一样样。基本本上是两两大类：第一类是经经总统签签字后才才能成为为法律。这这以美国国最为典典型。总总统在接接到议会会通过的的预算110天之之内可以以做出以以下选择择：（11）签字字同意，则

59、则拨款法法案成为为法律。（22）予以以否决，发发回国会会就一些些项目重重新讨论论。德国国、法国国等预算算成为法法律也需需总统签签字。第二类是无无需总统统签字。议议会通过过后即成成为法律律。英国国对议定定支出的的部分，下下院全体体议会表表决批准准后，形形成“拨款法法”；收入入预算和和国债，形形成“筹资法法”。日本本是众议议院通过过预算后后自动成成为法律律。加拿拿大议会会通过的的预算，要要象征性性地经皇皇家认可可才能成成为法律律。三、议会对对财政预预算的修修正权由于各国的的国情和和政治制制度不同同，发达达国家议议会在审审批财政政预算过过程中的的权力大大小也不不一样。基基本上是是以下三三种模式式。第

60、一，不受受限制的的权力。是是指议会会无须经经政府同同意即可可直接修修改预算算。总统统制国家家往往属属于这种种模式，以以美国、挪挪威、菲菲律宾等等国最典典型。第二，受限限制的权权力。是是指议会会修改预预算的权权力限制制在规定定的框架架之内，通通常只能能在增加加支出或或减少收收入的最最大幅度度内进行行调整。这这种权力力受限制制的程度度各国不不尽相同同。比如如，英国国、法国国和大多多英联邦邦国家，议议会不能能提出增增加支出出的修正正案，权权力十分分有限。由由于这些些国家政政府通常常是多数数党控制制的政府府，会利利用国会会中的多多数来反反对这种种修正。相相反，在在德国允允许议会会提出修修正案，但但只有