工程风险监控细则

工程风险监控细则工程风险监控是降低工程担保风险最重要的一环，属于工程担保期间的管理，能对项目在运作过程中存在的问题及时发现解决。工程担保风险控制大致上分为事前控制，事中控制及事后跟踪，三个环节环环相扣，相辅相成。事前控制是整个工程投资担保的前提也是基础，是对风险把控的第一步，主要进行担保申请人企业资质，财务状况及企业是否有相关工程施工经验等几个方面进行考量。事中控制也属于工程投资担保中担保期间的管理，是降低工程担保风险中最重要的一环。工程开工前查验施工令是否下达，会同监理单位检查施工企业相关管理人员及技术人员是否到位，对相关工程技术人员的水平有个清新全面的把握，这样才能对后期工程的安排及相关风险有个提前预判。工程开工后进入工程建设实施阶段，此时要加强同监理单位的沟通，确保及时全面了解工程实际情况，首先定期收集监理单位相关工程会议纪要及工程监理月报，收集施工单位进度计划，对工程进度及投资有个连贯整体的把握，根据收集的资料分析整理，发现问题，解决问题，每月对工程项目形成风险分析及预估报告，对前期进行总结，同时为下一阶段风险做出预判；其次，要做好动态跟踪监督及监管，要不定期深入工程实地进行考察，征询监理单位相关意见，并参加相关工程例会，对工程有个形象直观的把握，更加直观的去发现工程存在的问题为工程风险提供指导性方向。事后跟踪，对所监管工程项目进行总结分析，总结风险源，便于其他项目有借鉴作用。工程担保推广中的难点和症结剖析

