住房制度与住房保障-上海财经大学课件

房地产经济学姚玲珍教授2017年9月房地产经济学姚玲珍教授目录2第五章房地产市场微观篇第六章房地产价格基础篇第一章绪论第七章房地产投资第二章房地产与房地产业第三章地租理论与区位理论第四章房地产产权理论目录2第五章房地产市场微观篇第六章房地产价格基础微观篇第八章房地产开发第九章房地产经营第十章房地产金融目录第十一章房地产周期宏观篇第十二章房地产市场调控

第十三章住房制度与住房保障第十四章房地产税收3微观篇第八章房地产开发第九章房地产经营第十章房地第十三章住房制度与住房保障4住宅分配与消费概述一我国住房制度变迁历程四海外住房保障三市场经济下政府提供住房保障的原因二我国住房保障五思考题与阅读内容六第十三章住房制度与住房保障4住宅分配与消费概述一我国住房一、住房分配与消费概述5住房分配与消费的特点住房分配和消费的意义住房制度(一)(二)(三)一、住房分配与消费概述5住房分配与消费的特点住房分配和消费（一）住房分配与消费的特点6住房是供人们居住、生活之用的房屋建筑，是人类生活和生产的最基本的物质前提之一。住宅作为生活资料，既是最基本的生存资料，又是享受资料，也是发展资料。住宅作为消费品，除了具有消费品一般性质外，还具有其自身的许多特点。住房分配和消费的特点住房具有消费品和投资品并存的双重角色住房具有所有权与使用权相对分离的特点住房具有商品和社会保障品的双重属性住房问题具有个人问题和社会问题的双重含义（一）住房分配与消费的特点6住房是供人们居住、生活之用的房屋（二）住房分配和消费的意义住房分配作为个人消费品分配的重要组成部分，对国民经济的发展具有重要的意义。住房分配与消费的意义住宅分配和消费是实现劳动者物质利益的一个重要方面合理的住宅分配与消费是实现住宅再生产的重要条件住宅分配与消费对国民经济结构有重大影响7（二）住房分配和消费的意义住房分配作为个人消费品分配的重要组（三）住房制度住房制度是指包括有关住房建设、分配、交换、使用、消费等方面进行管理的法律、法规、政策等，是调整有关各方关系并约束其行为的规范。事关人们的生存与发展，关系房地产资源尤其是住宅资源的合理配置，关系社会的公平与稳定。住房政策也是社会经济政策的重要组成部分。住房短缺或供应不足几乎是任何一个已经经历或正在经历工业化和城市化的国家所不可回避的问题。由于各国政治背景和社会形态不同，各国住房政策和体制也各不相同。8（三）住房制度住房制度是指包括有关住房建设、分配、交换、使用（三）住房制度以瑞典等为代表的福利国家所实行的“市场—社会保障型”住房制度住房政策基础是强调住宅的全民性和非商品性,在国家干预下建立全民性的福利系统,向全社会提供尽可能多的福利和面向各个阶层的服务。其住房政策的特点是以市场配置住房资源为主体，实施比较广泛的住房社会保障。由政府投资建造房屋并低价出售给居民的福利政策，其两大支柱是住房公积金制度和“居者有其屋“计划。特点是低租金、配给制、福利性。在这种住房制度下,国家成为建房、分房、管房的主体，国有企事业单位是国家住房投资、分配和管理的直接执行者。以美国等为代表的“市场—救济型”住房制度以德国等国家所实行的、介于上述两种住房制度类型之间的住房制度新加坡的住房制度与计划经济体制相适应的住房制度主要实行对中产阶级提供私人及职业服务、对穷人提供国家福利的双重体系,由国家鼓励市场提供各种商品和服务，其住房政策中将自有住房作为市场的主要部门，国家的干预仅限于低收入阶层。对自由市场和商品化持怀疑态度,而将市场作为社会福利的供应者，发展了根据职业划分的、强调传统家庭的社会福利体系。另外，在住房政策上，对社会出租房屋和私有房屋同等对待，二者都可根据需求成为主要的住房供应部门。9（三）住房制度以瑞典等为代表的福利国家所实行的“市场—社会保二、市场经济下政府提供住房保障的原因从国外的经验看，随着人口的增长、城市化、工业化和民主化的进程，住房保障从无到有，经历了萌芽、成长、不断完善的发展历程；从国内的实际情况分析，住房保障也扮演着重要的角色。从理论上说，由于住房的特殊性，住房保障在市场经济条件下也是不可或缺的。10二、市场经济下政府提供住房保障的原因从国外的经验看，随着人口1、市场经济条件下无法自发实现收入的公平分配社会有些成员由于长期疾病或失业而没有承受市场上商品住房的能力，只有通过政府的援助，才能摆脱这部分社会成员的困境。再如，城市快速发展、人口急剧增多的情况下，由于住房供给的滞后性，导致商品房价格的飞涨，造成住房支出过大，不得不压缩非住房商品的消费，导致生活质量下降。这时，政府的介入使社会每一个成员能保持一个基本的居住水平，满足社会公平目标的要求。111、市场经济条件下无法自发实现收入的公平分配社会有些成员由于2、住房具有外部性住房具有外部性，往往被家庭和业主所忽略。有些家庭压缩住房开支，而更愿意花钱在汽车和外出度假上，导致负外部性。比如，住房消费不足导致拥挤，进而导致高犯罪率；有的业主不及时修缮住房，导致邻里外观的破旧，从而导致城区的退化、卫生状况的恶化。所以政府应该采取补贴的手段鼓励住房消费。122、住房具有外部性住房具有外部性，往往被家庭和业主所忽略。有3、住房是“优值品”住房是“优值品”，其价值容易被低估。在经济学上，住房被认为是“优值品”。消费者会往往像对待教育、保险一样，低估增加消费住房的收益。因此，政府也应当采取一定的政策鼓励、补贴住房消费，甚至直接提供住房。133、住房是“优值品”住房是“优值品”，其价值容易被低估。在经4、满足特殊阶段的特殊需要满足特殊阶段的特殊需要。在旧城改造、旧房改建和需要大量兴建住房的时期，自发的市场调节往往比较迟钝，政府的介入可以有效地解决这一问题。144、满足特殊阶段的特殊需要满足特殊阶段的特殊需要。在旧城改造三、海外住房保障(一)英国的住房保障(二)美国的住房保障(三)德国的住房保障(四)日本的住房保障(五)新加坡的住房保障15三、海外住房保障(一)英国的住房保障15(一)英国的住房保障英国社会保障住房的发展大体经历了三个阶段：第一阶段是政府直接对住房市场进行干预的初期。从工业革命到第二次世界大战之前，由于工业革命，大量的农民不断进入城市，而住宅大都归私人拥有，住房出租者高租盘剥，广大租房者难以接受。面对这种情景，1919年英国政府颁布了《住房和城镇计划法》，第一次将为“劳动阶层”提供住房作为地方政府的法定责任，允许地方政府建造社会出租房，并可以用地方财产税直接给予补贴。在政府的扶持下，社会出租房增长很快，到二战时期，市政当局基本上成为了社会出租房的主要提供者，拥有的社会住房量占全国存量住房的比例远远超过其他西方国家。16(一)英国的住房保障英国社会保障住房的第二阶段第二阶段是政府实行高福利政策的时期。二战后到20世纪80年代，英国把“高福利”视为其基本国策，政府更深入地介入了住房市场。其结果是自有住房和地方当局出租房占存量住房的比例不断攀升，分别由1950年的29%和18%上升到1981年的56.6%和30.3%。而私人出租房比例在不断下降，30年间减少了40多个百分点。这些措施的实施虽然极大地促进了住房建设，大多数家庭通过购买或租赁获得了自己的住房，但国家也为此付出了沉重的代价：一是公共支出中用于住宅的支出日益增加。在20世纪70年代，平均每年住房的财政支出均在120亿英镑以上；二是公营出租房比重太大，租金管制等政策性的运作，常常阻碍了住房市场的形成和正常发展。17第二阶段第二阶段是政府实行高福利政策的时期。