论新公共管理运动的核心内容

论新公共管理运动的核心内容摘要：二十世纪八十年代以来，新公共管理逐渐成为主导兴旺国家政治与行政改革的主导思想，这种思潮随后传播到开展中国家。新公共管理的开展越是迅速、普及，我们越是需要从最根本方面把握其精神本质。其核心内容主要是：消费率、市场化、效劳导向、分权、政策和对政策效果的负责。既要把握每一个要素的特定内涵，又要把握这些要素之间的内在关联；既要明晰其优势之处，又要厘清其问题所在。这是把握新公共管理运动核心内容这一根本问题上最根本的立场和方法。关键词：消费率市场化效劳分权政策负责20世纪80年代以来，一场针对传统的公共行政形式的缺陷的新的管理方法在全球席卷开来。这场运动通常冠之以多种称谓：“新公共管理〞、“管理主义〞、“以市场为根底的公共行政〞、“后官僚制典范〞、“企业型政府〞。不管这些称谓怎么把戏翻新，他们的根本特征和精神本质是不变的。尽管这些特质在不同学者的阐述中各有不同，然而，其根本的思想和关键词还是可以大体达成一致，诸如管理而非行政、市场化而非官僚制、竞争而非垄断、效劳而非执行、分权而非集权、过程而非结果、负责而非逃避等。为了表述的一致性与明晰性，本文一律采用“新公共管理运动〞这一说法。DnaldF.Kettl教授在?全球公共管理革命——关于治理转型的报告?中提出了这场运动的核心内容主要是六个方面，即消费率、市场化、效劳导向、分权、政策和对政策效果的负责。[1]由于是以“报告〞的形式给出的，因此Dnald教授没有充分展开。这是由于“报告〞本身的局限性所决定的。我们无可苛求。假如我们要深化理解新公共管理运动，我们完全有必要就此作进一步的阐释与分析。诸如这些核心内容的真正内涵何在？将会引发什么样的问题？这些核心内容之间是一种什么样的关系？如何从一个整体而不是支离破碎的角度来理解新公共管理运动？对这些问题的深化阐述有助于深化我们对新公共管理的本质的系统把握与整体认知。这是我们把握新公共管理运动所必须具备的至为基储也是至为关键的根底性内容。易言之，对上述这些问题的答复构成了本文的主要内容。第一，消费率〔prdutivity〕。这里主要的问题是，政府如何才能以更少的税收提供更多的公共效劳？人们对税收的要求与对政府公共效劳的期待总是逆向运动。对前者期待的降低与对后者期待的越来越多、质量越来越高形成了鲜明的反差。这二者之间形成了一个锋利的对立。形成这样一个锋利的对立的原因主要有：一是人们对政府公共效劳的不满意，或者说公共效劳的拙劣和日益恶化是直接原因，二是税收的普遍上扬，传统上的高税收国家公共效劳职能的弱化，使得人们从反思这一税制本身到反思整个政府的公共效劳体系。人们普遍发现，自己向政府所上缴的税收总是在不断增加，可是政府向我们提供的公共效劳却越来越少，质量也越来越糟糕。如此情形，对于普通公民来说，是一件极为苦恼和伤害官民感情的事；对于政府来说，这却是向其提出了一大挑战，如何花最少的钱办最好的事？特别是少花纳税人的钱，同时又有效供给更多的公共效劳。据此，进一步提出的问题是，如何监管这些纳税人的钱，并且可以恰到好处地使用？如何评估政府的公共效劳？我们需要一个什么样的标准、什么样的机构来进展公正、透明、负责的评判？在此过程之中，纳税人应当扮演什么样的角色？公民出钱，政府花钱，谁来监视政府花钱，这一整套机制如何理顺？问题的另一面恐怕也值得惊醒：不花钱的政府是不是可以提供良好的效劳？诚然，这一点完全不可能。任何政府都需要花钱。只是说这些钱来源于何处？如何花销？如何合理的分配？在政府财力到达一定的时候，政府是否还是需要从纳税人手中汲取大量资财？税收机制如何适时调整？