李宁生，温红(1.沈阳市市政公用工程招投标管理办公室，沈阳110013；2.中国经济技术投资担保有限公司大连分公司，大连，116011)【摘要】本文针对工程担保试点以来的实践情况，剖析出了工程担保（包括业主工程款支付担保）中存在的问题的症结所在，并提出了几点建议。【关键词】工程担保；招标投标；担保公司担保书；业主工程款支付担保【中图分类号】F407.9【文献标识码】B【文章编号】1002-851X(2005)03-0019-04作为工程建设管理的国际惯例，工程担保在有关部门的推动下已在招投标领域得以实施并取得一定的成绩，担保形式也在过去单一的现金、银行保函的基础上，增加了担保公司担保书和保险公司保函等，但在推进工程担保的实践中，仍然存在着一些不容回避的问题。本文仅就目前工程担保实践中存在的问题和症结所在以及业主工程款支付担保谈几点浅显的看法，仅供探讨。1工程担保实践中存在的问题1.1对担保额度的要求差异较大工程担保的现行国际惯例有美洲、欧洲、和亚洲三种模式。国内目前借鉴的是亚洲模式，其通常做法是：投标保证金担保额一般为合同额的2％；履约保证金担保额如为银行保函，则为合同额的10％；担保公司担保书则适当提高担保比例，最高可达30％(国内世行贷款项目采用)；预付款则为全额担保。目前，我国的招投标活动对担保的要求，最符合亚洲做法的多数是国际招标项目，如世行、亚行贷款项目。一些大型基础设施项目如交通、水利等工程在编制招标文件时，通常也尽可能参照菲迪克条款。而部分招标项目，特别是地方投资项目(包括政府和非政府投资项目)的招标文件对工程担保的要求则是各行其道、五花八门。如对投标担保额度的要求，有的为合同额l％，有的等同于招标代理费(以便中标后抵扣招标服务费)，还有1-2万元形同虚设的；对于履约担保额度，有的不做要求，有的要求5％、10％、30％甚至达100％(如辽宁高速公路建设项目招标，采用经评审最低价中标法的，有的中标人被要求的履约担保额达到l00%)。招标中对担保额度要求的差异，严重干扰了工程担保的规范运作。1.2部分项目的履约担保要求未能落实这种情况多数发生在非政府投资项目，中标人经与业主协商。有时业主基于某些考虑会取消招标文件中对履约担保的要求。而政府投资项目中存在类似的问题，往往是缘于政府拖欠中标企业的工程款，或项目建设资金到位情况欠佳。但无论何种情况、何种原因，也无论是政府投资或非政府投资出现这种情况，都不利于工程风险管理，从本质上讲反映了业主对工程担保认识的不足。1.3业主工程款支付担保的推进任重道远近年来，因业主(特别是房地产开发商)拖欠工程款，致使承包商拖欠、克扣农民工工资的严重事态已引起中央和各级地方政府的高度重视，为此，国家已采取各种措施(包括加大劳动监察执法力度、设立工资专户以及采取必要的行政手段)，力求解决这一问题。为达到源头治理的目的，国家建设部最近下发了《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》(以下简称《若干规定》)，《若干规定》中第十一条规定：业主在签订工程建设合同的同时，应当向承包商提交业主工程款支付担保。但由于种种原因，这一规定的落实存在相当的难度。事实上，早在2003年以前，沈阳市、云南省、深圳市、安徽省已相继出台了有关文件，对业主支付担保做出过相关的规定，2003年国家七部委下发的《工程建设项目施工招标投标办法》，对此也有明确的要求，但总体的落实情况却不很理想。基于目前的市场条件，《若干规定》中有关业主工程款支付担保的实施必须要有强有力的配套措施跟进，推进工作任重道远。1.4担保公司展业空间受到限制自2000年开始，以中国经济技术投资担保有限公司和长安保证担保公司为代表的国内担保公司开始将工程担保作为主要业务品种之一,在北京、深圳、大连、沈阳等地试点城市推广以来，在当地建设行政主管部门的指导和支持下，工程担保试点工作巳取得可喜的进展。在此期间，担保公司在各类投资主体所组织的招投标项目基本上都有过工程担保实践，但主要集中于政府投资的市政建设项目和国有企业、外资企业和少数民营企业投资的招标项目。而对于投资规模更大的国家基础设施项目，如交通、水利、铁路等建设项目招标，尽管担保公司事先做了大量工作，投标主体亦有担保需求，但招标主体仍习惯于将担保形式规定为现金和银行保函，从招标文件上就限制了担保公司的介入。在不得已的情况下，有时担保公司为了展业的需要只能采用换保的方式(即由担保公司为担保申请人向银行提供担保，然后由银行为申请人向招标人出具银行保函)实施担保操作，不仅提高了成本，而且降低了工效，给担保申请人和担保公司带来了很大的不便。2担保公司展业困难的主要原因2.1担保公司为工程建设项目提供担保的法律缺位工程担保的重要性早已取得工程建设领域的共识，担保公司为建设项目提供工程担保的必要性也在几年前就已得到业内人士和有关专家的肯定，特别是建设部在这方面做了大量的调研和推动工作。各地建设行政主管部门有关工程担保的法律规范文件近几年也频频出台，如沈阳、北京、深圳、厦门、云南、宁波、青岛等地出台的规范性文件都允许担保公司介人工程担保业务。从国家立法的角度，工程担保概念的提出源自2000实施的《中华人民共和国招标投标法》，但这部法律中提及的担保种类仅包括投标保证金和履约保证金两类(工程担保的种类可细分为九种)，且没有提及保证的形式。2003年国家七部委联合下发的《工程建设项目施工招标投标办法》将担保种类扩大到投标担保、履约担保、工程款支付担保，并明确了投标担保的形式为现金、汇票、银行保函，但不包括担保公司担保书；同时规定履约担保的形式由招标人确定。建设部新近出台的《若干规定》虽明确担保公司可以介入工程担保的各品种，但其调整范围仅限于房屋建筑工程。上述情况表明，在现行的涉及工程担保的法律或部门规章中担保公司介入工程担保的地位尚未完全得到确认，而国务院各部门中只有建设部将担保公司介入工程担保的地位纳入其规范性文件和招标范本中，但受职责分工的限制，担保公司推广工程担保的实际工作只能相对集中在房屋和市政工程项目的招投标范畴，法律缺位成为担保公司拓展工程担保业务的瓶颈。