如何认识欧盟的“民主赤字”问题-

如何认识欧盟的〃民主赤字〃问题？从20世纪50年代初的煤钢联营到90年代初欧盟的建立，欧洲一体化主要由政治精英所推动。然而，1992年丹麦公决否定《马约》之后，人们发现欧洲一体化的进一步发展离不开人民大众的支持，民主赤字的字眼也常常出现在有关的文献之中。欧盟层面上的民主建设引起大家的重视，如何使欧盟更接近人民成为欧盟决策者的当务之急，它被列为《尼斯条约》的目标之一，2001年欧盟委员会在《欧盟治理白皮书》中也强调了民主建设的重要性。与此同时，一些学术刊物和论坛也就有关问题展开了热烈的讨论，欧美一些知名学者就如何认识和解决欧盟的民主问题，纷纷提出自己的见解。本文以文献综述的方式，首先评介其中一些较有影响的观点，然后谈谈笔者本人的儿点思考。欧盟民主制度的缺陷简单地说，民主作为一种政治思想，以人民主权论为根本宗旨，即统治者的权力来自人民，其职责在于保护人民的权利并得到人民的认可。为了保障这一点，公民通过政党选举等渠道选择政策的制定者和执行者，同时又要求整个决策过程公正和透明。这样，民主又成为一种制度。自近代以来，西方民族国家的民主制度经由儿百年的发展而臻于成熟,而在西欧民族国家基础上发展起来的欧共体和欧盟，必然也存在着一个如何建设民主制度的问题。1979年，当欧洲议会第一次进行公民选举时，人们曾预言泛欧洲政党将会形成。然而，新的政党联盟到80年代仍在为生存而斗争，这种乐观主义破灭了。在《马约》的政党条款提出之后，90年代的泛欧洲政党活动趋于活跃，社会党、基督教民主党、自由党和绿党联盟采用了更加一体化的新章程，开始重视欧洲议会的选举。与此同时，欧洲议会对欧盟的财政预算有了较为严密的控制权，并获得了任命欧盟委员会主席和成员以及通过弹劾迫使其辞职的权力。然而，从传统议会民主制的角度来看，欧盟还存在着明显的民主赤字，主要表现在以下儿个方面首先，在决策机构得到公民的认可和支持方面，欧盟与成员国相比仍然存在着相当的差距。作为欧盟体制中唯一的民选机构，欧洲议会并不具有国家议会通常所具有的那种立法权。欧洲议会也缺少足够的监督权，它对在立法决策机制中占据中心位置的欧洲理事会只有提出书面和口头质询的权力。欧洲理事会由成员国政府指派的代表组成，成员国政府参与决策并对政策负责，各国公民很难看到和行使自己的职责，欧盟缺少合法性。在这种情况下，各国政党对欧洲议会的选举不像对国家议会选举那样重视，民主输入明显不足。其次，决策机构缺乏透明度而不受公民监督。欧洲理事会的构成和性质，决定它是各成员国政府进行讨价还价和幕后交易的场所，其议事过程在几近封闭的状态中进行，除了最后的成文决议以外，其余一概秘而不宣。这种决策机构难以直接反映民意，民主在输出方面也存在着问题。从整个体制上看，欧盟治理是一个复杂的网络，既有正式的制度，也有非正式的决策议程。它没有像民族国家那样形成一个权力中心而对政策结果负责，决策过程以网络的形式相互连锁，也不具备传统的那种垂直特征。因此，欧盟在决策本身、决策时机的选择以及政策范围的确定和磋商准备等方面都不够清晰。这一点使一般人对欧盟的体制很难有足够的了解，在反映社会各种利益方面主要依赖于游说集团和专家的意见，其结果有利于反映政治精英的意愿和保护欧盟成员国的利益。最重要的是，欧盟层面上的公众尚未形成，欧盟民主缺少直接实施的条件。从西方民主发展的历史来看，民主与民族主义是一对挛生子。正是当一个民族感到共同的政治和经济利益所在并认识到自身的文化特征之后，才有可能要选择一个政府管理整个民族与国家。所以，民族认同是民主的基础，公众的存在是民族国家实施民主制的一个重要条件。