17第三阶段第三阶段是住房私有化时期《1980年住房法》导入购买权政策，将出租公房出售给原住户，住房政策的重点转移到鼓励和支持居民自建住房和购买住房，加快住房私有化，英国的住房体制也逐渐向商品型住房体制模式转变。从20世纪80年代初到90年代底，在政府通过立法推出的各项措施的刺激下，大量的公营住宅出售给了租户。公营住宅占存量住房的比重从1981年的30.3%快速下降到1996年的19%，相应自有住房的比例上升到了1996年的67%。政府鼓励买房政策的成功带动了经济发展。但同时，由于低租金公营住房的锐减，社会上无家可归者开始增多。据统计，英国无房可住的家庭1979年为1.1万个，1988年猛增到11万多个。作为对住宅产权私有化运动的补充，政府开始逐渐加大对传统住房非营利组织——住房协会的援助。18第三阶段第三阶段是住房私有化时期18(二)美国的住房保障措施20世纪20年代以前，美国的住宅建设完全是由民间或市场解决。随着迅猛发展的工业化、城市化，住宅问题日趋紧张，而1929年世界性的经济危机更使美国进入了大萧条。与旨在复苏经济的“新政”相一致，联邦政府开始介入住房问题。美国的住房保障政策，主要有第8条款租金资助计划及其修订、低收入阶层住房税金信用计划以及其他鼓励低收入阶层买房的政策等，主要表现为住房补贴等形式。住房补贴又分为：以项目为基础的补贴和以租户为基础的补贴。19(二)美国的住房保障措施20世纪20年代以前，美国的住宅建设项目为基础的补贴以项目为基础的补贴分对公共住房补贴和对私有住房补贴两种。公共住房补贴制度始于1937年，具体由联邦政府负责拨付建造、维修和管理营运公共住房所需的资金，地方政府(或州政府)设置的财政归中央的住房局负责监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局。到1997年，公共住房有140多万套。对私有住房的补贴始于1961年，包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房；二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。前一种形式下，购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴。后一种形式是由政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者。被选中的住房房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。此外，联邦政府还为这些住房提供部分营运和维修资金。1997年，这类住房共有170多万套。20项目为基础的补贴以项目为基础的补贴分以租户为基础的补贴以租户为基础的补贴分为住房证和住房券两种形式。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，地方政府住房局确认租约后直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。住房证和住房券略有区别。住房证补贴始于1974年，20世纪90年代末约有11O万户居民享受此种补贴。住房券始于1983年，受惠户约40万。享受住房证的住户不能承租房租高于联邦政府确定的租金水平的住房，而享受住房券的住户虽无此限制但须承担租金差价。21以租户为基础的补贴以租户为基础的补贴分为住房证和住房券两种形(三)德国的住房保障德国的住房保障的建立，主要在战后重建时期，其特点表现为市场管制和推进社会福利住房建设。《1950年住宅建设法》推出了“社会住房计划”，政府对纳入社会住房计划的项目提供投资补贴，在土地供应、贷款、税收等方面给予优惠，把社会住房的租金控制在低收入家庭的负担能力之内，从住房供应和需求两方面给予支持和鼓励。之后，进入市场化进程时期，特点是促进自有住房的发展。1956年，《住宅建设法》对自有住房进行扶持和鼓励，各级政府对建房或购房者给予补贴、贷款和减税等支持，大量的公共资金投入吸引了私人资本流入住房建设。为了进一步开放住房市场，1960年开始逐步取消租金管制政策，导致租金水平不断上涨，大大超出了居民的承受能力，1965年颁布《住房补贴法》以保障中低收入家庭的利益。这期间住房政策的重点是建立规范的住房市场，扶持自有住房建设和为低收入家庭提供住房保障，这一措施使德国私有住房比例从1950年的8%上升到1978年的37%。自从20世纪80年代以来，特别是在1991年东西部统一后，政府将东部地区住房制度改革作为重点，重新致力于加大社会福利住房的建设投资，对参加储蓄的居民进行补贴，对低收入阶层继续住房补贴，对自有住房的建设、改造和维修进行税收减免等。22(三)德国的住房保障德国的住房保障的建(四)日本的住房保障日本解决低收入家庭住房问题主要通过公营住宅体系等途径。日本公营住宅体系在解决低收入家庭住房问题上发挥了重要作用，其运作方法的核心在于一切建立在公营住宅法的基础上，合理界定受益对象的收入标准、制定多档次房租水平，以及国家对公营住宅保持相对稳定的资金投入。这种由国家拨款兴建的住宅，带有一定的社会福利性质，全部租借给低收入者居住。公营住宅突出的特点是，房租甚低，通常不到一般住宅租金的一半。由于申请这种住宅的人比较多，而住宅数量有限，取得公营住宅需要相当长的时间。1996年日本对《公营住宅法》进行了修改，提出公营住宅房源新思路，即：①由地方公共团体建设公营住宅，②由地方公共团体收购民间住宅，③由地方公共团体租用民间住宅等三条途径。23(四)日本的住房保障日本解决低收入家庭(五)新加坡的住房保障新加坡之所以在较短的时间内成功地解决了住房的短缺，并且完成了住房由量到质的提升，主要归功于其实施的独特的公共住房政策，即由政府投资建造房屋并低价出售给居民的福利政策，其两大支柱是公积金制度和“居者有其屋”计划。1959年，新加坡自治，失业和住房短缺是当时两个最大的社会矛盾。市区只有9%的居民能够住上标准的公共住宅，而84%的家庭只能住在店铺和棚户中。为此，政府于1960年2月成立了房屋发展局，制定了“五年建屋计划”，以廉租屋的形式向居民提供了大量的政府组屋。1968年，政府又提出了“居者有其屋”计划，从出租廉租屋为主向出售廉租屋过渡。至2000年，已相继完成了六个“五年建屋计划”，共建成住宅76.65万套，政府组屋居民的居住条件和环境有了很大程度的改善。目前，新加坡的居民中，有87.6%居住在由政府建屋发展局提供的政府组屋里，其中8.6%居住在廉租屋里，79.0%居住在廉价屋里，其余12.4%的人则住在私人购买的公寓或别墅里。从这个比例看，居民住房主要是由政府提供的。24(五)新加坡的住房保障新加坡之所以在较短的四、我国住房制度变迁历程25探索和试点阶段全面推进和配套改革阶段改革深化和全面实施阶段(一)(二)(三)四、我国住房制度变迁历程25探索和试点阶段全面推进和配套改革26---中国住房制度变迁第一个十年1978-1987年第二个十年1988-1997年第三个十年1998-2007年房改初步阶段，逐步取消住房福利分配政策，土地市场萌芽。住房制度改革全面实施，房地产业商品化、市场化、社会化。住房分配货币化、加快房地产的市场化供应，土地市场逐步建立。第一个三十年1949-1978年计划经济体制下完全福利化的住房分配制度,土地市场没有建立，房地产业发展停滞。第二个三十年1978-2007年

