论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基础的改革与管理

1、论我国高速铁路的两种运营管理模式和我国铁路基础的改革与管理随着我国国民经济的快速进展和人民生活水平的日益提高，我 国高速铁路的建设将全而展开，这不仅要求我们在高速铁路建设 资金筹措、技术攻关等方而要克服重重困难，同时在高速铁路的 治理模式与治理水平等方而也而临着庞大挑战。选择最佳的治理 模式将是以后高速铁路建设与运营成功的关键，同时对加强我国 高速铁路的运营治理将具有重要的现实意义。一、高速铁路运营的两种治理模式由于历史缘故，我国铁路系统深受打算经济体制阻碍，多年来一直 坚持着高度集中、政企不分的治理体制，这种体制既不能满足我国 逐步建立起来的社会主义市场经济的需要，又与铁路运输市场化改 革的

2、趋势相背离，更不可能在我国以后高速铁路的运营治理中发挥 积极作用。结合我国以后高速铁路运营治理的需要，现提出两种高 速铁路的运营治理模式。1 “网运分离”模式“网运分离”确实是把具有市场竞争性的客货运输经营和具 有自然垄断性的铁路路网基础设施建设分离开。关于高速铁路 的 运营治理来讲“，网运分离”的模式有以下几个特点：一 是在此模式下，负责高速铁路路网基础设施建设的路网公司 与负责运输业务经营的客运公司是相互独立的；二是相互独 立的路网公司与 客运公司将各司其责，客运公司要紧负责包 括列车运营治理、市 场开发、车票治理和其他技术治理等方 而的旅客运输业务，路网 公司要紧负责高速铁路基础设施的

3、建设和爱护，包括道路的修 理通讯设备的爱护电力的供 应等；三是路网公司客运公司 各地铁路局之间会形成新 型的经济关系，客运公司与各地铁路局是业务合作的关系， 而路网公司与客运公司的关系则为市场交易关系。具体地说， 高速铁路的客运公司与其相关的铁路局是合作经营的联盟关 系，他们向这些铁路局支付代理销售车票的费用，而高速铁 路的路网公司则向客运公司收取线路使用费。“网运分离”的模式明确了公司与政府之间关系，真正表达了政企分开。只是，由于兴建高速铁路巨额投资的需要，以及出于 对铁路运输所涉及公众利益的考虑，政府将会对高速铁路的建设提供必要的资金与政策的支持。但除此之外，政府仅负责制订行业进 展规划和

4、相关的政策法规，检查监督运输安全和服务质量，规范运 输市场秩序，而对铁路运营企业的生产经营不予干预，完全实现政 府宏观治理、行业治理的职能。“网运分离”的模式还能够使铁路 部门中的运输企业从拥有与治理固定基础设施的繁重负担中解脱 出来，从而承诺这些企业参与市场的公平竞争，这不仅对铁路运输 市场运行效率的提高有极大地促进作用，而且还会带来较大的社会 效益。另外，这种模式还有利于企业加强对成木的操纵，从而提高 其猎取利润的潜在能力。只是“，网运分离”的模式对高速铁路的运营治理也有不利的方面， 要紧表现在独立经营的各公司融资能力与融资渠道有限，工程建设 的巨额资金筹措困难；客运公司、路网公司、铁路局

5、之间的关系复 杂，政府的和谐工作难度较大。2“网运合一”模式“网运合一”确实是铁路路网基础设施的建设、修理与客货运 输经营全部由一个独立实体实行统一治理。关于高速铁路的运营治 理来讲，“网运合一”的模式有三个特点:一是采纳合资入股的形式组建高速铁路集团公司，那个公司应该是一个表达政企分开的法 人实体;二是高速铁路集团公司需要承担高速铁路的路网 基础设施 的建设与修理、高速铁路的运营治理等所有业务，其中包括轨道与 机车治理、客运治理、市场开发以及资产保值增值等；三是高速铁 路集团公司与各地铁路局之间是业务合作的关系，即高速铁路集团 公司为了节约投资资金、提高经营效率，能够借用各地铁路局的车 站及