2.2建设行政主管部门推进工程担保的局限国办发[2000]34号《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》中规定“建设行政主管部门负责房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法。”明确界定了建设行政主管部门的职责范围。房屋建筑及附属和配套设施，特别是房地产开发项目的工程担保制度难以贯彻到位。国家计委令第3号《工程建设项目招标范围和规模标准规定》中规定必须招标的项目中除第3条第五款“商品住宅，包括经济实用住房”外，其他项目的招标人和招标监管主体基本上都属于同一系统的，所代表的利益都是一致的。而房屋建筑工程的招标人和招标监管主体的利益是脱节的，房屋建筑及附属配套设施项目的招标人大多是企业法人．相当程度上他们并不情愿采用招标方式选定承包商，但受国家法律的强制，他们又不得不进行项目招标。在这种背景下，他们往往会以各种方式和手段从形式上应付招标监管部门的要求，并根据自己的考虑，决定是否要求中标人提供相应的工程担保。事实上，在房屋建筑及附属配套设施建设中，投资人不代表公共利益，建设行政主管部门不代表业主利益，如果主管部门强制要求工程担保，有违市场行为准则，也会导致规范管理上的力不从心。基于上述原因，在房屋建筑及附属配套设施项目的招标中出现对工程担保的要求差别较大，情况复杂的现象也就不难理解了。受建设资金的影响，有时在政府投资的市政工程招标中推行工程担保底气不足。部分地方政府从快速发展地方经济的目的出发，有时会在建设资金准备不足的情况下实施一些市政项目。个别时候，甚至会要求承包商垫资承建工程。这类项目即使在招标时提出工程担保的要求，但于情于理都难以实施。在此情况下，地方建设行政主管部门推行工程担保难免力不从心。2.3现行工程担保模式的影响目前，国际上工程担保的模式有三种：第一种为以美国为代表的美洲模式，该模式特点是限制银行介入，保函只能由担保公司或保险公司提供，保函要求为高比例、有条件；第二种为欧洲模式，该模式的特点是担保公司和银行的保函并用，担保比例偏低，且各国家要求不等，从5％～50％都有，保函为无条件保函。但许多欧洲国家已经意识到低比例、无条件保函的弊端，欧洲工程担保在国际保证担保协会的推动下正走向新的模式，新的模式更多地借鉴了美洲模式；第三种为亚洲模式，该模式的特点是广泛使用低比例、无条件的银行保函，部分国家存在同业担保(如日本，但正在被摈弃)，担保公司提供工程担保的市场份额较少。但这种低比例、元条件的工程担保模式非常不利于担保公司工程担保的展业，其原因有：一是低比例意味着低保额、低收入，也就意味着该业务品种很难成为担保公司的主导产品；二是低比例担保使银行很容易扣住企业的抵押金或为企业小额度授信，使银行成为担保公司的强大竞争对手；三是担保公司为企业提供工程担保的方式与银行有很大的不同，无条件担保很难保障担保公司的利益；四是低比例、无条件担保的方式主要是以经济赔偿为主，这种担保方式偏离了履约担保的本意，很难体现高比例、有条件担保公司保函的优越性，也使担保公司很难按规范的担保方式承担相应的担保责任。2.4行业非理性发展和缺乏权威资信公示如果以1993年中国经济技术投资担保有限公司的创立作为中国担保业的诞生标志，我国担保业的发展至今也仅有十一年的历史。但近几年国内担保公司却如雨后春笋般地涌现出来，据2004年《中国担保论坛》统计，全国现有约4000家担保公司，仅辽宁就有近百家担保公司。与此形成鲜明对比的是，尽管担保业在国外有上百年的历史，但其各国的担保公司数量却十分有限，如荷兰全国仅有2—3家担保公司。而目前国内担保队伍的过速膨胀以及监管薄弱所带来的资信等级的良莠不齐，缺乏权威评定和公示，对担保业自身的社会信誉和工程担保业务的推广形成了很大的负面影响。另外，与融资担保业务相比．工程担保业务有其自身的特点。融资担保的受益人多数为具备专业核保能力的银行，且其业务操作可以指定仅与特定范围的具有高资信等级的担保公司合作。而作为工程担保受益人的项目业主，绝大多数不具备专业核保能力，难以完成核保工作。特别是对于必须公开招标的国家大型基础设施和市政设施项目．由于这些项目的招标人多数代表政府，他们也就不可能像金融机构那样指定接受哪家担保公司的担保书，从而导致不正当竞争。同时．参与公开招标的投标企业基本上上来自全国各地，带来的保函就可能是全国各地的担保公司开具的，在这种条件下，即使业主具备核保能力．也必须花费很大的精力对各个提供担保的担保公司进行核保．增加了招标成本。因此，与银行相比，担保公司自然难以成为各招标人确定担保主体的首选。3推进工程担保的几点建议3.1加速国家立法从2000年试点至今的近五年时间，南到深圳、北到黑龙江，各地建设行政主管部门纷纷出台各类文件，引入工程担保制度。这无疑为国家进行工程担保立法奠定了基础。但由于这些地方法规都是由地方建设行政主管部门起草，仅适用于房屋建筑和市政工程项目，而无法涉及到交通、水利、铁路等其他工程领域。从国家对招投标行政监督的职责分工看，仅靠建设行政主管部门一家之力不可能担负起建立工程担保制度的重任。因此，必须从国家立法的高度，将工程担保制度引入全部工程建设领域。3.2在国家立法出台前．建议由国家计委牵头修订相应规范措施．引导和培育工程担保制度的形成根据国办发[2000]34号《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》中“国家发展计划委员会指导和协调全国招投标工作，会同有关行政主管部门拟定《中华人民共和国招标投标法》配套法规，综合性政策，报国务院批准”的规定，在国家立法出台前，可否考虑由国家计委牵头会同国务院有关部门将《工程项目施工招标投标办法》中涉及到工程担保的内容作适当修订，改良政策环境，使其更有利于引导和培育我国工程担保制度的形成。