这一点对于那些税收日益攀升的国家、地区和社会来说，尤其如此。对于穷人来说，税收与其关系不大；对于富人来说，税收也无非隔靴搔痒而已，因为其大局部收入是不会进入税收核算体制的。毕竟，他们总是有各种各样的方法逃税、避税、减税。因此，税收盯住的和伤害的只能是中产阶级。显然，对于中产阶级来说，他们会觉得这是极为不合理之事。问题在于，以一种什么样的机制来调整？要答复政府如何以更少的钱来办更多的事这一问题，我们就必须顾及以上问题。对这些问题的不同解答，都涉及到政府收入问题。一旦政府收入受到影响，其所要提供的公共效劳也将发生多米诺式的反映。第二，市场化〔arketizatin〕。新公共管理运动的开展历史就是市场化的不断推进与官僚制的逐步摒除同步演进的历史。问题只是在于，政府如何采取市场化的鼓励手段来铲除政府官僚体制的弊病？最近二三十年来，随着市场经济的开展，政府的运转形式也发生了根本性的变革。这就是原来由政府直接或者间接控制和操纵的企业纷纷以股份制、承包制、租赁制等形式私有化了。在这一意义上，私有化成为市场化的代名词。而此间需要警觉的问题恰恰就在于这个私有化。毕竟市场化本身并不就是私有化。因为它极有可能导致的问题就是国有资产或者集体资产的流失。如何做到私有化的同时，国有资产和集体资产的保殖增殖，这本身就是一个非常重要的问题。对于声称以公有制为主体的社会主义国家来说，一方面是私有化的呼声一浪高过一浪，另一方面，却是私有化对公有制这一社会主义的意识形态的挑战。不管怎么说，市场化的效率意识、竞争意识对于传统的官僚体制来说，确实是致命的挑战和打击。实际上，在过去的二十多年的改革历程中，改革采用的主导观念是市常其理论假设就是，公共机构假如像私人机构一样运转，势必发挥更为经济、更为效率的功能。撒切尔夫人非常偏好的经济学家威廉尼斯卡宁的著名观点就是，政府内官僚机构的管理者就是野心勃勃的企业家，他们希望最大化自己的事业。[2]在私有化之外，一些国家的做法却是大力开展政府与非政府的合作。与非政府的合作，说明政府开场向非政府组织由原来的不信任到信任、从彼此隔绝到合作共赢、从信息资源封锁到广泛接触开放的转变。无论如何，这对于政府组织来说，既可以汲取大量的知识智慧，也可以吸纳大量的人力、物力、财力，共同投入到政府的开展中来。这本身就大大减轻了政府日益增长的压力，缓解了政府在诸多方面开展的危机。毫无疑问，对于政府组织而言，其充分放开手脚与非政府组织进展广泛的合作，有助于形成一种既有利于政府自身开展，又有利于非政府组织开展的多赢格局。只是，问题同样会不断涌现。如何把握政府组织与非政府组织合作的界限？哪些问题可以合作？哪些问题不能合作？与非政府组织合作，原来等级森严的官僚体制如何适应这种转变？以及相应的信息处理方式应该作何跟进？内部资料、公开资料这些如何适应转变？非政府组织如何可以最有效地为政府进步效劳，而不是另有它图？换言之，加强对非政府组织的监管不仅应当提上议事日程，而且还要强调其实效。不管是哪一种市场化的方式，其都会对传统的官僚体制和管制形式提出一些根本性的挑战。用市场战略来取代传统的命令－控制的官僚体制，它冲击的不仅是这个体制本身，而且是体制中的每一个从业人员。也就是说，市场化将改变的不仅仅是这个体制本身，而且是对这个体制中的每一位公务人员进展根本性的洗脑。假如没有这些人员思想观念与实际行动的根本性转变，体制自身的演变将是非常困难的过程。否那么，就只能是徒有其名或者虚有其表而已。只有公务人员的思想观念和行为形式发生了根本性的转变，体制的良性变迁才有可能发生。更何况，晚近以来，人们对官僚的质疑声浪剧增。