6、站内有关设备、设施，还能够充分利用传统铁路站点的车票销 售网络，只是为此要向各地铁路局支付一定的代理费用。需要说明的是，那个地点的“网运合一”，与我国铁路系统的 现有“网运合一”有着木质的区别。我国铁路系统现有的“网运合 一”是在目前铁路系统严峻政企不分背景下的一种治理方式，而那 个地点提到的高速铁路“网运合一”模式则是具有市场 主体法人 的一种治理方式。“网运合一”的模式有利于铁路企业建立起经济 独立的法人实体，从而使高速铁路集团公司成为一个自主经营、自 负盈亏的经济实体，同时还有利于综合治理高速铁路的各项业务， 以减少内部不同部门之间的交易成木。只是，“网运合一”模式的 不足之处是工程建设

7、所需资金庞大，不利于引入市场竞争机制，也 不利于成本的分析与操纵等。二、两种治理模式的比较以上两种治理模式在以后高速铁路 的经营治理中各有利弊，现从以下6个方面对其进行定性分析与比 较。1融资高速铁路的建设工程与所需资金庞大，以京沪高速铁路江苏段为例， 其投资估算额将超过200亿元人民币。因此，在高速铁路的工程建 设中，融资是关键因素之一。“网运合一”模式中的高速铁路集团 公司承担着高速铁路建设与运营的所有业务，易于形成规模大、实 力强、经济效益可观的集团公司，因此在融资渠道、融资能力等方 而都会较“网运分离”的模式有着更为便利的条件。成本操纵尽管“网运合一”模式中的高速铁路集团公司总揽了高速

8、铁路的 所有建设与经营方面的业务，减少了内部不同部门之间的交易成 本，然而由于建设与运营业务均由一个经济主体来完成，因此， 其成本操纵能力不如“网运分离”模式更强。资产保值增值“网运合一”模式中的高速铁路集团公司能够依照客运需求的推 测情形，更为有效地配置集团公司己有的资源，充分提高现有资产的使用效率，并通过合理开发、利用新资源而实现集团公司资产的 保值增值。因此在这方面，“网运合一”模式较“网运分离” 模式更加优越。服务质量提供高质量的运输服务以满足人们对客运的需求是铁路运输中较 为重要的社会目标之一。在“网运分离”模式中，客运公司之间 能够在同一线路上以不同的形式展开竞争。竞争的引入不仅提

9、高 了铁路运输市场的效率，更重要的是，竞争会极大地改善与提高 铁路运输的服务质量。因此，关于高速铁路运输服务质量的提高 来讲，“网运分离”模式较“网运合一”模式更好。部门间的和谐铁路运输是一个涉及铁路路网建设、各种设备设施修理、客货运营 等多方而业务的系统工程，如何和谐好各方而的工作是铁路运输成 败的关键之一。在“网运分离”的模式中，路网公司与客运公司是 相互独立的，需要利用系统外界的力量和谐他们之间的关系，以确 保高速铁路运营的顺利进行。而在“网运合一”的模式中，高速铁 路路网的建设、修理与客运经营均由高速铁路集团公司实行统一的治理，无需借助外界的力量来和谐各部门之间的关系，仅需高速铁 路集

10、团公司和谐好内部工作即可。因此考虑到铁路运输各部门之间 和谐的难度，“网运合一”模式较“网运分 离”模式将更为有效。以后进展趋势“网运分离”模式因其在运输市场中引入了竞争机制，逐步 成为当今世界各国铁路运营与治理改革的趋势。我国铁道部门也从 我国国情、路情动身，借鉴国外铁路改革的成功体会，并在多方考 证与充分调研的基础上，确定了 “政企分开、引入竞争、加 强监 管”的总体改革思路，预备用10年左右的时刻在全铁路系统内进 行改造。因此，从铁路系统以后改革的进展趋势看，高速铁路的“网 运分离”模式应比“网运合一”模式更有前途。结论通过以上对高速铁路两种探干脆经营治理模式的定性分析，能 够得出如下结

11、论：第一，“网运合一”与“网运分离”这两种模式的评判结果相 差不大，各有所长、难分胜负。其中，“网运分离”模式在成本操 纵、运输服务质量的提高、以后的进展趋势等方面有着优势，只是优势并不十分明显；“网运合一”模式在融资、部门间和谐等方而 的优势却较为明显。然而，结合我国现时期的国情以及铁路系统的 实际情形，考虑到高速铁路建设、运营的融资以及部门之间和谐的 重要性，要比成本操纵、运输服务质量的提高、以后的进展趋势等 方而的重要性更大，专门是考虑到我国进展高速铁路尚处于初期的 特定条件下，因此，“网运合一”应该成为我国现时期高速铁路运 营治理较为适合的模式。其次，随着我国综合国力不断增强和人民生活