3.3在强制公开招标的工程领域强制推行工程担保制度在今后的招标实践中，应针对政府和国有投资占主导地位的工程建设项目强制推行工程担保，不断完善风险机制。对私人和外资投资项目则实行非强制措施，提倡和鼓励使用工程担保，相信通过示范和引导，这些私人业主会逐渐认识到工程担保的重要性和必要性，最终自觉自愿地接受工程担保。当然如果私人投资项目涉及到公共利益和公共安全，则应在安全和质量监督环节上严格管理。3.4力争引入高比例、有条件的担保模式我国的工程担保制度建设尚处于起步阶段，为避免少走弯路，有必要借鉴美国和欧洲的成功经验和出现的教训，力争在工程担保制度建设初期即将高比例、有条件的担保模式引入工程担保制度建设中，使工程担保的业务发展形成良性循环，实实在在地保证合同的履行。但由于国内工程担保的操作已形成一定的习惯做法，短期内要想改变现状模式也不是一件容易的事，需要一个较长的过渡期。3.5加强担保行业监管和行业自律担保业是建立工程担保制度的重要保障，在很大程度上，这一主体资源的素质会影响到工程担保制度的实施质量，但目前担保行业发展中暴露出的问题已不容忽视，必须予以规范。否则，不仅会影响社会诚信体系的整体构建，更不利于担保业务推广。这方面国外有现成的经验可供借鉴，据悉我国《信用担保机构管理办法》正在制订中，相信能在这方面有所作为。另外，应充分认识行业现状中的问题，采取切实有效的措施不断提高行业的社会信誉，强化行业自律。同时制定行业发展规划，整合行业资源，做大做强一批具有较强竞争能力的大型担保企业，提早做好应对外资担保公司进入中国市场的准备工作，对此，中国担保业联盟和正在筹备的中国担保业协会应担当重任。4对业主工程款支付担保的看法在现有条件下，就个人观点而言，采用业主支付担保的方式解决拖欠工程款问题的思路，在操作上存在一定障碍。4.1强制推行业主支付担保违背合同法的意思自治原则发包方和承包方签订的工程施工合同属于《建设工程合同》，根据合同法的基本原则，当事人双方签订合同只要不违反法律的强制性禁令，应当遵循合同自由、意思自治原则。《建设工程合同》的双方当事人可以约定付款方式、时间和数额。强制推行业主工程款支付担保存在法律上的障碍。4.2强制推行业主支付担保缺乏程序上的保障一项制度和规定的实施一般须有法定的难以逾越或回避的程序确保其得以顺利实现。为保障业主支付担保的落实，一些地方建设行政主管部门曾经采取不提供业主支付担保不予核发施工许可证的做法，但这一做法显然有悖于新近出台的《行政许可法》的要求。4.3业主工程款支付担保很难完全解决拖欠工程款问题拖欠工程款问题不仅仅存在于房地产开发领域，而且也存在于政府投资项目中。如果说为解决拖欠工程款问题而要求提供业主支付担保。是否对政府投资项目也应该做同样的要求，而政府信誉作为社会的最高信誉，其投资项目的拖欠问题不能靠担保来解决。因此，业主支付担保并不能解决全部拖欠问题。业主工程款支付担保的提出主要缘于拖欠农民工工资的问题，笔者认为，解决这一问题，各级地方政府首先要率先垂范，采取积极稳妥的措施清偿拖欠工程款，为社会投资主体做出表率。其次，应当站在保护弱势群体的高度，选择一种在目前条件下可操作性较强的担保方案，优先解决拖欠农民工工资问题。由于农民工工资占整个工程款的比例很小，提供担保相对容易，各地建设行政主管部门应通过强制推行劳务分包担保的措施，切实保证农民工工资的支付，担保可以由承包方提供也可以由业主提供。【主要参考文献】[1]中国经济技术投资担保有限公司信息研究中心编各国信用担保业概况[M]．北京：中国财政经济出版社，2000。[2]刘新来主编．信用担保概论与实务[M]．北京：经济科学出版社，2003[3]邓晓梅、王勋、田芊．公共工程保证担保制度——一种公共政策的选择[J]．中国担保论坛，2002年（5）。[4][日]草前耕造．ICC合同担保统一规则简介、日本新公共工程履行担保制度及欧洲的工程担保实践．工程担保制度：建设领域的诚信与反腐败国际研讨会。主持人：巴广安中国发展战略学研究会文化战略专业委员会副秘书长、国家新闻出版广电总局监管中心专家组成员嘉宾：邓晓梅清华大学建设管理系副教授；清华大学（建设管理系）工程担保与建筑市场治理研究中心主任王晓玲中国新兴（集团）总公司战略科技发展部副总经理郑绪成中国浩远集团有限公司董事长助理、法务总监白红磊深圳华盟工程再担保有限公司董事长主持人：工程担保是一种促使参与工程建设各方守信履约的风险管理机制，也是一种国际惯例。通过工程担保，可促使建设各方主体树立诚信守约意识，加强诚信履约的自觉性，形成保护守约行为、惩戒违约行为的环境，以此规范合同当事人的履约行为，最终实现合同目标。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，建筑业转型升级迫在眉睫，在这种形势下，创新工程担保制度，为建筑业发展营造更好的市场环境，显得尤为重要。一、工程担保在国内外的发展现状主持人：首先请邓教授介绍一下发达国家和国内在工程担保方面的发展现状。邓晓梅：发达国家的工程担保已经有很长的历史了，从美国的赫德法案开始算，已经有100多年时间，美国的公共工程是强制实行履约担保制度和付款担保制度的。我国最早是上世纪80年代世界银行的项目有保函需求，我国的工程企业到国外承包工程也会有保函需求。上世纪90年代我国开始研究工程担保制度，2000年前后，首先从深圳开始试点，之后又有8个城市先后被住建部列为工程担保试点城市。2004年，住建部出台了《关于在房地产开发项目中试行建设工程合同保证担保的若干规定（试行）》，要求在房地产项目中推行工程担保制度。时至今日，我国在交通、水利等政府工程中普遍采用了履约担保，农民工工资担保则在全国各省都有覆盖，也是推行得最好的担保品种。跟国际惯例不同之处，一是我国的工程担保多采用保证金形式，加大了建筑企业的资金压力和财务负担。