一方面，官僚被看成是寻求增加权利和一体化运作的利维坦；另一方面，官僚被看成是宫廷弄臣，是一系列不相协调、破绽百出的部门的集合，最好就是蒙混过关，最坏就是自己愚弄自己。由于公众关心的问题的数量日益增多、公众关心的问题的质量日益进步、立法和行政未能适应政策制定环境的变化、以及公共官僚自身的性质等原因，公共官僚的权利一直在稳健上升。[3]第三，效劳导向〔servierientatin〕。市场化的推进自然会涉及政府转型。市场化的进程使得效劳意识、顾客理念等都被极大地放大了。因此相应的问题就是，政府如何才能更好地联络公民、回应公民、效劳公民？消费率的改良和市场化的开展，其必然结果就是政府效劳效能的转型。于是，“效劳〞的功能被极大地强化了。政府自身的转型表如今必须从传统意义上的管制型政府向效劳型政府转型。效劳型政府的一个突出特征就是政府存在的理念必须以市尝以公民、以诉求为中心。类似于市场上的供给者与消费者一样。前者必须即时回应后者对效劳的诉求，且必须是随着时代的开展程度、科技的进步状况、社会的文明程度等不断刷新这种效劳，始终做到为后者提供良好的效劳。这种效劳可以有主动提供与被动赋予之分。就前者而言，主要指的是政府主动向公众和社会提供公共效劳和公共产品。诚然，这种效劳程度的上下会影响到政府的公信力和合法性。在传统官僚制之下，这种主动提供效劳的程度往往都是低下的。毕竟管制型的社会缺乏这种效劳的传统、动力与能量。实际上，这恰是为什么近年来公众对政府机构的信任度一度走低的重要原因。针对这种政府机构公信力逐渐下降，政府面临着重重危机和种种挑战的情形之下，一种要求政府主动回应社会和公民需求的呼声日益高涨。由此，政府是否具有较好的回应性被当作是一个事关政府是否有效运转的重要标准之一。在一些学者的研究中，回应性也被列入政府治理的重要内容和主要标准之一。增强政府的回应性，其做法大致有以下几种：要么是提供数个可以互相替代的效劳选项，要么是训练政府人员正视选民市场不断进步公共效劳的程度。不管是哪一种形式，消费者需求的理念都被置于一个前所未有的重要地位。这既是市场化开展的必然结果，又是政府回应性增强的重要表现。回应性使得政府与公民、政府与社会由原来的彼此隔绝、甚至是彼此对立的情形更进一步地严密相连在一起。效劳导向的政府，又被成为消费者化的政府〔nsuerizinggvernent〕。这是改变公共机构的一种普遍策略之一。试图促使政府对“顾客〞更加友好，并在公共效劳中制度化“效劳顾客〞的理念。在政府问题的市场化解读中，消费者的观念可能最为强烈。但是，“顾客〞本身也有争议，这就是谁是顾客？在教育、社会福利、经济方案等工程中，顾客比拟容易界定。可是，诸如被监禁的囚徒，他们能否得到公正的对待，以及能否确保有一定的途径保证他们可以受到公正的对待，就是一个颇有争议的问题。此外，公众有受到诸如税务官、城市综合执法大队〔简称城管〕、交通警察〔简称交警〕等行政执法人员的公正对待，可是针对他们的处分的看法和态度却总是难免导致不一致、不公正的质疑。于是，简单地提效劳顾客的想法，也就无法纳入良好效劳的顾客范畴，更莫论全方位的、竞争性的效劳。问题尚有，消费者化政府的伦理争议在于，是应当建议公共机构把公众当作消费者还是当作公民？假如仅仅作为消费者，仅仅是关注公众参与政府的经济和效劳接收者的性质，这种关系实际上会更加复杂，也更具多面性。而且，问题的严重性还在于，消费者的角色，势必弱化以政治为根底的公民角色、模糊内蕴政治权利和公民权利的公民资格等概念。毕竟，纯粹意义上的消费者，会逐渐忽略公共机构的公共性质，因为它假设公民所希冀的无非是良好的公共效劳、满意的公共消费，而没有公民的政治内涵。