12、水平不断提高， 以及社会主义市场经济体系的进一步完善，专门是在铁路系统治理 体制改革的推动下，“网运分离”模应该成为我国以后高速铁路管 运营理的最佳模式。相伴着国家建筑市场化的进展进程，铁路运营企业在差不多建 设和更新改造治理工作中，不断地进行制度化规范化法制化改 革，逐步形成了系统完善的内部差不多建设和更新改造建筑市场, 但在此过程中，仍旧存在着一些矛盾和问题需要认真研究，切实化 解。1铁路差不多建设和更新改造治理工作中存在的茅盾与问题1差不多建设和更新改造项目的统一规划与单项差不多建设和更新改造工程近期建设存在矛盾目前，铁路仍旧实行铁路 局、铁路分局、站段三级治理和三级财务核算的体制，各种

13、差不 多建设和更新改造投资项目经常是由下级单位向上一级单位申 报，上级单位安排打算进行实施。由于资金投入缺口大，某些项 目不得不采取分摊投资的方式来解决。这种方式在投资打算上通 常叫投入包干建成方式。而这种方式又往往被包干建设实施方利 用来做“钓鱼工程”。假如项目不能完成，按照统一规划的原则来 分析，本项目就会残缺不全，达不到理想的结果。这种现象除显 现统一规划与眼前实际成效发生矛盾外，还会滋生出另外两个问 题。一是包干余缺部分要么采取挪用其他项目资金方法来填补， 显现连环“残缺”工程项目；要么确实是违纪挪用运输生产成本 费用（从未发觉有企业用工资或福利费用来投入生产性建设项 目）。二是在无“

14、鱼”补“缺”的情形下，造成“烂尾工程”， 使大量投资处于无产出状态，给国家乃至企业本身都带来专门大 的负而阻碍。这种包干方式还有一种形式，确实是站段为了争取到 对企业有利的项目，往往盲目投资并开展大量的项目前期工作。 当上级单位采取限量投入包干建设，而站 段又不能作建设单位 时，站段对该项目建设的积极性就会直线下 降，造成项目无法收 尾，导致前期工作中的投入无法收回，引起一系列的矛盾和财务 问题。1.2差不多建设和更新改造治理与企业治理的矛盾目前差不多建设和更新改造工程项目仍旧沿用打算治理的模式，即 中长期规划与进展规划一预可行性研究一项目建议书一可行性研 究一设计任务书（局管简单项目）一项目

15、设计一技术审查，在交付 实施前有一个相当长的预备过程。由于设计打算与施工投资打算没有分开，从时刻上来看：项目从打算下达到设计完成一样要用去半年时刻，假如是局一级项目，最早也要在第一季度末才能正 式下达打算，早则第三季度能够出设计概算书，迟则要到年度末 才能完成设计。个别单项更新改造工程可提早到第二季度进行设 计技术交底。假如工程项目涉及面广，参与专业部门多，技术质 量要求高，要求在木年度完成竣工销号几乎没有可能，就更谈不 上满足财务打算及审计提出的不准结转差不多建设和更新改造资 金的要求。假如不准结转差不多建设和更新改造资金，又完不成工 程项目，只有将项目打算结转下年度。如此，就形成了目前铁路

16、 运营企业差不多建设和更新改造治理的两难境地。那个地点要专 门谈到当年打算项目结转到下年度再实施这一问题。从表面上看 这是一项简单的财务操作过程，实则不然。当某一铁路企业在本 年度接到上一级下达的铁路差不多建设和更新改造投资打算后，“打算投资量”是解决那个企业本年度运输生产过程中显现的问 题和扩大再生产、提高运输能力的固定投资量。在那个投资量的 限制下，假如当年完不成投资打算并要结转的话，那么第二个年 度的打算中就会相对减少上年结转的投资量，就可能使木企业因 减少投资而减弱解决安全运输生产中实际问题和降低扩大再生产 的能力。假如某些项目是直截了当投入到 解决阻碍企业生存及安全方面问题的，这种投