第三个三十年2008-2037年住房保障和住房市场并重发展，逐步建立具有中国特色的新型住房保障体系，中国房地产业发展进入新阶段。保障化程度市场化程度强调商品市场作用强调政府政策作用中国住房制度从单纯重保障向重市场、进而转向市场与保障并重阶段。26---中国住房制度变迁第一个十年第二个十年第三个十年房改（一）探索和试点阶段27我国城镇住房制度的改革作为经济体制改革的一个重要组成部分，经历了30多年的改革历程，从政策措施出台以及改革深度和广度来看，大致经历三个阶段。第一阶段：城镇住房制度的探索和试点阶段(1978~1990年)

1978年，邓小平同志提出了关于房改的问题。1984年6月,中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布我国将实行住宅商品化的政策。1988年1月，国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”。同年2月，国务院批准印发国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。在这一阶段，改革的目的是增加筹集建房资金的渠道，调整住房分配关系，抑制不合理的住房需求，从而缓解或在一定程度上解决城镇居民的住房困难；改革的具体政策与方案是在一些试点城市实行了全价售房、补贴售房及提租补贴等方式。（一）探索和试点阶段27我国城镇住房制度的改革作为经济体制改（二）全面推进和配套改革阶段28第二阶段：城镇住房制度的全面推进和配套改革阶段(1991~1994年)1991年11月，国务院办公厅下发《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，明确城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定城镇住房制度改革的总体目标和阶段目标，规定城镇住房制度改革的12项政策，要求在1992年到1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。1992年5月，《上海市住房制度改革实施方案》正式出台实施，标志着上海市“五位一体”的房改方案全面实施。其标志性成果是住房公积金制度的出台和推行。在这一阶段，改革的目的主要是希望通过出售公房，使个人与政府分担解决住房的重任和改变房屋产权构成；出台的改革政策与方案主要是在继续合理调整公房租金、出售公有住房的同时，强调实行新房新政策，以使新建住宅不再流入旧的住房体制；改革的主要特点是开始将住房制度改革视为经济体制改革的重要组成部分来加以全面考虑;改革的基点是从存量房改革转向增量改革。（二）全面推进和配套改革阶段28第二阶段：城镇住房制度的全面（三）改革深化和全面实施阶段29第三阶段：城镇住房制度改革的深化和全面实施阶段(1994年~至今)1994年7月，国务院下发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，在认真总结房改实践经验的基础上，指导下一阶段房改工作。1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。2003年9月，国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》文件，要求发挥房地产业的支柱产业作用和坚持住房市场化的基本方向。2007年8月，国务院发布《关于解决低收入家庭住房困难的若干意见》，开始探索建立新型住房保障体系，政府和市场都将重新调整各自对住房供应的定位和作用。在这一阶段，一方面改革取得了巨大成就，住房分配制度实行了住房分配货币化，初步形成了以个人产权为主体的城镇住房产权结构，市场机制在住房资源配置中的作用越来越重要。另一方面，经历住房市场化过度发展后，政府和社会对住房制度开始反思，推行“双轨制”。（三）改革深化和全面实施阶段29第三阶段：城镇住房制度改革的五、我国住房保障30社会保障与住房保障中国住房保障定位的探讨政府在住房保障中的作用(一)(二)(三)中国住房保障体系建设(四)五、我国住房保障30社会保障与住房保障中国住房保障定位的探讨（一）社会保障与住房保障31社会优抚：特殊性质的社会保障，如军人安置、军人优抚社会保险：运用社会力量，利用互济原则对投保人保障社会福利：改善社会成员生活质量社会救助：最低层次社会保障，保障公民最低生活需求

社会保障解决居住方式现有住房保障定位联合国居住标准市场化保障性廉租房：救助公租房：救助经济适用房：

福利？救助？生存：人均一床发展：户均一套舒适：人均一室（一）社会保障与住房保障31社会优抚：特殊性质的社会保障，如（二）中国住房保障定位的探讨32发改委投资所住房保障课题组(2008)姚玲珍（2003，2010）我国城镇居民住房保障应明确为“救助”，将低收入群体的住房困难作为主要政策目标。“人人有房住”，而不是“人人有住房”。从社会保障原理出发，中国住房保障应定位于社会救助，但可通过减税贴息、担保等措施发挥社会促进功能。弱化经适房的社会福利功能。陈劲松（2006）比较世界主要国家住房保障制度，认为住房问题主要表现为短缺、质量与社会公平。政府提供保障性住房是解决上述问题的共同选择。提出中国保障性住房应采取特惠(救济)模式。（二）中国住房保障定位的探讨32发改委投资所住房保障课题组(中国住房保障定位的探讨33绝对支付水平适度性原则住房保障支出以不同方式补贴到使纳入廉租房范围的城镇低收入家正好能够租赁该地区该阶段最基本面积标准的住房并达到最基本生活水平廉租住房保障范围我国各城市廉租房保障水平影响因素保障家庭收入线=PHR×QH*＋NH*PHR表示中低价位、中小户型住宅市场平均租金；QH*表示最基本住房面积标准；NH*表示城镇最低生活保障标准供给能力影响因素对廉租房保障水平的影响程度高且显著，现阶段推进廉租房保障在于调控供给能力影响因素资料来源：余凌志（2007）中国住房保障定位的探讨33绝对支付水平适度性原则住房保障支（三）政府在住房保障中的作用34完全自发的市场均衡型完全政府管制型市场自发决定后的政府管制型政府间接干预市场后的政府直接管制型政府间接调控下的住房市场均衡型美国中国政府和工作单位承担政府主导，市场运作，社会参与作用模式演进联邦政府主导联邦政府引导，地方政府主导地方政府引导，市场运作，社会参与（三）政府在住房保障中的作用34完全自发的市场均衡型完全政府政府在住房保障中的作用35

第三个三十年2008-2037中国住房保障发展与政府作用变化政府在住房保障中的作用35第三个三十年中国住房保障发展与政（四）中国住房保障体系建设36（四）中国住房保障体系建设36中国住房保障体系建设37我国住房分类供应的短期目标模式出售旧公房购房贴息