二是我国实行双向担保，即承包商给业主提供一份履约保函，业主也要给承包商提供一份业主支付保函。业主支付担保是我国创造的，国际上没有先例。我们通过研究认为，双向担保制度不符合市场经济规律，所以它不仅发展得不好，而且还在一定程度上妨碍了履约担保的推行，使得中国工程担保制度推行缓慢。我国工程担保制度推行已有15年历史，但并没有取得很好的效果。三是我国的工程担保行业监管缺位，也未能与融资性担保的风险有效区隔。近年来，多家担保公司因经营高风险的融资担保业务失败而倒闭，也拖累了工程担保行业的整体声誉。主持人：下面有请两位企业代表谈谈企业践行工程担保的情况。郑绪成：中国浩远集团的业务主要在海外，我总体的感受是，中国工程担保制度的完善，必将为中国建筑业的转型升级搭建一个很好的平台。工程担保的价值我们企业全认同，一是因为在国际市场，无论是大项目还是小项目，都要有保函，要有各种各样的保函。我们到非洲承揽业务的时候，一开始还不要保函，从前年开始，非洲国家也开始要保函了。工程担保制度是国际惯例，海外项目招投标要面对很多国家的承包商竞争，工程担保是约束所有承包商的一个基本条件。中国的建筑企业要走出国门，参与国际竞争，一定要按照国际惯例办事。二是工程担保可以为企业节省大量现金，缓解施工企业的资金占用。我举个例子，我要开10%的投标保函，比如说100万元的标的，开10万元的投标保函出去，我投标这10万元保证金就省下了，履约保函、预付款保函等都能起到这个作用，这样我们企业一年累计下来就节省下大量的现金，优化了企业现金流。王晓玲：中国新兴（集团）总公司是一家央企，曾经是全国最大的军办企业，移交到地方以后，我们承建了大批有影响力的建筑，像上世纪50年代十大建筑之一军事博物馆就是我们新兴集团承建的；近10年来我们承建了大量的国家政府机关的办公楼和奥运场馆等，还有一些地标性建筑，像CBD的财富中心、奥运会自行车场馆等。近些年，我们集团对国外发达国家在担保制度方面的理论和实践经验尤其是对在我国推行担保制度的可行性进行了研究。2013年7月1日，国家工商总局和住建部联合推出《建筑工程施工合同（示范文本）》后，范本对履约担保提出了要求，应该说担保制度才算进入了更深入的实践阶段。文本对工程担保作了几方面的规定，一是甲方要求乙方对工程质量和工程进度的履约进行担保。二是乙方要求甲方对支付工程款提供业主支付担保。这个担保形式，包括银行开的保函和担保公司提供的担保。担保公司目前主要是各地建设主管部门备案的担保公司。还有一个是以现金形式提供的，就是我们所说的保证金。从我们集团的情况来看，我们需要担保的工程项目比例已经占到了40%左右，对于政府项目和国有投资项目，甲方要求由银行提供担保；对于大开发商，由于其与我们集团签订了战略合作协议，因此双方对彼此都足够信任，所以这样的担保，就是双向的。担保有的是银行提供的，有的是担保公司提供的。三是由乙方要求发起的担保，比如在有些地方，市场开发风险比较大，开发商的实力比较弱，就需要工程支付担保。目前我们在实践中运用工程担保主要有以上这几种形式。二、企业在实践工程担保过程中面临的困惑和积累的经验1.一批健康、成熟的专业工程担保公司是建筑业强劲发展的基石郑绪成：在实际操作中，工程担保也给我们带来了很大的压力，因为在中国国有企业和民营企业的待遇是不一样的，银行对民营企业的支持力度不够。因为我们是在海外参与竞争，按照国际惯例，建设项目势必要提供工程担保。而遇到的问题，是我们在海外承包工程的企业的银行授信额度有很大的限制，开工程保函非常困难。有时候我们拿一个比较大的单子，比如说20亿美元的工程，但是业主要求必须开出20亿美元的保函，像这样的情况很多，民营企业在这方面压力很大。我举个例子，在埃塞俄比亚，我们公司中标了一个项目，当时要开投标保函，投标保函金额很少，顺利开了。中标以后，按照当地要求还要开15%的履约保函，另外还有20%的预付款保函。埃塞俄比亚业主说，虽然你们中标了，但并不是说中标了就可以建工程，你开不出保函，就不给项目。我们只好找一个企业合作，开具银行保函，过程非常艰难，花了将近一个月时间才办好，成本代价相当高。另外，沙特阿拉伯一个业主当时说给我们公司1万套房的项目，但是需要开保函。最后业主跟我讲，我知道你们的诚意，但你们开不出来保函，只能把项目让别人做，为了表彰你，给你256套，结果1万套变成了256套。所以说，在我国，银行对民营企业的风险控制得很严。邓晓梅：郑总谈到了他们开保函的艰辛，我想这不仅仅是民营企业，如果是面临高额的资金需求，所有企业都会有这方面的压力。目前，在我国还是以银行保函为主，银行都是以保证金质押或者是占用银行信用额度的方式开立保函；而在发达国家，比如说美国，他们有非常成熟的工程担保市场，担保公司和建筑企业是一种长期的战略合作关系，担保公司会独立地给建筑企业授信，这个授信额度是和银行给企业的授信额度无关的。只要拿到担保公司的授信额度，建筑企业就可以以最快的速度满足任何保函需求；而且开投标保函是没有保费的，也没有保证金，担保公司开出的履约保函，像美国的公共工程投标都是合同额的百分之百，所以也不可能用保证金。所以，工程担保公司可以长期给建筑企业提供持续的支持，只要企业是一家优秀的建筑企业，担保公司就一定会为你担保。所以，我们也非常期望中国的建筑市场能有一个足以依托的工程担保行业，能培育起一批健康、成熟的专业工程担保公司，为建筑业的强劲发展保驾护航。2.担保制度要从业主责任担保开始王晓玲：从整个项目担保情况来看，我个人感觉施工单位仍然处于劣势。在工程招投标的时候，所有施工单位都可以承揽项目，甲方往往在中标书中就要求施工方要提供担保，所以市场的担保仍然是一个单边行为。这几年国资委对国有企业的风险把控提出了更高的要求，要求国有企业要防范风险，我想工程担保制度的推出，对国有企业防范风险是一个很有效的方式。作为民营企业，防范风险也是他们很关注的一个问题，我想担保制度不论是对国有企业还是民营企业的防范风险都是一个非常好的方式。