欧盟各国走向一体化，与一个民族国家的形成过程有着明显的不同,它不是以一种核心力量为基础，而是多个国家共同地走向一起；它不是依赖于武力，而是依靠国际条约的约束力来完成。所以，从理论上讲，各成员国还有退出欧盟的可能性。虽然《马约》在政治上对欧盟的公民作了界定，但在目前欧盟各国人民可以感到的只是共同的经济和政治利益，而在语言、文化和社会心理等方面尚未形成统一。正像乔哨所说的，尽管法律结构确实在欧盟的政府机构与欧盟各国公民之间建立了一种垂直的关系，但是我们无法从中设想在这些公民之间存在着一种水平的关系诸如文化特征、民族地位和公民义务，而正是这种关系才能够把他们约束在一起。注〃299,各成员国的公众没有完全形成一种对欧盟的认同感，整体上的欧盟公众尚未出现，所以，欧盟范围的政党和团体缺少一种坚实的基础。欧美学者对欧盟民主问题的认识欧共体欧盟的民主问题早就引起了欧美学者的关注。卡尔・凯瑟在1971年就指出，跨国家政治总是通过加强技术统治专家联合的方式削弱民主所承担的责任。在跨国家和跨政府网络中的多层治理，似乎削弱了地方、地区和国家层次上民主团体控制欧洲化过程的能力。各级治理的执行人员、专家群体和技术专家治国论者，其地位似乎得到了加强。注〃,,,356—3701982年，马丁・斯拉特发表政治精英、公众的冷漠及欧共体的建设一文，着重从历史角度考察了精英和公众对欧共体建设的作用。他发现，60年代以后公众对欧共体冷漠的态度开始改变，但只是帮助代表成员国政府的理事会在欧共体中确立了自己的主导地位。80年代初欧共体的体制结构，不会使欧洲议会引起公众真正的兴趣和大规模的支持。所以，欧共体机构和制度的改变，仍应当寄希望于成员国政府木身。然而，在民主普遍要求分权的情况下，欧共体应当认真对待人民大众的意愿。注〃，,211,1982,69-87马丁・斯拉特的这篇文章，较早地谈到了公众对欧共体发展的重要性。不过，他所指的只是各成员国的公民，尚未涉及到欧共体层面上的公民问题。90年代初丹麦第一次公决否决了《马约》之后，公众与欧盟的关系引起了大家的极大关注，一些学者无论从什么角度论述欧盟，都会涉及它的民主问题。归纳起来，主要有以下几种观点。——欧盟的国际组织性质，使其民主无关紧要。政府间主义的主要代表人物安德鲁・摩勒夫塞克在1993年提出，欧共体的民主赤字也许是它成功的一个基本原因。这是因为，成员国政府可以利用欧共体的存在使自己在提出政策的主动性方面得到国内更多的首肯和支持，在国内政策议程安排方面也享有更大的权力，从而比较容易在国内进行政策的协调；同时，成员国政府之间的讨论和投票都在秘密中进行，各国议会和公众一般很少有合法的机会批准欧共体的协议，从而帮助成员国领导人削弱了国内潜在的反对势力，增加了成员国政府之间达成一致的能力。注,,,314,1993,516政府间主义倾向于把欧盟看作是一个国际组织而非一种政体，强调成员国政府在欧洲一体化中的作用。所以，摩勒夫塞克认为民众对欧盟支持与否并不重要。——民主与国家相互联系在一起，而经济全球化进程对民族国家的冲击就等于削弱了民主，民主与一体化相互矛盾，所以不能在民族国家之上即欧盟层次上实行民主。目前欧盟的存在依赖于自由市场提供的合法力量，而向着更紧密的联盟方向发展必然使其更加缺少民主合法性，因此，应当保护或恢复民族国家政治行为的能力。注参见〃,143,2001,298—325——欧盟多文化的特征，使之无法实行民主。民族的文化统一是民主的先决条件，甚至一个国家实行多元文化主义也会对民主造成威胁。因此，由于缺少共同的文化和民众的认同，欧盟即使实行了联邦制也不会为社会稳定提供一个基本的资源。所以，欧盟应当是一个政府间主义之上的国家联盟组织。