实物配租配套商品房双限房中低价房经适类第二梯度实物类租房贴费狭义经适房政府补贴社会投资廉租住房补贴类贴息减税类第三梯度第四梯度第一梯度购房减税

公共租赁住房资料来源：姚玲珍（2006）中国住房保障体系建设37我国住房分类供应的短期目标模式出售旧中国住房保障体系建设38中国住房保障体系建设38中国住房保障体系建设39第二梯度第一梯度购房贴息

实物配租实物类租房贴费补贴类购房减税

公共租赁住房政府资助廉租住房社会投资我国住房分类供应的长期目标模式贴息减税类第三梯度中国住房保障体系建设39第二梯度第一梯度购房贴息实物配租实中国住房保障体系建设40新建集中新建：单独选址、集中建设配建：在一般商品房开发中配建一定比例公租房配建？集中建设？自建？收购？经租？各占多少？自建利用单位（包含经济、科技、产业等园区）土地自建改建对于因产业结构和城市结构调整而闲置的厂房、仓库、办公等非居住用房进行改建或改造。中国住房保障体系建设40新建集中新建：单独选址、集中建设配建中国住房保障体系建设41准入机制与保障对象？----收入低、住房差流动人口常住人口户籍人口中国：资产、收入、住房面积、户籍、职业、工作年限准入机制：静态与动态、刚性与柔性

夹心层怎么办？开宝马住经适房中国住房保障体系建设41准入机制与保障对象？流动人口常住人口中国住房保障体系建设42退出机制制定奖惩兼备的退出机制采取正向激励机制，提高承租人主动退租积极性。即对其购买经济适用房或者商品房给予一定的税费减免惠，并给与优惠贷款支持加大违约惩戒力度，提高违约成本资料来源：姚玲珍（2010）保障房“退出难”南京11年仅收回11套保障房2013-08-1510:12:25来源：中国江苏网专家支招保障房退出可以逐步提高租金价格，比如在不享有保障房而尚未搬出前，1～3个月内，提高50%，3～6个月内提高到100%～150%，必然使得这些家庭自愿退出。保障房退出方式多样化，惩罚措施更严厉

2012年05月18日05:44来源：现代快报中国住房保障体系建设42退出制定奖惩兼备的退出机制资料来源：43六、思考题与阅读内容（一）思考题1.我国住宅分配与消费的特点有哪些？有怎样的经济意义？2.简述我国住房保障制度的发展历程。3.我国住房分配货币化政策的总体框架是怎样的？43六、思考题与阅读内容（一）思考题1.我国住宅分配与消费六、思考题与阅读内容44(三)（二）阅读内容1.住宅分配与消费概述参阅（1）简德三，张学文：《房地产经济学》（上海财经大学出版社，2012年），第271-276页。（2）张永岳，陈伯庚，孙斌艺，孟星：《房地产经济学》（高等教育出版社，2016年），第232-244页。2.市场经济下政府提供住房保障的原因参阅张永岳，陈伯庚，孙斌艺，孟星：《房地产经济学》（高等教育出版社，2016年），第121-123页。六、思考题与阅读内容44(三)（二）阅读内容1.住宅分配与六、思考题与阅读内容45(三)（二）阅读内容3.海外住房保障参阅高波：《现代房地产经济学导论》（南京大学出版社，2010年），第332-340页。4.我国住房制度变迁历程参阅简德三，张学文：《房地产经济学》（上海财经大学出版社，2012年），第276-289页。5.我国住房保障参阅（1）谢经荣，吕萍，乔志敏：《房地产经济学》（中国人民大学出版社，2013年），第224-229页。（2）姚玲珍：《中国公共住房政策模式研究（修订版）》（上海财经大学出版社，2009年），第21-26页。六、思考题与阅读内容45(三)（二）阅读内容3.海外住房保

房地产经济学姚玲珍教授2017年9月房地产经济学姚玲珍教授目录47第五章房地产市场微观篇第六章房地产价格基础篇第一章绪论第七章房地产投资第二章房地产与房地产业第三章地租理论与区位理论第四章房地产产权理论目录2第五章房地产市场微观篇第六章房地产价格基础微观篇第八章房地产开发第九章房地产经营第十章房地产金融目录第十一章房地产周期宏观篇第十二章房地产市场调控