但是，总的来说，担保制度仍然是一个单边的制度，甲乙双方在市场中地位不对称，导致工程担保现在仍然是一个单边行为。邓晓梅：实际上，从国际上看，业主向承包商要求履约担保，基本上都是单边的，FIDIC合同里面肯定没有规定说，承包商还要向业主提交支付担保的。为什么没有呢？我们了解到的情况是，像美国等发达国家都有“建设者的留置权”，这个留置权也是一种担保，是法定担保，也就是说承包商自动获得了业主的担保，不需要通过合同再去要求业主向其提供担保。不仅承包商获得了担保，而且承包商的分包商、承包商的供应商、分包商的工人等对这个项目提供了劳务、货物、服务的劳动者，都有权利向业主的在建工程提出留置权。显然，这样的担保比业主支付担保更有威慑力。我们在考查中国工程担保制度的时候，也发现之前推行的业主支付担保方案，经实践证明的确是无效的。我们的建议是把它改为业主责任担保，这个担保是向政府提出的，类似于留置权，是依靠政府或者司法的强制力来使得业主必须为建设者提供的一种担保。业主责任担保是一种行政担保，因为我国对留置权进行修法可能时间会很长，所以我们认为可以先有业主责任担保，首先把业主行为规范起来；有了业主责任担保以后，农民工工资担保实际上就不需要了，因为农民工的权益也可以在业主责任担保中得到保障。这是我们目前的研究思路。而且我们已经把作为示范的业主责任保函文本给草拟出来了。我们很希望一些有兴趣的地方政府跟我们沟通，能够率先试行。因为推行这个制度是没有什么困难的，它可以直接作为施工许可的前置条件来替代目前对业主建设资金到位的存款证明，而管理办法也规定说有条件的可以用担保的方式，所以这是直接可以做的。有了业主责任担保以后，业主会感觉到自己的风险，他们也会采取相应的措施，这样履约担保其他的合同担保自然也就可以推动。所以，我们的观点是：担保制度从业主责任担保开始。王晓玲：我认为，虽然赔付没有发生，但不等于市场没有风险。今后，建筑企业是要不断和工程担保公司打交道的，对于工程担保公司来说，其注册资本金到位情况如何，担保公司在发生赔付的时候能不能快速赔付、能赔付多少，这是我们施工企业比较担心的问题。重要的是如何让担保公司提供的担保切实发挥作用。主持人：郑总请您谈一谈工程担保制度在企业发展过程中发挥着哪些作用，针对今天转型发展的会议主题，您认为工程担保能为企业转型作出哪些贡献？郑绪成：1.工程担保可以减少资金占用，为企业建立融资增信平台。2.增强企业风险管理能力。按照保函条款要求，一旦索赔，7天之内必须要到位，所以银行开具保函，对申请单位审查得非常严格，企业风险管理要严；银行开保函，会要求担保公司派人到项目现场专门负责现场监管，加强企业风险防控；保函是针对企业的，但是银行和担保公司有双向的担保，企业可以把风险分散出去，转移风险。3.有利于中国建筑业各方信用保障的建立，靠信用保障自己、证明自己，建立更规范的市场，对于建筑行业的发展，有非常大的益处。三、建筑企业要主动使用工程担保，为企业的做大做强提供强有力的后盾主持人：下面，让我们有请白红磊董事长，让他谈谈深圳华盟工程再担保有限公司的运作模式，谈谈专业工程担保公司是如何为建筑企业服务的，对企业采用工程担保您有哪些建议。白红磊：因为时间有限，我只说几点大家比较关心的问题。首先，我们为施工企业做了哪些服务？常规的保函，如投标保函、履约保函等，手续齐全的情况下，通过我们的服务一般很快就能申请下来。这在全国都是适用的，一般情况下银行要求企业质押现金保证金作为反担保，但是和我们长期合作的单位可以免除保证金，这是常规业务，我们主要是定位服务民营中小企业，合作的银行是建行、浦发银行等。施工企业跟我们合作取得银行保函和自己直接向银行申请是有区别的，这体现在时间成本和资金成本上。因为有专业担保公司反担保，有服务关系存在，银行对施工企业的支持力度要大一些，如果企业直接申请就会比较困难，通过我们专业担保公司会顺畅得多。除了常规业务，对主动使用工程担保的建筑企业，我们还提供几种创新服务，一是针对有一定实力的施工企业，我们跟这些企业合作，推行项目经理责任担保。企业内部项目经理责、权、利明确，工程管理方面会出现困难，比如一个工程有利润，项目经理自己会留下来，有风险就推出去了。而现在采用项目经理责任担保，我们要抵押一部分项目经理的房产，然后进行信用担保，对项目经理的风险意识进行控制。项目经理因为自身的担保责任被抵押了房产，他对风险控制就要上心一点，他要把这个压力转移到工程一线，转移到供应商、分包商，这种担保方式使施工企业一分钱也不花，就能把风险转化，把上游业主风险转到下游，而且还能带来正面的效应。目前项目经理责任担保已经得到一些企业的应用。二是专门针对在银行保函渠道方面不足的企业，我们提供减免保证金的合作方案，用银行保函置换出企业质押的质量保证金，最终达到免除质量保证金的效果，这也相当于为企业提供信用放大的融资渠道。三是对在地方比较有影响力龙头企业，我们提供工程再担保服务，企业可以参股或控股工程担保公司，为自己的企业建一个信用放大平台，用跨区域的信用渠道来开拓工程担保市场，这也是我们企业的一个特色服务项目。我认为工程担保如果全部依靠银行来进行信用放大是不合理的，如果没有专业的担保机构，没有行业内自己的解决方案，是会产生许多问题的。我们的创新服务，也是建筑业商业模式的创新，和转型升级也是紧密结合的。最后，我想说一下企业多保函的管理问题。有些企业的项目经理分散在各个分公司，用了很多渠道来出具保函，这对于企业的信用积累和成本管理是没有帮助的，公司的保函管理应该要统一起来，由公司总部统一运作，这样从资金、信用积累等方面都会有很好的效果。此外，项目经理要学会运用工程担保的理论和技巧，比如分包商保函，比如说对业主方预付款保函和支付款保函，或者说从业主那里用质量保证金保函换取质量保证金，这些都是有很多空间可以去挖掘的，项目经理应该学习、提高这方面的技能。所以，我建议建筑行业尽快广泛、主动地推行工程担保制度，为企业的做大做强提供强有力的后盾。【附件下载】后台管理登录