如果它向联邦方向发展，必将导致暴政的出现。注参见传&,192000〃——欧盟的决策特征有不利于民主的一面，但也有弥补民主缺陷的一面。1995年，约翰・佩特森提出，欧盟决策方式的网络性质使利益集团不会像在民族国家内部容易控制政府那样控制欧盟的决策议程，所以从民主理论的角度看，这种网络不利于民主。不过，政策网络又可以为决策者提供更加有用的信息，通过允许有关的利益集团直接参与政策的阐明而使政策结果合法化。他还提出，政策网络有助于把多样性与共同利益和共同的要求协调一致，使欧盟不会出现类似美国联邦制的那种过分强大的公共权力。注,-,,21,1995,59然而，更多的学者感到了欧盟民主问题的严重性，提出它必须、并且也能够得到解决。1996年，托马斯・里斯―凯本发表探索生物的本性国际关系理论和比较政策分析与欧盟研究一文，其中探讨了如何在欧盟政策网络的复杂结构中实行民主的问题。他认为，成员国政府越容易控制创议权、制度、信息和思想，就越容易对民主造成损害。为了减轻民主，赤字，可以采取任何可能的措施，但忽视这个问题的结局将会是灾难性的。注-,&;〃341,1996,75迪米特利斯・克里斯丘1997年在对欧洲一体化研究的新挑战理论建设的含义一文中指出，加拿大等联邦国家从一开始就依靠宪法的形式，在代表区域和代表选民之间制造平衡。与之不同的是，欧盟过分注意保障成员国政府在制度上的权力，从而限制了欧盟跨国家民主的发展。他认为，现在正是欧盟强调其公民在各个一体化过程中作用的时候，公民的作用最可能是消除多种‘民主赤字’的良药。在这方面缺少任何努力将会导致主要由精英所操纵的又一个妥协结构的出现，并有害于欧洲各民族这个唯一真正的跨国家权力的利益。注厂〃354,1997,538可见，两人都是从传统的议会民主模式出发，认为成员国政府是实施欧盟层次民主的一个障碍，欧盟公民是其民主的主要推动力。而寇特莱珀则从另外一个角度提出问题。他认为，尽管议会模式被广泛认为是评价欧盟民主的一个有效的依据,但它与欧盟的超国家背景和性质并不相关。而美国政府结构那种强调社会利益集团的多元主义模式，为欧盟超国家层面上的民主决策提供了一个较为合适的根据。注，',,111,1999,107-135还有学者批驳了前述把经济全球化、多元文化与国家民主对立起来的观点。格斯顿伯格认为，民主能够在民族国家之上建立起来。迪特・戴科则具体论述说，德国300万伊斯兰教徒积极要求参与国家的选举等民主活动，这表明坚持把文化统一视为成功建立欧盟联邦制的先决条件的观点是错误的。注,?,26—28,2001,〃这种批评无疑是正确的。随着欧洲一体化的深化，欧盟成员国政府的权力将逐渐缩小，欧盟的不断扩大也会为它带来更多的民族与文化。这种因素可能会使欧盟在实施传统民主方面遇到一些困难，但不会从根木上妨碍民主制度的确立与发展。此外，在欧盟民主问题上还存在另一种观点，即认为不应当基于传统的民主理论对欧盟的民主赤字提出批评，而应当转向新的民主理论概念。2001年，皮特・范・汉姆出版《欧洲一体化与后现代的条件》一书，试图从后现代主义角度看待欧盟和西方国家。在民主问题上，他认为欧盟正处在人类发展的后现代阶段，随着国家不再作为权力的中心和国家特征的逐渐消失，欧盟呈现出越来越多的民族特征和价值观念，社会越来越多元化和复杂化。在这种情况下，不能再用传统的民主观念看待和要求欧盟。因此，欧盟层面上的民主的精确含义，指的是开放、相互尊重和承认，平等对待，以知识和利益为基础的代表制和普遍的代表制度，它不同于儿个世纪以来欧洲人所习惯的那种民主定义。他说，应当承认欧盟正在向着一个新的民主跃进，使之更适合迎接今天的挑战，和管理更大和更多元化的政治空间。