第十三章住房制度与住房保障第十四章房地产税收48微观篇第八章房地产开发第九章房地产经营第十章房地第十三章住房制度与住房保障49住宅分配与消费概述一我国住房制度变迁历程四海外住房保障三市场经济下政府提供住房保障的原因二我国住房保障五思考题与阅读内容六第十三章住房制度与住房保障4住宅分配与消费概述一我国住房一、住房分配与消费概述50住房分配与消费的特点住房分配和消费的意义住房制度(一)(二)(三)一、住房分配与消费概述5住房分配与消费的特点住房分配和消费（一）住房分配与消费的特点51住房是供人们居住、生活之用的房屋建筑，是人类生活和生产的最基本的物质前提之一。住宅作为生活资料，既是最基本的生存资料，又是享受资料，也是发展资料。住宅作为消费品，除了具有消费品一般性质外，还具有其自身的许多特点。住房分配和消费的特点住房具有消费品和投资品并存的双重角色住房具有所有权与使用权相对分离的特点住房具有商品和社会保障品的双重属性住房问题具有个人问题和社会问题的双重含义（一）住房分配与消费的特点6住房是供人们居住、生活之用的房屋（二）住房分配和消费的意义住房分配作为个人消费品分配的重要组成部分，对国民经济的发展具有重要的意义。住房分配与消费的意义住宅分配和消费是实现劳动者物质利益的一个重要方面合理的住宅分配与消费是实现住宅再生产的重要条件住宅分配与消费对国民经济结构有重大影响52（二）住房分配和消费的意义住房分配作为个人消费品分配的重要组（三）住房制度住房制度是指包括有关住房建设、分配、交换、使用、消费等方面进行管理的法律、法规、政策等，是调整有关各方关系并约束其行为的规范。事关人们的生存与发展，关系房地产资源尤其是住宅资源的合理配置，关系社会的公平与稳定。住房政策也是社会经济政策的重要组成部分。住房短缺或供应不足几乎是任何一个已经经历或正在经历工业化和城市化的国家所不可回避的问题。由于各国政治背景和社会形态不同，各国住房政策和体制也各不相同。53（三）住房制度住房制度是指包括有关住房建设、分配、交换、使用（三）住房制度以瑞典等为代表的福利国家所实行的“市场—社会保障型”住房制度住房政策基础是强调住宅的全民性和非商品性,在国家干预下建立全民性的福利系统,向全社会提供尽可能多的福利和面向各个阶层的服务。其住房政策的特点是以市场配置住房资源为主体，实施比较广泛的住房社会保障。由政府投资建造房屋并低价出售给居民的福利政策，其两大支柱是住房公积金制度和“居者有其屋“计划。特点是低租金、配给制、福利性。在这种住房制度下,国家成为建房、分房、管房的主体，国有企事业单位是国家住房投资、分配和管理的直接执行者。以美国等为代表的“市场—救济型”住房制度以德国等国家所实行的、介于上述两种住房制度类型之间的住房制度新加坡的住房制度与计划经济体制相适应的住房制度主要实行对中产阶级提供私人及职业服务、对穷人提供国家福利的双重体系,由国家鼓励市场提供各种商品和服务，其住房政策中将自有住房作为市场的主要部门，国家的干预仅限于低收入阶层。对自由市场和商品化持怀疑态度,而将市场作为社会福利的供应者，发展了根据职业划分的、强调传统家庭的社会福利体系。另外，在住房政策上，对社会出租房屋和私有房屋同等对待，二者都可根据需求成为主要的住房供应部门。54（三）住房制度以瑞典等为代表的福利国家所实行的“市场—社会保二、市场经济下政府提供住房保障的原因从国外的经验看，随着人口的增长、城市化、工业化和民主化的进程，住房保障从无到有，经历了萌芽、成长、不断完善的发展历程；从国内的实际情况分析，住房保障也扮演着重要的角色。从理论上说，由于住房的特殊性，住房保障在市场经济条件下也是不可或缺的。55二、市场经济下政府提供住房保障的原因从国外的经验看，随着人口1、市场经济条件下无法自发实现收入的公平分配社会有些成员由于长期疾病或失业而没有承受市场上商品住房的能力，只有通过政府的援助，才能摆脱这部分社会成员的困境。再如，城市快速发展、人口急剧增多的情况下，由于住房供给的滞后性，导致商品房价格的飞涨，造成住房支出过大，不得不压缩非住房商品的消费，导致生活质量下降。这时，政府的介入使社会每一个成员能保持一个基本的居住水平，满足社会公平目标的要求。561、市场经济条件下无法自发实现收入的公平分配社会有些成员由于2、住房具有外部性住房具有外部性，往往被家庭和业主所忽略。有些家庭压缩住房开支，而更愿意花钱在汽车和外出度假上，导致负外部性。比如，住房消费不足导致拥挤，进而导致高犯罪率；有的业主不及时修缮住房，导致邻里外观的破旧，从而导致城区的退化、卫生状况的恶化。所以政府应该采取补贴的手段鼓励住房消费。572、住房具有外部性住房具有外部性，往往被家庭和业主所忽略。