当代中国政府与政治第八章 行政机关

1、第八章 行政机关宪法第85条：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关宪法第105条：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关地位：从属地位性质：执行机关选举罢免报告监督结论行政机关的总体结构国家主席国务院在国家机关中的位置22个省和5个自治区（平均人口4530万） 中央政府（人口13亿）4个直辖市（平均人口1790万）333个地区级单位（236个市）（平均人口370万）2861个县级单位（427个市）（平均人口580000）44067个乡镇级单位（19184个乡/镇）（平均人口27000）行政机关体系图国务院自治区 省直辖市特别行政区地区行政公

2、署自治州地级市 县 自治县县级市市辖区 乡 镇 街道街道 乡 镇市辖区 县 行政机关体系图一、国务院的法律地位第一节 国务院的法律地位、机构设置、职权配置最高国家权力机关的执行机关最高国家行政机关1.最高国家权力机关的执行机关李克强总理向人大作政府工作报告全国人大常委会决定各部部长人选国务院接受全国人大及其常委会的监督2.最高国家行政机关国务院的工作动态 二、组成与任期 1. 组成1954年前，中央人民政府政务院，由中央人民政府委员会任命总理一人，副总理若干人，秘书长一人、政务委员若干人组成。 1954年宪法规定，国务院组成人员包括总理一人、副总理若干人、各部部长、各委员会主任和秘书长。 19

3、82年宪法规定，国务院由总理一人、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。中华人民共和国主席提名国务院总理人选，由全国人民代表大会决定，国家主席任免。副总理和国务委员（1982年机构改革后设置，地位相当于副总理）协助总理工作。 2.任期根据现行宪法，国务院任期5年。总理、副总理和国务委员连续任职不得超过两届。国务院机构变动图1949：351953：421956：861958：601965：791970：471981：1001982：611988：651992：861998：292003：282008：272013: 25国务院机构改革国务院机构设置沿革精简机构

4、、推进干部年轻化没有触动高度集中集中的计划经济管理体制没有将机构改革与转变政府职能联系起来1982年1988年1993年转变政府职能、精简机构转变职能难以突破、机构继续膨胀适应社会主义市场经济需要专业经济部门合并或撤销的少，保留或增加的多国务院机构设置沿革（2）精简机构、推进干部年轻化没有触动高度集中集中的计划经济管理体制没有将机构改革与转变政府职能联系起来1982年1988年1993年转变政府职能、精简机构转变职能难以突破、机构继续膨胀适应社会主义市场经济需要专业经济部门合并或撤销的少，保留或增加的多国务院机构设置沿革（3）政企分开、精兵简政、明确职责分工、完善行政运行机制加强行政体系的法制

5、建设涉及面最广、改革力度最大1998年2003年2008年转变政府职能、改进管理方式、推进电子政务、提高行政效率、降低行政成本“入世”背景下的行政改革 “大部制”改革2008年大部门制的实施 本次机构改革的主要任务是，转变政府职能和理顺部门职责，探索实行职能统一的大部门体制，精简和规范议事协调机构及办事机构，到2020年建立起比较完善的行政管理体制。 国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。 调整后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，较原来减少1个。补充：什么是大部制？ 大部制即大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、

6、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。2013年大部门制的深化重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。 职能转变减少审批，减少收费四大类社会组织直接登记减少和下放投资审批一件事由一个部门负责改善和加强宏观管理建立统一社会信用代码制度1982年以精兵简政为主题，以提高政府工作效率、实行干部年轻化为内容。1988年首次提出“转变政府职能”，主要内容为简政放权,搞活企业。1993年强调转

7、变职能、政企分开、理顺关系、精兵简政，以“适应建设社会主义市场经济体制的需要”。1998年以政企分开为主题，重在进一步转变政府职能、优化政府组织结构。2003年实施以政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为内容的机构改革。2008年以建立大部制为主题，突出强化宏观调控职能，突出完善公共服务职能。2013年以职能转变为核心，继续简政放权，稳步推进大部门制改革。 我国机构改革的特征建立与市场经济相适应的政府体制经济改革的方向，是从计划经济向市场经济转轨。与此相适应，行政改革，就是建立适应市场经济的政府体制 渐进改革与西方国家和转轨国家不同，我国采取逐步推进策略，规律5年1次从中央到