注〃,2001,171上述学者的见解虽不相同，但具有一个共同点，那就是正像希伯特在对欧盟未来的体制结构进行思考时指出的那样，不管欧盟向着一个共同的体制发展，还是成员国政府同意把国家主权交给欧盟，都必须消除其民主赤字。注厂?〃251,2002,1—32消除欧盟民主缺陷的几种方案在认识到欧盟的民主缺陷之后，欧美学者从不同的角度提出了一些民主建设方案。其中，多数学者基于传统的民主理论，少数人持后现代主义的观点。有的主张采取多数主义，有的主张与之相对的共识主义。有的学者探讨了如何界定和塑造欧盟公民的问题，还有人对如何解决欧盟代表公众利益和代表成员国利益之间的矛盾问题进行了研究。多数主义以在决策中采取少数服从多数的原则为特征。这种方法利于迅速决策，但政策结果会导致社会资源再分配，使选举或投票中获胜的多数派获得更多的利益。这一原则广泛运用于民族国家的政治制度中，表现为依赖于政党的选举竞争、议会代表制和公众对决策的控制等因素。一些学者用它来观察和解决欧盟的民主问题，托马斯・里斯―凯本即是其中的一位代表。他提出，为了有效防止对民主造成的损害，应当采取三项措施首先,加强从欧洲议会和成员国议会到城市议会参与欧洲事务的能力。政府多层治理的制度意味着扩大所有治理层次上的议会的作用。……其次，在各政策部门里系统地加强公民参加欧盟政策准备和贯彻的网络活动。为此，应当把社会利益集团、社会运动组织和其它的团体包括在这些网络中，并加强它们与诸如欧共体委员会的超国家机构之间的联系。而且，应当利用工商业者与工会就环境等问题在欧盟层次上展开对话的模式。最后，加强宣传。成员国的公众应讨论欧盟事务，使跨国家和跨政府专家联合做出的技术性决定必须得到公众的认可。注-〃74与多数主义相对的共识主义，要求各政治派别在决策中达成共识。它的特点是在决策中采取一致通过或各方相互协商的原则，因此往往不利于新的政策的形成和实施。但是，共识主义不会导致对利益重新分配，其政策结果会使各方都能受益，因而可以最大程度地保护少数派的利益。一些学者认为，欧盟体制不同于民族国家，它缺少整体上的民众，因而建立民主制度不能以多数主义为基础，而应当采取共识主义的模式。把欧盟体制界定为新治理模式的一些学者就持这种观点。所谓新治理模式，即认为欧盟治理不仅是由成员国来引导、而且是包容了所有控制或管理社会的政治和行政角色的活动；治理的关键职能是控制社会政治风险，而不是重新分配利益。持这种观点的学者认为，民族及其民众之所以构成了民主制度中接受多数主义原则的条件，是因为多数派和少数派都是同一个民族的组成部分,少数派会接受多数派的决策而使之具备合法性。而目前欧盟中有十儿个分离的民族身份，因此在欧盟层面上的多数派的决策并不能代表所有国家的公众，因而是不合法的。他们还认为，欧盟委员会的委员由成员国政府选择，候选人或团体不会在选举中遭到淘汰，这一点使欧盟缺少民主基础的问题进一步复杂化。与此同时，政党对赢得成员国政府比赢得欧盟机构更感兴趣。这一切都决定着在民族国家中发展起来的民主模式不会轻易地转化到欧盟中去。所以，目前不可能按照传统的民主模式建设欧盟民主，唯一的方案是采取一种独特的代表制和责任模式。对此，斯密特提出了在参与模式方面把欧洲议会的席位分配到职能选区、在决策模式上把投票的权力分配到三个分离的机构的设想。约瑟夫・威勒建议把整个欧盟的决策进程展示在互连网上，以便选民了解和监督。赛蒙・希克斯提出，把管理权力委托给不属于任何党派的独立机构，并要求它们采取符合公共利益的行动，通过媒体监督、议会的严格审查等措施保障该机构的高效和透明，做到没有人控制机构，但机构处于控制之中。