[4]如何平衡这既作为消费者，又不失公民身份与公民资格这二者之间的矛盾，看来确实是效劳导向的政府理念必须解决的一个重要问题。第四，分权〔deentralizatin〕。既然效劳导向已经成为政府与公民关系的主导观念，为了更好的效劳于公民和社会，政府必须不断增强其回应性。进一步的问题也就是，政府如何对公民的需求做出迅速和高效的反映？在一个极权体制或者一个集权体制之下，根本就不存在所谓的效劳导向的问题，因为在这些体制之下，公民的需求从来就不会被当局引起足够的重视。只要自下而上的公民需求得不到政府的认可与接纳，自上而下的效劳体系就不可能建立起来。因此，在极权体制和集权体制之下，根本就不存在效劳导向的问题，也就更不会因为效劳导向而发生分权问题。在民主政制开展的早期，这种效劳导向开展的也不是特别明显，只是随着市场经济和工业社会的开展，效劳的理念由商业世界进军到政治领域，由不仅限于市场原那么，而且也变为政治原那么之后，效劳导向才成为政治运转的法那么之一，这才有了如何更好地效劳，如何进步效劳的程度问题。就新公共管理的分权来说，主要的做法无非有三：联邦制国家里权利在政府体系内部的转移，包括权利的横向分割和纵向放权。与此同时，责任机制也随之发生变化。下层和基层将拥有更多的权利以自主开展工作。目的是让下层和基层拥有更大的权利、足够的动力以及充分的才能来回应公民的需求。新公共管理运动所强调的分权仍然会面对一些问题，比方合理分权、有效受权的界限如何明晰界定？分权不只是具有一定的科学性特征，它还具备一定的艺术特质，那么，如何合理把握分权和受权的艺术问题，也就成为分权与受权无法回避的一个难题。不管怎么说，新公共管理运动对分权的重视确实与传统的管理更多强调集权截然不同。新公共管理运动将分权置于一个突出的地位，主要表达在将分权视为一个高绩效组织的主要特征之一。一个高绩效的组织被认为具备如下特征：任务明确；明确规定目的并且强调效果；向雇员下放权利；创立新的方法鼓励人们成功；当情况发生时，高绩效组织可以灵敏迅速地调整自身以适应新形势的需要；就绩效而言，高绩效组织具有竞争性；调整工作方法以满足顾客需要；保持在利益相关者之间进展公开的建立性的信息交流。分权、受权的理念之所以在高绩效组织中受到高度重视，是因为雇员是高绩效组织中至关重要的核心。要到达高绩效，就要给雇员以利用他们的技巧、创造力、适应变化的才能，以及不断学习以完成组织使命的才能。雇员有权根据其兴趣结成联盟和工作关系以到达组织的目的，完成组织的使命。他们不受组织界限的限制。在很大程度上，雇员迎接挑战，利用技能完成组织使命，开展新技能，全身心投入继续学习等诸方面做得如何，将决定组织是否可以获得成功。[5]第五，政策〔pliy〕。无论是消费率的进步，市场化的推进，还是效劳导向的开展，分权化改革的深化，最后都要详细表如今政策层面。换言之，要通过政策来详细表达上述思想和主张。因此，政府的政策才能和政策程度也就成为深化贯彻前述新公共管理运动开展要求的重要指标。进而政府如何才能进步其设计和执行政策的才能，也就成为新公共管理的第五个重要内容。这是将前述思想详细化和操作化的重要阶段。也是详细兑现和落实这些思想的重要举措。假如政策设计不能充分表达上述思想，或者缺乏以落实上述理念，新公共管理运动的核心思想的实现必将受到极大的限制与制约。从这一意义上来说，公共政策本质上是新公共管理对社会和公民输出的信号与产物。换言之，公民能否感受到政府是采用传统的官僚制还是新公共管理，他们可以直接感知的就是政府的政策是否发生了变化？发生了什么样的变化？这些变化背后所反映的政府理念是否有所变迁？假如说消费率、市场化、效劳和分权这些理念会更多地停留于政府层面的话，那么，对于公民来说，政策那么是更多的行政层面、公民最能直接感知、最能直接体悟的要素。