公共管理学第六章电子教案课件

1、公共管理学概论第六章 公共财政管理学习目标课程内容学习目标了解：公共财政的含义；国家预算、预算会计和政府审计的含义、作用。理解：国家预算的分类标准和种类预算的含义；国家预算的管理过程；预算会计的层级；政府审计的分类。掌握：公共财政的职能；我国公共财政框架的构建；国家预算的原则；预算会计内容和方法；政府审计的程序。主要知识点 1.公共财政的含义和职能2.我国公共财政框架的建构3.国家预算的含义和作用4.国家预算的分类5.国家预算的原则6.国家预算的管理过程7.预算会计8.政府审计 公共财政管理的内涵 公共财政管理是政府对国家财政收支的组织、实施和监督等管理活动的总称。其中，财政收支指财政收入和财

2、政支出。财政收入是指政府为履行其职能而筹措的一切资金的总和。一般而言，一国的财政收入形式主要有税收、公债以及各种规费、使用费和捐赠等。通常包括两类：一是行政规费，诸如护照费、户籍费、商标登记费、毕业证书费、律师和医师等的执照费等等。二是司法规费，可分为诉讼规费（如民事诉讼费、刑事诉讼费）和非诉讼规费（如出生登记费、财产转让登记费、遗产管理登记费、结婚登记费等）。 使用费：指政府对诸如公路、桥梁、公共娱乐设施、教育设施、下水道、供水，以及公共保健等收取的使用费，通常只相当于政府为提供这些公共物品或服务所花费的成本的一部分。 财政支出是指政府为了实现其职能，把通过财政收入筹集来的资金进行有计划地再

3、分配的过程。它是国家政治、经济和各项事业管理任务完成的财力保证。在我国，按政府管理职能进行分类，财政支出可分为经济建设费、社会文教费、国防费、行政管理费和其他支出等五大类。从管理过程或管理环节上讲，公共财政管理主要包括财政预算与决算、预算会计、政府审计等内容。 二、公共财政的职能 在以市场机制为资源配置主体的经济社会中，公共财政的基本职能归结为以下三个方面。（一）资源配置职能资源配置职能是指政府通过财政手段选择提供某种消费品和劳务，并为之提供资金的职责和功能。进一步讲就是政府通过公共财政为全社会提供公共物品和公共服务，并运用经济、法律等手段矫正外部效应和维护市场的有效竞争。 资源配置职能有：提

4、供公共物品和服务、矫正外部效应、 对不完全竞争进行干预。为全社会提供公共物品和服务，其原因在于公共物品或服务，如国防、外交、公安司法、环境保护、义务教育、社会福利等等，不同于私人物品或服务，它具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性等特性，它不能由私人部门通过市场提供。在此，需要指出的是以财政手段提供公共物品或服务，并不意味着其一定要由政府部门来直接生产。例如，供国防使用的军需品无疑属于公共物品，但在西方国家军需品的相当大部分是由政府财政出资交给私人部门生产的。 矫正外部效应，所谓外部效应，是指某些个人或厂商的行为活动影响了他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报

5、酬，例如，企业生产某种化学产品会使环境污染，而清除污染的成本又不需要生产者承担。修复历史建筑具有正外部性，因为那些在这种建筑物附近散步或骑车的人会享受到这些建筑的美丽，并感受到这种建筑物的历史沧桑。建筑物的所有者得不到修复的全部利益，因此往往很快遗弃了这些建筑物。对于外部效应如果不能予以及时纠正或抵消，其结果将是资源配置的失效，从而使具有外部效应的物品或服务的供给，不是过多，就是过少，不可能实现有效率的均衡。为此就必须由政府部门通过包括财政手段在内的非市场方式加以解决。 规模报酬递增行业是指某些行业如供水、供电、供气、电话、移动通讯等，具有经营规模越大，边际成本越小，经济效益越好的特点，因而独

6、家经营的经济效益远胜于多家竞争，为此也易于形成自然垄断。在这种情况下，必须政府进行干预，才能实现资源配置的有效性。政府可以对垄断厂商发放财政补贴，从而要求其增加产量和降低价格；也可以接管这类企业，直接规定产品低价出售，或按市场原则规范公共定价，调整产业组织形成竞争格局；以及运用法律手段维护市场竞争的有效性。 （二）调节收入分配职能调节收入分配职能是指政府为了实现收入公平分配的目标而对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。经济公平是市场经济的内在要求，强调的是投入（生产要素投入和劳动力投入）和收入的相对称，它可以由平等竞争条件下的等价交换来实现。