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地址∶合肥市东流路28号邮编：230051安徽省融资担保公司管理办法（试行）安徽省人民政府

安徽省人民政府令第250号

《安徽省融资担保公司管理办法（试行）》已经2013年12月24日省政府第18次常务会议通过，现予公布，自2014年3月1日起施行。

省长

2014年1月12日

安徽省融资担保公司管理办法（试行）

第一章总则

第一条为了规范融资担保公司经营行为，促进融资担保行业健康运行，改善中小企业融资环境，支持实体经济发展，根据有关法律法规和规定，结合本省实际，制定本办法。

第二条本办法适用于本省行政区域内融资担保公司的设立、变更、终止、经营及其监督管理活动。

本办法所称融资担保，是指担保人与银行业金融机构等债权人约定，当被担保人不履行对债权人负有的融资性债务时，由担保人依法承担合同约定的担保责任的行为。

本办法所称融资担保公司，是指依法设立，经营融资担保业务的有限责任公司和股份有限公司。

第三条县级以上人民政府应当建立融资担保行业扶持政策体系，落实税收优惠政策。省人民政府和有条件的市、县（区）人民政府设立融资担保扶持资金。

县级以上人民政府应当完善融资担保风险补偿、分散和处置机制，推动建立融资担保公司与银行业金融机构间的风险分担机制。

第四条县级以上人民政府金融工作行政主管部门或者政府确定负责监督管理融资担保公司的部门（以下统称监管部门），具体负责本行政区域内融资担保公司的监督管理工作。

县级以上人民政府发展改革、经济和信息化、财政、公安、工商等部门按照各自职责，共同做好融资担保公司监督管理工作。

第二章设立、变更和终止

第五条设立融资担保公司，应当具备以下条件：

（一）有符合《中华人民共和国公司法》规定的章程；

（二）有符合规定条件的股东；

（三）有符合国家规定的注册资本；

（四）具备任职资格的董事、监事、高级管理人员和从业人员；

（五）有健全的组织机构、内部控制和风险管理制度；

（六）有符合要求的营业场所；

（七）法律、法规、规章规定的其他条件。

第六条融资担保公司申请设立分支机构，应当具备下列条件：

（一）连续经营融资担保业务两年以上；

（二）拨付给分支机构的营运资金不超过其注册资本的50%；

（三）近两年无违法经营记录；

（四）拟任分支机构主要负责人符合任职资格；

（五）有符合要求的营业场所；

（六）法律、法规、规章规定的其他条件。

第七条融资担保公司的股东，应当具备下列条件：

（一）法人和其他组织股东应当具有良好的公司治理和健全有效的内部控制制度，自然人股东应当具有完全民事行为能力；

（二）具有良好的诚信记录；

（三）近三年财务状况良好并具有较强的经营管理能力和资金实力；

（四）法律、法规、规章规定的其他条件。

第八条设立融资担保公司及其分支机构，应当经省监管部门审查批准、颁发经营许可证。

未经批准，任何单位和个人不得经营融资担保业务，不得在名称中使用融资担保字样。法律、行政法规另有规定的除外。

第九条申请设立融资担保公司，应当向监管部门提交下列文件、资料：

（一）申请书，载明拟设立融资担保公司的名称、住所、注册资本和业务范围等事项；

（二）股东或发起人会议有关公司设立、通过公司章程、选举董事监事的决议，以及章程草案；

（三）股东名册及其出资额、股权结构及关联关系；

（四）股东出资的验资证明以及股东的资信证明和有关资料；

（五）拟任职的董事、监事、高级管理人员的资格证明；

（六）营业场所证明材料；

（七）公司名称预先核准通知书；

（八）法律、法规、规章规定其他条件的证明材料。

第十条融资担保公司申请设立分支机构，应当向监管部门提交以下文件、资料：

（一）申请书，载明拟设立分支机构的名称、住所、营运资金和业务范围等事项；

（二）近两年向监管部门报送的经营报告、财务会计报告；

（三）营运资金证明材料；

（四）监管部门出具的近两年无违法经营记录的证明；

（五）拟任分支机构主要负责人的任职资格证明；

（六）营业场所证明材料；

（七）法律、法规、规章规定其他条件的证明资料。

第十一条融资担保公司经批准可以经营下列融资担保业务：

（一）贷款担保；

（二）票据承兑担保；

（三）信用证担保；

（四）金融产品发行担保；

（五）再担保；

（六）国家规定的其他融资担保业务。

第十二条融资担保公司经批准可以兼营下列业务：

（一）诉讼保全担保、投标担保、工程履约担保、财产保全担保等非融资担保业务；

（二）与担保业务有关的融资咨询、财务顾问、物流监管等中介服务；

（三）以自有资金进行投资；

（四）国家规定的其他业务。

第十三条融资担保公司变更公司名称、注册资本、持股20%以上的股东、业务范围，跨设区的市迁移住所，分立或者合并，以及因此修改公司章程的，应当向省监管部门提出申请；变更公司住所、持股5%以上20%以下的股东、分支机构营运资金，以及因此修改公司章程的，应当向省监管部门委托的设区的市监管部门提出申请。更换董事长、监事会主席、总经理，应当报省监管部门审查其任职资格；更换其他董事、监事和高级管理人员，应当报省监管部门委托的设区的市监管部门审查其任职资格。

申请人提交的文件、资料不齐全或者不符合法定形式，监管部门应当当场或者5日内一次告知申请人需要补正的全部内容；申请人提交的文件、资料齐全，符合法定形式，监管部门应当予以变更登记。

变更登记事项涉及变更经营许可证的，应当自变更登记之日起5日内，由省监管部门换发新的经营许可证。

第十四条首次颁发的经营许可证有效期为2年。

融资担保公司及分支机构需要延续经营许可证有效期的，应当在有效期届满30日前，向作出经营许可决定的监管部门提出申请。监管部门应当在有效期届满前作出是否准予延续的决定。逾期未作决定的，视为准予延续，延续有效期为5年。

第十五条融资担保公司因分立、合并或者出现章程规定的解散事由需要解散的，应当经省监管部门批准，并凭批准文件向工商行政管理部门申请注销登记。

第十六条融资担保公司及分支机构取得营业执照之日起，无正当理由超过6个月未开展融资担保业务的，或者开展融资担保业务后自行停业连续6个月以上的，由公司登记机关撤销其营业执照后，原批准机关注销其经营许可证，并予以公告。

第三章经营和风险控制

第十七条融资担保公司应当遵守审慎经营规则，建立健全担保项目评审、保后管理、追偿处置等业务规则和风险管理、内部控制制度。

前款规定的审慎经营规则，包括资产质量、资金运用、准备金、风险集中度、关联交易、资产流动性等内容。

第十八条融资担保公司风险管理部门、合规审查部门的主要负责人，应当由取得经济、金融、法律等相关专业资格，并具有三年以上相应从业经验的人员担任。

第十九条融资担保公司应当按照金融企业财务规则和企业会计准则等要求，建立健全财务会计制度和内部审计制度。

第二十条融资担保公司对单个被担保人提供的除金融产品发行担保以外的融资担保责任余额，不得超过其净资产的10%；对单个被担保人及其关联方提供的除金融产品发行担保以外的融资担保责任余额，不得超过其净资产的15%；对单个被担保人及其关联方提供的贷款担保和金融产品发行担保等融资担保责任余额，不得超过其净资产的30%。

第二十一条融资担保公司的融资担保责任余额，一般不得超过其净资产的10倍。对近两年监管评价和信用评级保持良好以上的融资担保公司，可以适当放宽其融资担保责任余额占净资产的比例，但最高不得超过15倍。法律、行政法规另有规定的除外。

第二十二条融资担保公司以自有资金进行投资，限于国债、金融债券、大型企业债务融资工具等固定收益类金融产品，以及不存在利益冲突且总额不高于净资产20%的其他投资。对近两年监管评价和信用评级保持良好以上的融资担保公司，可以适当放宽其他投资占其净资产的比例，但最高不得超过35%。融资担保公司出资设立或者参股其他融资担保公司，可不受投资比例限制。

其他投资主要用于股票二级市场以外的股权、经营性房地产、信托和基金投资，以及委托银行贷款。

融资担保公司持有的固定资产净值超过同期净资产10%的部分，计入其他投资。

在计算融资担保公司担保放大倍数、集中度等风险指标时，应当将其他投资总额从其同期净资产中扣除。

第二十三条融资担保公司应当按照当年担保费收入的50%，提取未到期责任准备金。

融资担保公司应当按照不低于当年年末担保责任余额1%，提取担保赔偿准备金。

第二十四条融资担保公司的担保业务涉及跨设区市的，应当向当地监管部门和被担保人所在地监管部门备案；发生重大风险的，被担保人所在地监管部门应当参与风险处置工作。

融资担保公司的关联交易应当于30日内报当地监管部门备案，并在会计报表附注中披露。

第二十五条融资担保公司不得从事下列活动：

（一）发放贷款；

（二）吸收存款或者以其他形式借入资金；

（三）为非法吸收存款或者变相吸收存款提供担保；

（四）受托发放贷款或受托投资、理财；

（五）对其控股股东、实际控制人提供融资担保；

（六）通过向银行等金融机构、单位或者个人借款等途径增加营运资金。

融资担保公司有前款规定行为之一，严重危害市场秩序、损害公众利益的，由监管部门依法予以撤销。法律、行政法规另有规定的除外。

第四章监督管理

第二十六条监管部门应当建立健全融资担保公司市场准入、非现场监管和现场检查制度，并与司法机关、工商等部门建立融资担保公司监管协调机制和信息共享机制。

第二十七条监管部门应当建立健全融资担保公司信息资料收集、整理、统计分析制度，对其经营风险状况进行持续监测。

融资担保公司应当真实、准确、完整、及时地向监管部门报送经营报告、财务会计报告、合法合规报告等文件和资料。

融资担保公司年度财务会计报告须经具有资质的社会中介机构审计。

第二十八条监管部门可以根据需要，依法采取下列措施进行现场检查：

（一）查阅、复制与检查事项有关的会计账簿、文件、资料；

（二）检查融资担保公司计算机信息管理系统，复制有关数据和资料；

（三）询问融资担保公司的工作人员。

对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料、电子设备，经监管部门负责人批准，予以先行登记保存。

第二十九条融资担保公司经营可能产生重大风险的，监管部门应当约见其董事长、监事会主席和高级管理人员进行监管谈话，提示防范风险。必要时，建议其调整董事、监事、高级管理人员，并将有关经营风险情况向债权人通报。