8、地方单一制决定的，反之则改不动 中央政府人员编制数量变化可以看出，19492007年间，经济管理类在机构总数中所占比例逐渐下降；社会事务类所占比例逐渐上升；宏观调控类所占比例变化不大，略有下降；执法监督类所占比例有升有降，但在2003年后逐步上升；政务办公类所占比例呈不规则变化趋势，但1998年后基本趋于稳定。 总结1.国务院机构总数高峰期处于改革开放初的19791981年。2.机构变迁程度剧烈，总体上呈现出“大撤大增”的态势，尤其在1988年之前。3.经济管理类组织数量变化与国务院机构总数变化最相关；经济管理类组织在机构总数中所占比例“先上升再下降”。到1998年，社会事务类组织在机构总数中

9、所占比例超过经济管理类组织，并将此优势保持至今。 4.社会事务类组织平均寿命最长，而经济管理类组织的平均寿命较短。分析A.运动式推进的变迁模式：1982年、1988年、1998年的基本共性在于：这几个年份都发生了大型机构改革。也就是说，历年国务院机构变迁基本上是由数年一次的大型机构改革来推进的。在这些大型改革运动中，可能存在着“毕其功于一役” 的构想，但在与环境互动的过程中，原来完善的构想出现扭曲，从而为下一轮机构改革坦下伏笔。“运动式推进”的本质是通过巨大的、集中的资源投入，在短时间内达到想要达到的结果。B.关系调整主轴的变化，即从政府与市场关系的调整到政府与社会关系的调整： 20世纪70年

10、代到90年代国家层面的改革基调是政府与市场关系的调整。1982年的十二次全国代表大会确立了计划经济为主、市场调节为辅的方针，这意味着政府与市场关系的第一次重大转型。进入21世纪后，整个基调已慢慢转移到政府与社会关系的调整。新世纪举行的两次重要会议其主旨都表明了这一变化：2002年党的十六次全国代表大会，其重点内容是确立了科学发展观，2007年党的十六次全国代表大会，其中一个重要的内容是促进社会发展。 （二）国务院主要机构国务院办公厅国务院组成机构（25）国务院部委管理的国家局（16）国务院直属特设机构（1）国务院直属机构（15）国务院办事机构（4）国务院直属事业单位（13）国务院办公厅第七条国

11、务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。 国务院设副秘书长若干人，协助秘书长工作。 国务院设立办公厅，由秘书长领导。 国务院组织法性质国务院的综合性日常办公机构职责协助国务院领导处理国务院日常工作国务院办公厅办公厅由秘书长领导，并设副秘书长若干人，以协助秘书长工作，国务院秘书长作为总理领导国务院工作的行政助手，属于国务院的组成人员，有权参加国务院常务会议。 1、性质： 国务院组成机构（又称国务院职能部门、或“部委机构”、国务院组成部门）是指由国务院组成人员担任行政首长的机构。包括国务院办公厅和各部、委、行、署。它们是国务院机构中的主体。 职能定位：在国务院的统一领导下，相对独立地行使

12、某方面的国家行政权力，负责领导和管理该方面的行政事务。国务院组成机构(25个)2、组成机构的设置：国务院组成机构的设立、撤销或合并，都必须经总理提出，由全国人大或全国人大常委会决定。人员产生：其行政首长均为国务院组成人员。行政首长的产生，由总理提名，全国人大或全国人大常委会决定，由国家主席任免。机构数量：除办公厅外，国务院组成机构共有25个。3.部、委、行、署的分类（1）宏观经济调控部门。（发改委、财政部、中国人民银行、商务部）（2）专业经济管理部门。（交通部、农业部、水利部、工业和信息化部）（3）社会保障和资源管理部门。（人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部，住房和城乡建设部）（4）

13、国家政务部门。（外交部、国防部、司法部、公安部、国家安全部、国家民族事务委员会、民政部、监察部和审计署）（5）教科文卫管理部门（教育部、科技部、文化部，国家卫生和计划生育委员会）4.组成机构的内设层次 部（委）司（局）处部委管理的国家局(16个)职能定位：国家局全称为国务院部委归口管理的国家局。既接受有关部委的领导，又具有相对独立性负责主管特定业务，行使行政管理职能，对外发布行政命令和规章时，以组成部门名义或由组成部门授权国家局对外发布。机构设置：部委管理的国家局的设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。数量：目前，部委管理的国家局共设16个级别：均为副部级。部委管理的国家局的内设机构，