有3、住房是“优值品”住房是“优值品”，其价值容易被低估。在经济学上，住房被认为是“优值品”。消费者会往往像对待教育、保险一样，低估增加消费住房的收益。因此，政府也应当采取一定的政策鼓励、补贴住房消费，甚至直接提供住房。583、住房是“优值品”住房是“优值品”，其价值容易被低估。在经4、满足特殊阶段的特殊需要满足特殊阶段的特殊需要。在旧城改造、旧房改建和需要大量兴建住房的时期，自发的市场调节往往比较迟钝，政府的介入可以有效地解决这一问题。594、满足特殊阶段的特殊需要满足特殊阶段的特殊需要。在旧城改造三、海外住房保障(一)英国的住房保障(二)美国的住房保障(三)德国的住房保障(四)日本的住房保障(五)新加坡的住房保障60三、海外住房保障(一)英国的住房保障15(一)英国的住房保障英国社会保障住房的发展大体经历了三个阶段：第一阶段是政府直接对住房市场进行干预的初期。从工业革命到第二次世界大战之前，由于工业革命，大量的农民不断进入城市，而住宅大都归私人拥有，住房出租者高租盘剥，广大租房者难以接受。面对这种情景，1919年英国政府颁布了《住房和城镇计划法》，第一次将为“劳动阶层”提供住房作为地方政府的法定责任，允许地方政府建造社会出租房，并可以用地方财产税直接给予补贴。在政府的扶持下，社会出租房增长很快，到二战时期，市政当局基本上成为了社会出租房的主要提供者，拥有的社会住房量占全国存量住房的比例远远超过其他西方国家。61(一)英国的住房保障英国社会保障住房的第二阶段第二阶段是政府实行高福利政策的时期。二战后到20世纪80年代，英国把“高福利”视为其基本国策，政府更深入地介入了住房市场。其结果是自有住房和地方当局出租房占存量住房的比例不断攀升，分别由1950年的29%和18%上升到1981年的56.6%和30.3%。而私人出租房比例在不断下降，30年间减少了40多个百分点。这些措施的实施虽然极大地促进了住房建设，大多数家庭通过购买或租赁获得了自己的住房，但国家也为此付出了沉重的代价：一是公共支出中用于住宅的支出日益增加。在20世纪70年代，平均每年住房的财政支出均在120亿英镑以上；二是公营出租房比重太大，租金管制等政策性的运作，常常阻碍了住房市场的形成和正常发展。62第二阶段第二阶段是政府实行高福利政策的时期。17第三阶段第三阶段是住房私有化时期《1980年住房法》导入购买权政策，将出租公房出售给原住户，住房政策的重点转移到鼓励和支持居民自建住房和购买住房，加快住房私有化，英国的住房体制也逐渐向商品型住房体制模式转变。从20世纪80年代初到90年代底，在政府通过立法推出的各项措施的刺激下，大量的公营住宅出售给了租户。公营住宅占存量住房的比重从1981年的30.3%快速下降到1996年的19%，相应自有住房的比例上升到了1996年的67%。政府鼓励买房政策的成功带动了经济发展。但同时，由于低租金公营住房的锐减，社会上无家可归者开始增多。据统计，英国无房可住的家庭1979年为1.1万个，1988年猛增到11万多个。作为对住宅产权私有化运动的补充，政府开始逐渐加大对传统住房非营利组织——住房协会的援助。63第三阶段第三阶段是住房私有化时期18(二)美国的住房保障措施20世纪20年代以前，美国的住宅建设完全是由民间或市场解决。随着迅猛发展的工业化、城市化，住宅问题日趋紧张，而1929年世界性的经济危机更使美国进入了大萧条。与旨在复苏经济的“新政”相一致，联邦政府开始介入住房问题。美国的住房保障政策，主要有第8条款租金资助计划及其修订、低收入阶层住房税金信用计划以及其他鼓励低收入阶层买房的政策等，主要表现为住房补贴等形式。住房补贴又分为：以项目为基础的补贴和以租户为基础的补贴。64(二)美国的住房保障措施20世纪20年代以前，美国的住宅建设项目为基础的补贴以项目为基础的补贴分对公共住房补贴和对私有住房补贴两种。公共住房补贴制度始于1937年，具体由联邦政府负责拨付建造、维修和管理营运公共住房所需的资金，地方政府(或州政府)设置的财政归中央的住房局负责监督公共住房的建造、分配和管理，产权归地方政府住房局。到1997年，公共住房有140多万套。对私有住房的补贴始于1961年，包括两种形式：一是政府帮助低收入者购买住房；二是政府帮助低收入者租赁指定的私有住房。前一种形式下，购房者须通过抵押贷款获得住房，并拥有住房的所有权，政府对抵押贷款提供部分补贴。后一种形式是由政府选择一部分合格的私人住房提供给贫困者。被选中的住房房主可以得到政府提供的抵押贷款担保和获得稳定的租金收入。此外，联邦政府还为这些住房提供部分营运和维修资金。1997年，这类住房共有170多万套。