17、入的减少(即结转)，将给企业造成深远 的阻碍。这确实是专门多单位冒着被审计重处的危险，在差不多 建设和更新改造工程项目没有完工前就 进行验工计价、投入到应 对款项目下，造成直截了当违反基建财务纪律的缘故之一。1.3差不多建设和更新改造工程建设治理过程中显现的矛盾 和问题差不多建设和更新改造投入量大，投资时刻跨度长的项 目，往往由于主管工程技术人员或单位领导更替等因素，致使工程 项目多次变更，反复投入，长时刻处于“施工期”，无法进行固资 转移治理。个别工程还显现了设备大修后仍未组资现象，轻者造成 设备资产治理纷乱，重者显现无法组资、死帐、呆帐。企业打算外自筹资金(如站段、多集经企业)项目的立 项

18、，可研方案简单粗放，未进行设计招标，未纳入统一规范的差不 多建设和更新改造程序中进行行业治理，致使项目的前期工 作预备 不充分，造成许多隐患。专门是一些为解决职工住房困难的住宅工 程，开工、质检等关键手续不完善，地点政府的审批手续不到位， 致使职工自筹经费的住宅多年无法办理产权手续，产生大量的不稳 固因素。（3）在目前路内差不多建设和更新改造治理体制下，企业的 差不多建设和更新改造行业治理、建设工程治理、工程质量监督检 查仍旧是一套人马三块牌子，职能不清，责任不明。显现了企业职 能部门既要代表企业法人行使建设单位的职责，又要代表企业行使 建设治理的职能，还要代表政府对差不多建设和更新改造工程项

19、目 行使质量监督检查的职责。（4）差不多建设和更新改造工程项目的施工招投标机制有 待进一步完善。一是企业职能治理部门的招标资质存在问题。二是 没有取得国家建设施工资质的站段参加差不多建设和更新改造工 程项目的投标存在一定问题。三是目前部分企业仍旧没有在正式交 易场所按法定程序公布交易内容和进行正规招投标交易工作。四是 如何完善铁路企业内部的差不多建设和更新改造工程公平竞争市 场，解决好既有企业内部建筑施工队伍资质等级低，而向社会大市 场适应能力差的问题。（5）铁路企业差不多建设和更新改造工程的职能行业治理部 门由于企业岗位定编限制，在项目多、治理人员少的情形下，如何 充分调动各专业技术部门参办

20、的积极性，共同确定方案，进行技术 研讨，审查施工图纸，制定施工组织安全措施，从机制上完善和谐配合体系和制约机制，仍有待加强。2铁路差不多建设和更新改造治理应达到的“四个结合”2用改革的思路处理好差不多建设和更新改造治理远近结 合 问题铁路运营企业差不多建设和更新改造治理显现的问题和矛盾， 是由于铁路企业政企不分等因素造成的。解决上述问题和矛盾的惟 一选择确实是加快改革。差不多建设和更新改造工作的远期统一规划在这一变革时期，需高瞻远瞩，超前预想，充分论证，完全按照铁路进入市场 经济运作方式进行摸索和规划，这对运营企业以后的进展和占据 市场尤为重要。统一规划的前瞻性和先进性将会给企业近期建设 实施

21、带来一些限制，但将大大提高企业整体的功能建设和企业总 体能力，幸免为了建设“形象工程”而造成“交学费”现象的发生。在目前铁路企业资金投入紧张，客货运输市场竞争猛烈的情形下，认真作好远近结合工作，显得尤为重要。形下，认真作好远近结合工作，显得尤为重要。2.2用走出铁路，与国际接轨的方式处理好差不多建设和更 新改造治理的前后期结合问题差不多建设和更新改造的前期工作要引入业主投资机制，而向 社会，由有资质的社会机构代行业主权力，代表投资业主对投资进 行优化论证，让有限的投入猎取最大的回报，如此能够幸免现有企 业决策发生失误。譬如，铁路运营企业如要扩大货运市场的占有份额，就必须认真摸索规模化的货场建设