14、一般称司(室)，数量一般在5个左右，司以下根据工作需要可设处，或不设处。国务院直属特设机构(1个)国务院国有资产监督管理委员会。2003年国务院机构改革中新设立。机构职能：根据国务院授权，依法监管央企的国有资产，加强国有资产的管理工作；承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任 ；指导推进国有企业改革和重组，推动国有经济布局和结构的战略性调整。级别：正部级特设机构。国资委的内设机构与组成部门一样，设置司、处两层。 国务院直属机构(15个)1、职能地位：主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能，可以在其权限范围内发布行政规定、行政措施和规范性文件。2、机构首长任免：其行政首长经国务院常务会

15、议讨论决定，由总理任免。3.机构设置：直属机构的设立、撤销或合并，由国务院常务会议决定。4.机构级别：直属机构的地位高于各部（委）内设的司局，一般为副部级（总局为正部级）。5.机构数量：国务院现有直属机构15个。6.区别：同国务院组成部门相比，直属机构担负的工作一般比较单一，专业性较强。国务院办事机构(4个)职能定位：它是国务院根据工作需要和精简原则，协助总理办理专门事项、直接向总理负责的机构。不具有独立的行政管理职能，在权限上只负责某一方面事务的调查、分析、研究和组织协调，承办国务院交办的具体事务。一般不对外直接发布指示、规章。国务院办事机构都冠以“国务院”字样，称“办公室(研究室)”。机构

16、设置：设置与撤销由国务院决定，其负责人由国务院任免。目前国务院办事机构共有4个。级别：办事机构一般为正部级。国务院办事机构的内设机构，一般都称为司，其中负责综合协调性事务的机构一般称秘书行政司，司下设处。直属事业单位(13个)职能定位：国务院直属事业单位是在国务院领导下，办理特定具体事项的单位。事业单位一般不具有行政管理职能，不是行政机构，不列入政府序列。但是，这些事业单位因其承担的事务特别重要，具有特殊性，因此作为国务院直属事业单位，列入国务院机构序列。分类：一是依法承担执法监管职能的机构，中国保险监督管理委员会；二是承担的事务具有特殊重要性，如新华社；三是承担的事务专业性特别强，如中国地震

17、局。机构设置：直属事业单位的设立没有专门的法律规定，其设立、撤销或合并由国务院决定。机构数目：13个级别：除中国地震局、中国气象局为副部级，其余为正部级。1.职能定位：议事协调机构一般不是实体机构，其主要行政首长一般由分管该事项的国务院领导人员担任，具体的办事机构一般设在对该事项负主要责任的部门。 在目前的29个议事协调机构中，仅有3个是单设办事机构的，如国务院扶贫开发领导小组，南水北调、三峡工程单设办事机构。不设实体性办事机构的比例为86%。其余议事协调机构一般是将办公室设在国务院相关部门。如：国家能源委员会，具体工作由国家能源局承担； 国家防汛抗旱总指挥部，具体工作由水利部承担； 全国绿化

18、委员会，具体工作由国家林业局承担； 国务院学位委员会，具体工作由教育部承担。2.机构设置：议事机构的设立、撤销或合并程序通常由国务院常务会议根据需要而定。议事协调机构“国务院实行总理负责制。”“总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作”宪法第86条、第88条中央政府的领导体制1949-1982：集体负责制1949-1954，民主合议制；“政务院总理主持全院工作，并负责召集政务院会议”。政务院的重要决策须经政务会议集体讨论，最后以投票方式决定，过半数始得通过。有些决议由总理签署和相关部委首长副署。1954-1975，部长会议制。总理领导国务院工作，主持国务院会议。国务院制定的行政措施、

19、决议，必须经国务院“两会”通过。1975年宪法取消了“总理领导国务院工作，主持国务院会议”的规定。1978年宪法恢复了上述规定。1982年宪法，明确规定国务院实行总理负责制。总理负责制：总理对国务院工作中的重大问题具有最后决定权，并对这些决定以及他所领导的全部工作负全面责任。“三权一责”：全面领导权、最后决策权、人事提名权、全面负责任两会制：“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”