7、在个人消费品的分配上，实行按劳分配，个人通过诚实劳动和合法经营取得收入，个人的劳动投入与劳动报酬相对称，这即是效率原则，又是公平原则。 之所以如此，是因为在市场经济条件下，政府财政天然具有进行再分配的功能。政府拥有强制征税的权力，可以大规模的介入国民收入的分配过程，通过税制设计上的巧妙安排，如征收累进的所得税，把资金从那些应该减少收入的人们手中征集上来，然后，再通过各种类型的转移性支出项目，如医疗保险、失业救助、食品券补贴等，以及政府间的转移支付，把资金转移给那些应该增加收入的人们，以此调整收入分配在不同人群和不同地区之间的差别，从而保证社会的稳定发展。 （三）稳定经济职能稳定经济职能是指政府

8、具有运用财政政策等宏观调控手段，保证国民经济稳定、增长的职责和功能。宏观经济稳定一般包括充分就业、物价稳定和国际收支平衡三个方面。经济稳定和经济发展的目标集中体现为社会总需求和社会总供给的平衡，而市场经济在实现宏观经济稳定增长方面却难如人愿，为此，政府必须担负起对宏观经济的管理职能，去充当协调总供求关系与维持力量平衡的法码，发挥推进经济持续发展的推进器作用。 在政府拥有的各种宏观经济政策手段中，财政的地位举足轻重，它可以通过相机抉择的灵活的财政政策，维持总需求与总供给的大体平衡。如在总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收，或二者兼用，来抑制社会总需求。在总需求小于总供给时，财政又可以增

9、加支出和减少税收，或二者兼用，来扩大社会总需求。此外，还可以通过财政制度性安排，使财政发挥某种“自动”的稳定作用，如发挥累进所得税制、失业救济金制度等具有与经济逆向运动的稳定功能。 三、我国公共财政框架的构建 构建公共财政框架是建设社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济的根本特征是让市场机制在资源配置中起主导性和基础性的作用，政府仅仅是在市场失效领域发挥作用。这就要求政府不该管的尽量不去管，同时该管的一定要管好，只要这样才能保证市场机制的正常运行。在计划经济体制下我国实行的是国家财政模式，其特点是以政府计划为基本的资源配置机制，政府财政几乎包揽了所有的事物并介入了几乎所有的经济活动。在这种模

10、式下，政府不该管的事也管了，该管的事却没有管好，即存在着财政的“越位”和“缺位”现象（如经济领域投入较大，文教科研投入过少等）。 我国各时期财政支出按费用类别比重（%）“四五”时期：经济建设费57.7,社会文教费10.9，国防费19.1，行政管理费5.0，其它7.3。“五五”时期：经济建设费59.9，社会文教费14.4，国防费16.4，行政管理费5.3，其它4.0。“六五”时期：经济建设费56.1，社会文教费19.7，国防费11.9，行政管理费7.8，其它4.5。“七五”时期：经济建设费48.4，社会文教费23.2，国防费9.1，行政管理费11.8，其它7.5。“八五”时期：经济建设费41.5

11、，社会文教费25.7，国防费9.5，行政管理费13.8，其它9.6。 显然，在市场化改革趋势下，政府财政必须退出市场有效运行的领域，在弥补市场失效和提供公共服务的基本准则前提正确界定政府财政活动范围，构建以尊重市场为前提的公共财政框架。为此，1998年底全国财政工作会议明确提出初步建立公共财政基本框架的改革目标。 其一，对财政支出的规范。就是要体现财政支出上的公共性。计划经济体制下国家财政模式的财政支出范围过大，主要表现为对竞争性生产建设领域和营利性事业单位包揽过多，超出了政府财政理应开支的范围，这被称为政府财政的“越位”；另一方面，由于财政“越位”占用了大量公共资金，在应该由政府承担的社会公

12、共需要方面政府却无力保障，这便形成了财政的“缺位”或“不到位”。构建公共财政框架首要的任务就是改变财政供给的“越位”与“缺位”、“不到位”现象，规范财政供给范围。具体而言就是要减少直至取消财政对一般竞争性领域的投资，重点保证对国家安全、政权法制建设和基础教育、公共卫生、生态环境等公共事业发展的财政支出，尤其是要保证对公共产品的支出，这是公共财政“公共性”赖以成立的基础。 其二，政府财政职能的转变。与政府支出范围的规范相适应的是公共财政框架下政府财政职能的转变。与计划经济体制下政府财政下几乎无所不包、无所不能相区别，公共财政框架下政府财政职责的特点往往被描述为“有所为，有所不为”，即政府财政的行