他认为，这种机构采取的政策将会产生最佳结果，使各方都会受益,合法性将因此得到保障。注,&;!!',,51,1998,55总之，新治理方案认为，解决欧盟民主赤字应当注重的是解决问题、奉行共识主义和决策机构的透明和独立，而不是依赖于竞争、采取多数主义和决策机构由党派选举产生而受其控制。关于欧盟公民的身份，《马约》虽然作了规定，但欧盟公民的状况并不令人满意，加之一体化的最终目标不够清晰，从而引发了一些问题在什么样的基础上建设欧盟公民？这种公民与成员国公民是一种什么关系？对此，欧美学者就如何界定和塑造欧盟公民也提出了许多不同的观点。有观点认为，欧盟将发展成为一个单一的文化实体，未来共和性质的欧洲民族主义将通过吸收各民族文化而形成一个单一的大众文化，欧洲公民将会在此基础上形成。还有观点认为，公民的认同和民主只能在民族的浓厚的历史文化社区中形成，在欧盟层面上加强欧盟公民的权利不会塑造欧洲公民，只会削弱各国的民主而导致欧盟虚假的合法性，因为它增加的是不对民主负责的欧洲法院和欧盟委员会的权力。所以，欧盟的发展应当限定在目前的阶段上。第三种观点是介于二者之间的所谓欧盟宪政爱国主义，由于尔根・哈贝马斯在1992年提出。他认为，自由民主制度中的所有公民可以在不具有共同特征的情况下忠于宪法的原则，在欧盟内部存在众多民族特征的情况下，只有非民族的政治认同概念才具有吸引力而被大家所接受，宪政爱国主义就是这种新的公民身份。注参见@(D，〃普林特力斯则更明确地提出，应当探讨建立在新的共同的政治价值观而非所设想的共同历史和文化之上的欧盟特征的潜力和动力。注,,,72,2001,196—218还有人建议，欧盟公民的地位应当在公民权利和义务的基础上发展，而不是以传统的民族或种族关系为基础。皮特・范・汉姆从后现代主义视角考察了欧盟公民的问题。他说，在传统民主制度中，公民身份与民族性联系在一起，公民概念以种族文化为基础，从而形成一个统一的公共领域。而欧盟后现代主义的特征破坏了传统的公共领域的确定性和统一性,所以应当重新界定公民身份。新的公民不再与国家联系在一起，公民概念不应当产生于种族或文化群体中，而应当在广泛的民主程序中界定。他赞成于尔根・哈贝马斯宪政爱国主义的公民概念，希望这种新的公民将排除欧盟向着一个欧洲超级国家发展的倾向，从而避免这种国家带来欧洲民族主义的一切愚昧。注〃176如何塑造欧盟公民?马丁・斯拉特在1982年虽然没有探讨欧共体层面上的公民，但指出各国公民对一体化事业的支持，需要精英做出努力并在制度上加以保障。迪米特利斯・克里斯丘在强调公民对欧盟民主建设的重要性的同时，也强调了制度对保障公民参与的重要性。他说，使成员国公民感到自己作为欧洲公民而共同生存，需要把传统上欧盟决策者与政策接受者的角色颠倒过来。然而只有在跨国家的公共领域出现之后，才能做到这一点，从而尽可能地留出民主参与的空间。注〃538赛蒙・希克斯对如何塑造欧盟公民提出了具体的方法。他认为，选举中的竞争在重新界定和塑造欧盟公民过程中具有重大的作用。通过对民主进程的参与，相互竞争的观点得以合法地表达和对抗，多数派取得的成功会被各方所接受。所以，失利一方和胜利一方都会赋予竞争的结果以合法性，新的民主认同将随之产生。所以，那种以为在一个类似欧盟的多民族的政体中失利的少数派不会接受多数派合法性的观点，只是一家之言。在他看来，公民可以通过民主的实践而得到塑造，一部欧洲宪法缔造的政治制度将会诱导欧洲公民认同的形成。他进一步提出，不能仅仅满足于在立法和委任委员会主席方面增加欧洲议会的权力，为了使欧洲议会的选举变为真正的竞争，还需要由泛欧政党选择欧洲议员的候选人。