不管政府推行什么样的新公共管理，假如不能让公民和社会在政策层面有一个全新的认知和不同的感受的话，那么，这样的新公共管理运动必将以失败而告终。这就是为什么新公共管理运动为什么将政策作为一个重要内容的原因所在。纵虽如此，〔公共〕政策分析的局限性仍然无法回避。这些局限性主要表达在以下几个方面。〔1〕一些社会问题，由于它们被界定的方式是注定不可以得到解决的，假如问题是用相对的而不是绝对的数据来界定，它们就绝不可能通过公共政策来解决。比方一个国家按一定比例对贫困线的划定，总是会有一些人处于贫困线以下。毕竟，社会的相对差异永远也不可能消除。〔2〕人们的期望总会比政府的才能增长得快。政策领域的任何进展可能只会导致人们对政策应该完成的任务寄予更高的期望。〔3〕解决某一群体问题的政策可能会给其他群体带来一些问题。在多元社会里，解决一个人的问题可能同时意味着给其别人带来问题。毕竟，没有任何一项政策可以同时到达多方共赢的格局。〔4〕有一些社会趋向很可能是不可以由政府来推动的，即使它值得去做。比方，为解决种族问题，将白人与黑人混合居住，往往收效甚微，甚至适得其反。〔5〕人们常常会调适自己的行为，使公共政策变得毫无用途，政府也因此面临窘境。比方高福利导致大量懒惰，从而过度依赖政府救济金的行为。〔6〕社会问题可能会有很多原因，一项详细的政策并不能完全铲除某一类问题。〔7〕一些社会问题的解决可能需要比问题本身本钱更大的政策，甚而牺牲原有的社会制度或者价值理念。比方采用高压政策镇压社会动乱、各种维权行为。它牺牲的就可能是一些民主的价值，诸如结社的权利、言论和出版自由、组织反对党的权利等。〔8〕政治体系的建构可能不完全适宜于进展理性决策。社会问题的解决总体上需要理性决策，可是，由于民选官员需要回应选民的要求，假如加上一些利益集团的因素，此时政府的公共政策很可能就不是理性的，而是非理性的。[6]第六，对政策效果的负责〔auntabilityfrresults〕。如前所述，新公共管理除了要可以将其消费率、市场化、效劳导向、分权等思想变为有效的政策〔也就是将思想操作化〕之外，更为重要的是要对政策的执行情况进展检查监视。也就是要强化政策执行的效果问题。于是，问题又进一步转化为政策执行效果的责任机制问题。为什么新公共管理如此强调要对政策的效果负责？传统的公共行政形式主要基于两种理论根底，管僚制理论和政治行政二分法。新公共管理那么分别是经济学理论和私营部门管理。“重视目的或许是私营部门最重要的一点。传统的行政形式因其过于关注构造和过程而无视了结果，因此受到了众多批评。如今的公共部门管理转而将目的作为首要的目的，其他那么退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。〞随着“以顾客为中心〞的呼声一天天地高涨，以及要更好地对外部团体和个人的需求做出反响，公共管理最终认识到管理者应直接对公众负责。这也是它与传统形式地一个较大不同。[7]对结果的负责，主要来源于新公共管理严格区分了“行政〞和“管理〞的含义。“行政〞根本上指服从指令和效劳，而“管理〞那么指：〔1〕获得某些结果；〔2〕获得这些结果的管理者的个人责任。简言之，行政指的是听从指令，管理那么指的是实现结果。这就意味着：一个管理者不仅仅是服从指令，他注重的是获得“结果〞和为此负有的责任。公务员日益认识到，他们的职能是进展组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目的，而不仅仅是服从命令、程序操作和将政策变为行动。