20、 国务院组织法第四条（1982年）三十八、国务院实行国务院全体会议和国务院常务会议制度。三十九、国务院全体会议由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、人民银行行长、审计长、秘书长组成，由总理召集和主持。国务院全体会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项；（二）部署国务院的重要工作。 国务院工作规则（2008）四十、国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成，由总理召集和主持。国务院常务会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重要事项；（二）讨论法律草案、审议行政法规草案；（三）通报和讨论其他重要事项。国务院常务会议一般每周召开一次。根据需要可安排有关部门、

21、单位负责人列席会议。 国务院工作规则1954年国务院开始设立两会制度。权限大，召开频繁。（全体会议一月一次）1982年后，全体会议的参加者、召开频率、职责国务院全体会议一般每半年召开一次，根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。国务院工作规则从1949年到1954年的政务院时期，中央政府实行民主合议制的领导体制。政务院总理主持政府工作，副总理和秘书长协助总理执行职务，但政务院的重要决策必须经政务会议集体讨论决定。 1982年以前是总理领导国务院工作，主持国务院会议。国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或国务院常务会议通过。1982年以后，国务院实行总理负责制，由总理领导国务院的工作

22、，副总理、国务委员协助总理工作。政务院的领导体制国务院的领导体制1954年宪法开始明确规定总理领导国务院的工作，主持国务院会议。1975年宪法取消1954年宪法的规定。1978年宪法重新规定总理主持国务院工作，副总理协助总理工作。 1982年宪法明确规定各级国家行政机关一律实行首长负责制，在国务院即为总理负责制。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。 总理负责制的具体内容包括三权一责：（1）全面领导权。（2）最后决定权。（3）人事提名权。（4）全面负责任。1982年前总理的职权1982年后总理的职权国务院所属部门的领导体制 国务院的各部、各委员会在1982年以前和国务院一样，实行

23、的是集体领导制。 1982年以后，与实行行政首长负责制一致，各部委也实行部长、委员会主任负责制。 行政立法和制令权 外交权 对国务院机构和地方政府的行政领导权 直接职权 中央政府的职权国民经济和社会发展计划以及国家预算的编制和执行权 行政管理权 行政立法、制令权宪法规定：国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。 。对国务院机构（各部、委）和地方政府的行政领导权这种领导是绝对的，不需要与其协商、谈判行政管理权国民经济与社会发展计划以及国家预算的编制和执行权 外交权现行法律对国务院外交权的规定并不特别明确，特别是没有规定国务院对外交权的行使是否是排他性的。近些年来，国

24、务院的外交权似乎有削弱的趋势，国家主席在外交方面正在发挥越来越大的作用。编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算 编制预算：国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示；国务院有权确定中央与省、自治区、直辖市政府预算之间有关收入和支出项目的划分以及上解、返还或者补助的具体办法；财政部汇总地方预算草案，汇编中央和地方预算草案。省级政府财政部门所编制和汇编的本级总预算草案，经本级政府审定后，于下一年1月10日前报财政部。 预算执行：国务院有权监督省级政府的预算执行情况，有权制止和纠正违反法律、行政法规和国家方针政策的行为；省级政府应当根据国务院的要求，及时提供资

25、料，如实反映情况；严格执行国务院做出的有关决定，并将执行结果及时上报。 行政立法 国务院有权根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、各委员会有权根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布规章。 国务院根据宪法和法律制定的行政法规，可以就下列事项做出规定：为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。 行政立法行政立法：狭义行政立法仅指国家行政机关指定、发布有关国家行政方面的规范性文件；广义的

26、行政立法，除此之外，还包括国家立法机关制定有关国家行政方面的法律法规。在我国，国家行政机关的行政立法可分为国务院行政立法、国务院各部、委行政立法和部分地方政府行政立法。行政法规的名称有“条例”、“规定”、“办法”之分。凡涉及外交事务的“条例”、“规定”、“办法”均冠以“中华人民共和国”字样。1。“条例”是指对某一方面的行政工作作出比较全面、系统规定的行政法规；条例是国务院发布的最高级别的行政法规，具有严格的条文形式，国务院其他文件都不得与之相冲突。2。“规定”是指对某一方面行政工作的某些问题作出的规定行政法规，作为行政法规的“规定”在名称上均冠以“国务院”字样，以区别于行政规章中的“规定”。3