65项目为基础的补贴以项目为基础的补贴分以租户为基础的补贴以租户为基础的补贴分为住房证和住房券两种形式。联邦政府按照住房市场一般租金水平确定补助金额，地方政府住房局确认租约后直接以住房证或住房券的方式向房主支付一部分租金。政府补贴的标准是租户按家庭收入的25%支付房租，其余部分由政府给房主补齐。住房证和住房券略有区别。住房证补贴始于1974年，20世纪90年代末约有11O万户居民享受此种补贴。住房券始于1983年，受惠户约40万。享受住房证的住户不能承租房租高于联邦政府确定的租金水平的住房，而享受住房券的住户虽无此限制但须承担租金差价。66以租户为基础的补贴以租户为基础的补贴分为住房证和住房券两种形(三)德国的住房保障德国的住房保障的建立，主要在战后重建时期，其特点表现为市场管制和推进社会福利住房建设。《1950年住宅建设法》推出了“社会住房计划”，政府对纳入社会住房计划的项目提供投资补贴，在土地供应、贷款、税收等方面给予优惠，把社会住房的租金控制在低收入家庭的负担能力之内，从住房供应和需求两方面给予支持和鼓励。之后，进入市场化进程时期，特点是促进自有住房的发展。1956年，《住宅建设法》对自有住房进行扶持和鼓励，各级政府对建房或购房者给予补贴、贷款和减税等支持，大量的公共资金投入吸引了私人资本流入住房建设。为了进一步开放住房市场，1960年开始逐步取消租金管制政策，导致租金水平不断上涨，大大超出了居民的承受能力，1965年颁布《住房补贴法》以保障中低收入家庭的利益。这期间住房政策的重点是建立规范的住房市场，扶持自有住房建设和为低收入家庭提供住房保障，这一措施使德国私有住房比例从1950年的8%上升到1978年的37%。自从20世纪80年代以来，特别是在1991年东西部统一后，政府将东部地区住房制度改革作为重点，重新致力于加大社会福利住房的建设投资，对参加储蓄的居民进行补贴，对低收入阶层继续住房补贴，对自有住房的建设、改造和维修进行税收减免等。67(三)德国的住房保障德国的住房保障的建(四)日本的住房保障日本解决低收入家庭住房问题主要通过公营住宅体系等途径。日本公营住宅体系在解决低收入家庭住房问题上发挥了重要作用，其运作方法的核心在于一切建立在公营住宅法的基础上，合理界定受益对象的收入标准、制定多档次房租水平，以及国家对公营住宅保持相对稳定的资金投入。这种由国家拨款兴建的住宅，带有一定的社会福利性质，全部租借给低收入者居住。公营住宅突出的特点是，房租甚低，通常不到一般住宅租金的一半。由于申请这种住宅的人比较多，而住宅数量有限，取得公营住宅需要相当长的时间。1996年日本对《公营住宅法》进行了修改，提出公营住宅房源新思路，即：①由地方公共团体建设公营住宅，②由地方公共团体收购民间住宅，③由地方公共团体租用民间住宅等三条途径。68(四)日本的住房保障日本解决低收入家庭(五)新加坡的住房保障新加坡之所以在较短的时间内成功地解决了住房的短缺，并且完成了住房由量到质的提升，主要归功于其实施的独特的公共住房政策，即由政府投资建造房屋并低价出售给居民的福利政策，其两大支柱是公积金制度和“居者有其屋”计划。1959年，新加坡自治，失业和住房短缺是当时两个最大的社会矛盾。市区只有9%的居民能够住上标准的公共住宅，而84%的家庭只能住在店铺和棚户中。为此，政府于1960年2月成立了房屋发展局，制定了“五年建屋计划”，以廉租屋的形式向居民提供了大量的政府组屋。1968年，政府又提出了“居者有其屋”计划，从出租廉租屋为主向出售廉租屋过渡。至2000年，已相继完成了六个“五年建屋计划”，共建成住宅76.65万套，政府组屋居民的居住条件和环境有了很大程度的改善。目前，新加坡的居民中，有87.6%居住在由政府建屋发展局提供的政府组屋里，其中8.6%居住在廉租屋里，79.0%居住在廉价屋里，其余12.4%的人则住在私人购买的公寓或别墅里。从这个比例看，居民住房主要是由政府提供的。69(五)新加坡的住房保障新加坡之所以在较短的四、我国住房制度变迁历程70探索和试点阶段全面推进和配套改革阶段改革深化和全面实施阶段(一)(二)(三)四、我国住房制度变迁历程25探索和试点阶段全面推进和配套改革71---中国住房制度变迁第一个十年1978-1987年第二个十年1988-1997年第三个十年1998-2007年房改初步阶段，逐步取消住房福利分配政策，土地市场萌芽。住房制度改革全面实施，房地产业商品化、市场化、社会化。住房分配货币化、加快房地产的市场化供应，土地市场逐步建立。第一个三十年1949-1978年计划经济体制下完全福利化的住房分配制度,土地市场没有建立，房地产业发展停滞。第二个三十年1978-2007年