22、布局以及货场作业成本等问 题。目前，各企业都利用小货场、小车站、零星专用线，以及站段 级单位开发的到发线、联络线、站特线“货场”增加货运量，存在 着能力、安全、防盗、治理不便等诸多隐患。通过这种小而全、遍 地开花的方式来实现大客运、大货运，明显是不行的，必须要建设 规模货场。但在规模货场建成之前，这种状况仍旧要存在相当长的 一段时刻，因此，必须考虑建设工程前后期的结合问题。2.3用创新的思维处理好差不多建设和更新改造治理的甲乙方结合问题铁路运营企业差不多建设和更新改造工程的甲乙方和谐配合，重点 是甲方的规范化招标治理，乙方高标准的安全、组织、质量、施工 治理和第三方代表社会行使监理权益的施工监

23、理治理。在现有铁路 运营企业内部，负责差不多建设和更新改造工程施工的几乎全部为 铁路内部施工企业，过去一直没有生存的担忧，因此也没有大的进 展。部分企业为了加强治理，也采纳内部模拟市场形式进行招投标治理，取得了一些长足的进步，但这些施工企业仍旧脱不开母体而 独立生存。这种行业爱护、企业内部爱护机制，阻碍了施工企业与 国际市场接轨的进程，从而而临丧失机遇、被市场剔除的危险和政 府行业规范化治理的庞大压力。因此，在铁路加快整体改革，主辅分离后，这些内部施工企业 应打破地域区划，全而放开，进行重组，成立与现有“母体”完全 分离的独立施工公司，而向全路以及社会大市场。甲方应采纳面对 社会，公平、公平、

24、公布的招标方式运作，真正形成有形的差不多 建设和更新改造工程竞争市场、治理机制和体系。乙方应按照高标 准进行施工治理，在市场上形成竞争能力。另外，要真正发挥好甲 乙双方的积极性，乙方在承包方式上要变更创新，主动关心甲方（业 主）开展好项目的前期工作，并在可能的前提下，协助甲方解决项 目资金的融资问题。在一定条件下，带资承包、承诺都有可能成为 是否中标的可能条件。这将使非业主方提高建设工程实施的可能性 和工程建设风险共担的可能性。这将对规范建筑市场，提高乙方一 施工企业整体治理水平起到积极作用。第三方工程监理公司应与业主以经济契约方式相互依存，共同协商， 在有限的资金投入前提下，确保工程的完美成

25、效。2.4要运用“精细化治理”理念来处理好差不多建设和更新改 造治理中行业职能治理与铁路专业技术治理间“修、管、用”的结 合铁路运营企业的差不多建设和更新改造治理表面上由综合部门负 责（总工室、打算、基建等），实际上应充分调动专业技术部门的 积极性，使其参与到差不多建设和更新改造治理中去，从运用治理 角度去评判前期立项论证，介入项目施工的全过程，并确保建设项 目投入使用的可靠性、经济性、安全性、有用性，从各个方面提出“使用者”的意见和建议，使建设项目在修建、治理、使用的过程 中都能达到理想成效。差不多建设和更新改造应注意“修、管、用” 的有机结合，更应注意另外一种倾向：使用高标准或过分超前的项

26、 目能力预留而导致一次性投资膨胀;要防止专 业技术标准与项目设 计标准的差异而导致的小而全或者大而全的设计倾向，以及因设计 年度与施工年度相差太久而造成的项目功能中的某些差异，如环保、 安全要求等级提高而导致矛盾等。这就要求有精细化治理、健全的 机制和可靠的操作方法来保证，幸免上述现象的发生。3计策建议3建立托付型的差不多建设和更新改造投资咨询服务体系从企业的投资额度或者功能要求动身，划定一个界限，对不阻碍企业 投资产出效益的中小项目，落实专业技术治理负责机制。即由专业 技术主管部门提出可行性投资报告，由综合行业主管部门进行评估 立项，并逐步过渡到托付评判立项方式上来。大中型项目，采取托 付企业外有能力的咨询中介服务机构，代表业主对项目进行前期论 证，出具咨询论证报告，供业主立项。现时期能够由现有的总工室、 打算等综合部门模拟执行，并逐步试点推广放开，积存体会，为全 面托付探究出路子。3.2建立新型的投资项目治理体系铁路局、分局两级单位对投资项目治理，能够按照安全治理的轻重 缓急程度，区分为红紫、黄、口四色，采纳差不多建设和更新改 造投资项目库方式进行分色治理。原始报告申请书（下级申报）一律列为白色，由一定的委员会（安 委会，办公会等）审定后再分为急办项目（红色），预备办项目（紫色），待办或暂缓办项目（黄色），其他项目