13、为规范是在某些事务上予以干预、在某些事务上不予干预，在某些事务上起主要作用、在某些事务上起次要作用。具体而言，政府财政职能的转变主要表现在两对关系的处理上：公平与效率，生产与调控。公平与效率是公共财政在职能上必须做出的选择。就政府财政的基本活动范围来说，公平应当成为公共财政主要的职能。效率尽管也是政府财政的主要职能之一，但是在市场经济下效率问题主要由市场去解决，公平问题是市场所不能为的，属于市场失效的范围，必须要由政府来保证。 在公共财政框架下，资源配置职能主要由市场机制来执行，生产也主要由企业自主经营，政府要从直接的生产经营活动中退出来，政府财政主要起到宏观调控的作用。当把财政资金仅仅用做生

14、产资源时它的功效只是“1:1”，而把财政资金用做调控手段时则可以收到“以四两拨千斤”的效果。这样不仅可以大大提高财政资金的使用效益，更是推动了政府财政职能的转变。 其三，理顺政府与市场的关系。公共财政是“市场”的财政，决定了市场机制在整个经济活动中的基础性作用，决定了政府要在充分尊重市场的条件下发挥作用。在国家财政模式下，财政经济活动以指令性计划控制为主要表现形式，市场仅处于次要的地位，市场的运行规律往往不被尊重或被政府的意志所凌驾。构建公共财政就是要理顺市场经济条件下政府和市场之间的关系，明确政府和市场的职能分工。凡事市场能发挥作用的地方，政府应当放手让市场机制去自动调节，而政府经济行为则以

15、弥补市场失效领域为界限，同时促进市场的发育与完善。 其四，政府财政的法制化。政府财政的法制化是指政府财政活动必须置于法律的根本约束规范之下。市场经济是建立在规则和秩序之上的法治经济，政府财政作为政府的经济行为也必然要在市场经济的法规规范约束之下。中国传统的国家财政模式尽管也具有法制化的表面特征，但实际上由于国家意志的主导性地位而导致中国的财政行为没有达到法治的状态，最典型的便是财政预算约束的软化及其相应所导致的财政行为的随意性。 财政预算原本应当是约束财政行为的基本法律手段，然而在国家财政模式下，预算往往起不到应有的作用。具体表现为：一是因为预算本身缺乏预见性，财政支出类似于“头痛医头，脚痛医

16、脚”的做法，什么工作出了问题就多给一些钱，问题少就少给钱，这实际上就等于在不断改变预算，所以往往会出现“一年预算，预算一年，到了年底还在追加预算”的现象；二是人情大于规则，“会哭的孩子多吃奶”，叫得越响给钱越多，不声不响则少给钱或不给钱；第三，首长项目破坏预算的严肃性。在上述情况下，预算约束的弱化是显而易见。在国家财政模式下出现这种现象其实并不奇怪，这和国家财政模式中人们观念上所持有的“财政资金是国家的，国家有权随意支配”的错误认识有关。 公共财政非常明确地表明，一切财政资金都必须纳入预算管理，而预算必须经立法机关审查通过，要充分反映提供了财政资金的民众的意愿，要充分维护预算约束的严肃性，预算

17、一旦经立法机关审议通过就不得随意更改。对于预算约束软化、法制性不强的中国财政来说，通过公共财政框架的构建促进财政的法制化是市场经济的必然要求。国家预算一、国家预算的含义和作用 含义：又称财政预算，是一国政府根据其施政方针和社会公共需要编制的，经立法机关批准的国家年度财政收支计划。 作用：是调整财政收入和财政支出的重要控制工具；是财政管理的关键和中心内容。二、国家预算的分类（一）单式预算和复式预算（二）基数预算和零基预算（三）总预算和单位预算（四）绩效预算和设计规划预算三、国家预算的原则 1、完整性原则 2、统一性原则 3、可靠性原则 4、公开性原则 5、年度性原则四、国家预算的管理过程（一）国

18、家预算的编制与审批（二）国家预算的执行（三）国家决算预算会计一、预算会计的含义和作用 含义：监控预算执行过程的会计活动 作用保障资金供给和安全 为预算编制提供数据 提高预算管理水平二、预算会计的层级 总预算会计、单位预算会计 三、预算会计的内容和方法 （一）会计科目 （二）记账方法 （三）会计凭证 （四）会计账簿 （五）财产清查 （六）会计报表政府审计一、政府审计的含义和作用 含义是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实性、合法性和效益性的专业性活动。 作用加强财政管理，提高效率 维护财经纪律 完善财经制度二、政府审计的分类（一）预算审计和决算审计（二）内部审计和外部审