第三十条市、县（区）监管部门应当对本行政区域内拟申请设立的融资担保公司，进行投资、公司治理和内部控制、审慎经营规则、风险控制、法律法规等业务辅导，出具辅导报告。

第三十一条建立对融资担保公司的监管评价制度。监管部门应当定期对融资担保公司的经营合法性、风险性进行评价。监管评价结果作为审慎经营管理的依据。

征信管理部门应当将融资担保公司信用信息接入国家和省信用信息平台，为融资担保公司查询被担保人信用信息提供便利。

鼓励融资担保公司进行信用风险评级，提高与银行业金融机构合作的信任度。

第三十二条融资担保公司发生重大风险事件的，应当及时向市、县（区）监管部门报告简要情况，24小时内报告具体情况；市、县（区）监管部门根据重大风险事件的性质、事态变化和风险程度等情况，采取相应的应急处置措施，并向上级监管部门报告。对可能影响地区金融秩序和社会稳定的，省级监管部门应在事件发生24小时内报告省人民政府。

前款规定的重大风险事件包括：

（一）融资担保公司引发群体性事件的；

（二）融资担保公司发生担保诈骗、担保代偿或者投资损失金额可能达到其净资产5%以上的；

（三）融资担保公司重大债权到期未获清偿致使其资金流动困难，或者无力清偿到期债务的；

（四）融资担保公司主要资产被查封、扣押、冻结的；

（五）发现融资担保公司主要股东虚假出资、抽逃出资或者主要股东对公司造成重大不利影响的；

（六）公司董事、监事和高级管理人员涉嫌违法犯罪，被行政机关、司法机关立案调查或者依法采取强制措施的；

（七）融资担保公司董事会、监事会的成员或者高级管理人员在连续3个月内有一半以上辞职的；

（八）融资担保公司主要负责人失踪、非正常死亡或者丧失民事行为能力的。

第五章法律责任

第三十三条监管部门及其工作人员有下列行为之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违法审批融资担保公司及分支机构的；

（二）违法进行现场检查的；

（三）违法采取监管措施或者实施行政处罚的；

（四）未及时报告或者处置重大风险事件的；

（五）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。

第三十四条违反本办法规定，未经批准擅自经营融资担保业务的，由县级以上监管部门会同有关部门依法予以取缔。

违反本办法规定，未经批准擅自在公司名称中使用融资担保字样的，由县级以上监管部门责令改正，并可处5000元以上20000元以下的罚款。

第三十五条融资担保公司违反本办法规定，有下列行为之一的，由县级以上监管部门责令改正，给予警告，并可处10000元以上30000元以下的罚款：

（一）未经批准设立分支机构的；

（二）未经办理变更手续擅自变更的；

（三）超出批准经营范围开展业务的；

（四）董事、监事、高级管理人员未经核准资格任职的；

（五）阻碍或者拒绝监管部门实施现场检查的；

（六）未按照规定进行信息披露或者向监管部门报送文件、资料、统计数据的；

（七）违反审慎经营规则和风险控制规定的。

第三十六条融资担保公司违反本办法规定，有下列情形之一的，由县级以上监管部门责令改正，并处10000元以上30000元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）发放贷款的；

（二）吸收存款或者以其他形式借入资金的；

（三）为非法吸收存款或者变相吸收存款提供担保的；

（四）受托发放贷款或受托投资、理财的；

（五）对其控股股东、实际控制人提供融资担保的；

（六）通过向银行等金融机构、单位或者个人借款等途径增加营运资金的。

第六章附则

第三十七条本办法自2014年3月1日起施行。对外承包工程项目银行保函风险分析及防范措施发布时间：2011-04-26编辑：海湾马永会来源：中国驻科威特使馆经商处在对外承包工程项目中，业主为避免因承包商违约而蒙受损失，通常要求承包商提供投标、履约、预付款等各类银行保函，见索即付银行保函由于其独立于合同且见索即付，索赔条件相对简单，能够保护受益人利益，而受到处于买方市场地位的业主的欢迎。作为承包商，熟练掌握国际惯例并加强对银行保函风险的防范，在国际金融形势不稳定的大环境下，充分保护自身利益，显得尤为重要。从承包商的角度而言，防范银行保函项下的风险，主要是防止交易对手滥用保函“见索即付”的特点，进行无理的索赔。而防范风险的重点，应在开立保函之前或者在商务合同谈判的阶段，而不是在保函开立之后，因为银行保函一旦开出就不可撤销，也不能单方面修改，如果开出后出现风险，则很难采取补救措施。笔者从实际发生的案例中，总结了几点在开立保函的前期阶段容易被忽视的风险及防范措施，供“走出去”工程承包企业参考。一、投标人递交了投标文件，并开立了投标保函。但业主一再推迟公布招标结果，并要求投标人对原先开立的投标保函进行延期，如投标人因原材料价格上涨等因素拒绝延期，则会面临保函项下的索赔（extendorpay）。一般情况下，在规范的招标文件中会有这样的规定：在最初规定的投标有效期到期之后，业主可以要求投标人对投标有效期进行延期，但投标人可以拒绝延期而不会被没收投标保函。但如果投标人同意延期，应对投标保函进行延期。根据这样的规定，投标人有理由在合同项下（但不是在保函项下）向业主提出抗辩，但实务中，很多投标人并不熟悉标书中赋予其的相关权利，抗辩起来也容易抓不住重点，陷入extendorpay的尴尬境地。为了避免该风险，承包商应对招标文件规定的有关其权利的条款进行仔细研读，如果招标文件赋予投标人上述权利，则可在投标保函中以及相应的反担保保函中，加列这样的条款：受益人（业主）在提出索赔时，应提交索赔文件副本，并描述投标人违约事实，以确定其是否提出“EXTENDORPAY”的要求。根据国际商会出版物《见索即付保函统一规则》(“URDG458”)的规定，见索即付保函及反担保具有独立于合同的特点，银行收到受益人提交的与保函条款表面相符的索赔文件就有必须付款，但如果担保银行掌握了充分证据证实受益人提交的索赔文件中声明的索赔理由与合同及事实不符，则可以援引各国法律及国际惯例中普遍适用的“欺诈例外”的原则进行抗辩。