但这是一个很遥远的目标，近期应当选择其他两种方法在欧洲事务上举行欧洲范围的全民公决；由每个成员国至少一个政党提名候选人，直接选举欧盟委员会主席。后一种方法既能确保每个成员国的一个精英集团成为获胜群体的一部分，而不会使一个民族国家集体失利，又能给予欧洲公民淘汰某人的权利，使他们在挑选行政官员方面不必完全依&;赖于欧洲议会政党。皮特・范・汉姆对塑造新型公民没有明确提出具体的方法，但从其主张利用互联网等先进的通讯工具探索公民参与民主的新形式上看，他也是在强调民主实践对欧盟公民形成的重要性。关于公民及其认同与民主制度之间的关系，在西方民主理论中历来存在着两种观点，一种认为前者是后者的一个前提条件，一种认为后者造就前者。可以认为，具有统一认同的欧盟公民是欧盟民主制的一个前提条件,但民主实践对欧盟公民的形成也有着不可低估的作用。公民与民主相辅相成，互相促动。在任何中央与地方分权的政治体制中，都存在着中央机构代表区域利益与代表全体公民利益之间的内在矛盾，欧盟也不例外。一些学者试图解决这个问题。迪米特利斯・克里斯丘指出，为了使欧盟各成员国公民意识到他们作为具有独特性的政治实体而独立存在，同时又感到自己作为欧洲公众而共同生存，必须处理好欧盟代表区域国家利益与代表跨国家公众利益二者之间的关系。他借鉴斯布拉加的研究成果，认为可以从德国联邦模式中得到启发。德国的联邦模式代表着州政府与联邦政府的汇合点，属于其中心没有完全独立于选举单位的那种共同体，它的基础是州行政部门和联邦公众。这样，在德国联邦模式中，区域体制、政党结构与由宪法划分而属于联邦政府的任务同时存在。当然，德国州政府部分地参与联邦决策过程使单个公民很难在国家的决策过程中看到自己的责任，各州议会往往发现自己仅仅被要求批准政府讨论的结果。所以，按照这种模式，无法按照传统的民主标准对转移到一个共同机构手中的决策权实施控制。然而，克里斯丘认为，正是通过州、联邦两级政府的参与性治理的体制，德国的政体已经脱离了传统民主观念中中心机构代表公众的原则。这个体制从根本上对公众负责，但同时也能保护区域的利益。所以，迪米特利斯・克里斯丘认为，不管欧盟成员国政府是否有一天会在职能上与德国州政府相同，德国的这种安排为欧盟两院制的议会和合作式联邦的建立，提供了一个可以效法的模式。它有可能使欧盟体制在没有传统观念中那种中心机构的情况下运转,同时也能够解决民主问题。儿点思考经过半个世纪的发展，欧洲一体化使目前的欧盟在体制方面具备了国家的一些特征，但同时其国际组织的特性也非常明显，尤其是类似于那种不以一个国家为核心而建立的国际组织。西方学者从不同的角度、利用不同的方法界定欧盟的特性，探讨其背后的推动力量，从而在如何认识和解决欧盟的民主问题上也仁者见仁，智者见智，产生了不同的观点。纵观欧美近现代的发展历程，可以看出，西方民主制度的形态在各国并不是整齐划一，也不是一成不变的。具有封建主义传统的英国，在保留君主制的情况下实行责任内阁制，而从殖民地时代就具有许多民主因素的美国则实行典型的三权分立制度。及至现代，在国家权力结构中，由于行政权力随着社会复杂化和生活节奏的加快而日益膨胀，国家权力重心又开始从立法机构向行政机构转移。诸如此类西方民主发展的历史经验使我们有理由相信，欧盟将会出现一种建立在新的民主理念之上的新的民主制度。这种民主制不会是空中楼阁，它不可能完全超越传统的民主，而是与西欧国家已有的政治体制息息相关。作为西方民主国家，欧共体各成员国在为走向联合而设置超国家机构的过程中，无疑要移植民族国家的民主政体而设立了欧共体委员会、欧洲议会和欧洲法院。目前共同决策的欧洲议会和部长理事会将构成欧盟立法机构的两院，也是一种必然趋势。而借鉴德