这就是说，公务员把自己不再仅仅看作是行政者，更重要的还是管理者。或者说公务员完成的是管理性的而不是行政性的工作。因此，使用“公共管理〞一词正在成为人们的偏好，“公共行政〞一词即使尚未被人抛弃，如今也似乎已经过时了。[8]新公共管理开展到今天已经逐渐形成其自己的特色。这就是对结果和责任意识的强化。“管理主义形式的主要特点是管理者对产出和结果负责。〞“公共组织需要有所作为；政府如今想知道它们做什么；它们做的怎样；谁是主管并对结果负有责任。到达这一目的的首要途径就是‘让管理者来管理’，意即高级管理者本人对结果能否实在负责，而不仅仅只是像行政人员一样服从别人的命令。改革将越来越多的管理权利进展分割，这意味着部门指导必须负有更多的责任。公共管理者如今已介入有关的政策事务以及严格意义上的政治事务，他们越来越多地对这些事务负有个人责任。假如事情出现某些过失，他们付出的代价将是失去工作。〞[9]简言之，新公共管理“改革的重点在于实现结果和对结果负起责任。换句话说，改革的重点是成为管理者而不是成为行政者〞。[10]这方面的典型案例主要是英国的富尔顿报告和美国的?文官改革法?1968年英国的富尔顿报告就是一个典型。该报告指出，公务员的整个管理任务由四个方面组成：在政治指导下制定政策；创立侦测执行的“机制〞；行政体制的运转；对议会和公众负责。1978年，美国的?文官改革法?的目的在于，使管理者对结果负有更大的责任。新公共管理的“责任〞问题仍然需要进一步明晰。这里涉及的问题仍然有很多。比方，假如没有实现预定目的，是否必然是管理者的过失？如何理性评估这些原因，包括资金缺乏，或者预定目的不够科学，也不现实？而对责任的监管仍然存在诸多问题。其一，由于公民会较多地依赖公共组织工程的执行与施行，他们不敢提出过于严厉的批评。其二，很多工程没有明晰地界定的顾客，顾客是谁？我们不知道。很多时候谈不上监视，尤其是长期的监视；其三，过分依赖公共雇员的良好动机和专家主义，会使公众面临不法行为和不当行为时缺乏自我保护的才能。[11]诸如此类的问题，都是新公共管理运动强化责任时不得不审慎思索，认真求解的难题。综上所述，不管新公共管理运动的开展经历了什么样的历程，也不管人们如何评价新公共管理运动。充分认识、深化理解新公共管理的核心内容是把握二十世纪最后二三十年来新公共管理及其开展的关键所在。更为重要的是，我们要把握这些要素之间的内在关系。为什么是这些要素？它们能否构成一个完好的要素体系？假如说消费率和市场化是市场经济和企业化政府的必然要求，那么效劳导向那么是其必然结果。而要提供良好的效劳，不管是在横向的权利分割，还是在纵向的权利分解中必须贯彻分权原那么。可以说，这是公共效劳开展的必然要求。所有的这一切最后都必须通过政策表达出来。一个良好的政策就是所有这些要素的集中表达。换句话来说，只要审视我们的公共政策，就可以找寻消费率、市场化、效劳导向和分权这几者的详细落实和操作情况。诚然，公共政策本身是需要加强监管的。没有监管的公共政策，很难保证其良好的效果，以及优良的公共政策。这就涉及到新公共管理运动的责任问题。其实和传统的公共行政一致之处在于，很大程度上，新公共管理虽然有诸多新理念，然而其对责任的强调实那么是对传统的公共行政的复制与强化。就新公共管理运动本身而言，除责任之外的所有要素，其要义都在于提供公共机构的透明度和责任性。因为，不管公共行政如何变化，其核心内容仍然是公共组织的责任。只是责任形式不同而已，传统的责任形式大多基于设立政治机制或者行为主体，新公共管理运动强调通过绩效考核，或有才能促使管理者对个人和机构行为负责。[12]质言之，这些核心要素之间