27、。“办法”是指对某一项行政工作作出比较具体规定的行政法规。行政规章是指国务院各部、委以及各省、自治区、直辖市的人民政府和省、自治区的人民政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人民政府根据宪法、法律和行政法规等制定和发布的规范性文件。国务院各部、委制定的可称为部门行政规章，省、自治区、直辖市、省会城市、国务院批准的较大的市人民政府制定的可称为地方行政规章。（1）行政规章的法律地位低于行政法规；行政法规作为国务院发布的规范性文件，在全国范围内具有法律效力，而国务院各部委制定的行政规章只在某一专门领域内生效。（2）部门行政规章与地方行政规章的效力等级相同，居于平行地位。1。国务院各部、委的行政规章

28、，依据其不同的内容冠以“实施细则”、“规定”、“办法”等名称，但不得称为“条例”。2。“实施细则”一般为执行法律和行政法规而制发的；3。“规定”与“办法”一般为主管部门根据国家法律和行政法规，结合本部门或本行业的实际情况而拟定的具体规定和实施办法。 立法提案权 其他权利 否决权 间接权利 决定进入紧急状态权 立法提案权(享有委托立法权 )否决权改变或者撤销各部、各委员会、各级地方政府发布的命令、指示和规章。戒严权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严，但戒严本身不是行政管理的目的，而是对无法行政的一种补救。其它权力这使国务院获得了超出其现有权力之外的其它权力。因此，国务院的职权实际上边界

29、模糊、不确定。而其结果只能是扩张当前中国行政管理体制改革的难点1）在发展的关键时期和改革的攻坚阶段,行政管理体制改革成为制约各项改革的突破口和瓶颈, 在深化全面改革的过程中,行政管理体制改革既关系到经济体制改革,又关系到政治体制改革,处于改革的中心环节,2）人民群众对公共服务的需求越来越高,对切身利益的关注度越来越强,这与政府能够提供的公共产品和公共服务的能力形成矛盾。我们正处于人均GDP 从1000 美元到3000 美元的过渡期,在加快工业化的进程中,人民群众对物质文化的需求不断提高,期望值也不断增强。3）、政府管理由以行政手段为主的直接管理的方式向主要以经济的法律的手段进行间接管理转变,不

30、是一件容易的事情。首先,要更新政府管理的理念,彻底抛弃计划经济体制的束缚和官本位的思想。其次,要改变运用行政手段直接干预经济活动的做法,加快法治政府建设,全面实行依法行政。再次,要尊重规律,按照客观规律办事。4）、正确处理中央与地方的关系,调动两个积极性,既是深化行政管理体制改革的重要课题,也是一个难题。一方面,宏观调控的权力在中央,必须从全局出发,加强中央的统一领导,保证中央的政令畅通,不允许上有政策下有对策;另一方面,必须从实际出发,因地制宜地贯彻中央的方针政策,发挥地方的主动性与创造性。要做到这样,必须明确中央与地方的职责权限,正确处理和解决中央与地方权限划分的合理性问题、制度性问题及规

31、范性问题等。解决这些问题,既涉及党政关系,政企、政资、政事、政府和市场中介组织关系,也涉及机构设置和减少行政层级等问题,也不是一件简单的事情,需要统筹兼顾。5）、新形势下推进行政管理体制改革,政府成了改革的对象,对政府自身的要求高了。长期以来,政府部门作为改革的领导者、组织者和推动者,握有行政权力,处于主导的地位。随着改革的深入,角色发生了变化,本身成了改革的对象,需要大幅度地减少和放弃自身拥有的权力和利益,切实加强自身建设,这也是一个“痛苦”的过程。历次改革的经验与局限经验：机构人员精简。1981年国务院机构相当庞杂，工作部门高达 100个，2013年减到25个。第四次改革将国务院的部门和人员减少了一半。 政府职能转变，主要体现在经济管理相关职能的部委数量减少。是管理体制和制度建设，比如废除了领导干部的职务终身制，在行政系统建立了首长负责制，建立了公务员制度、行政监督制度、财税制度等。是权力结构的重组。在政府市场社会的宏观公共治理层面来考虑机构改革，而不仅仅是围绕着政府自身来谈政府改革。 历次改革的经验与局限局限强制性改革问题取向，缺乏长远规划政府改革孤立于政治和社会系统我国行政体制改革的新趋势大方向明确职能定位规范中央与地方权限合理设置机构深化人力资源