第三个三十年2008-2037年住房保障和住房市场并重发展，逐步建立具有中国特色的新型住房保障体系，中国房地产业发展进入新阶段。保障化程度市场化程度强调商品市场作用强调政府政策作用中国住房制度从单纯重保障向重市场、进而转向市场与保障并重阶段。26---中国住房制度变迁第一个十年第二个十年第三个十年房改（一）探索和试点阶段72我国城镇住房制度的改革作为经济体制改革的一个重要组成部分，经历了30多年的改革历程，从政策措施出台以及改革深度和广度来看，大致经历三个阶段。第一阶段：城镇住房制度的探索和试点阶段(1978~1990年)

1978年，邓小平同志提出了关于房改的问题。1984年6月,中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布我国将实行住宅商品化的政策。1988年1月，国务院召开了“第一次全国住房制度改革工作会议”。同年2月，国务院批准印发国务院住房制度改革领导小组《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》。在这一阶段，改革的目的是增加筹集建房资金的渠道，调整住房分配关系，抑制不合理的住房需求，从而缓解或在一定程度上解决城镇居民的住房困难；改革的具体政策与方案是在一些试点城市实行了全价售房、补贴售房及提租补贴等方式。（一）探索和试点阶段27我国城镇住房制度的改革作为经济体制改（二）全面推进和配套改革阶段73第二阶段：城镇住房制度的全面推进和配套改革阶段(1991~1994年)1991年11月，国务院办公厅下发《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》，明确城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定城镇住房制度改革的总体目标和阶段目标，规定城镇住房制度改革的12项政策，要求在1992年到1993年内在全国范围内全面推进城镇住房制度改革。1992年5月，《上海市住房制度改革实施方案》正式出台实施，标志着上海市“五位一体”的房改方案全面实施。其标志性成果是住房公积金制度的出台和推行。在这一阶段，改革的目的主要是希望通过出售公房，使个人与政府分担解决住房的重任和改变房屋产权构成；出台的改革政策与方案主要是在继续合理调整公房租金、出售公有住房的同时，强调实行新房新政策，以使新建住宅不再流入旧的住房体制；改革的主要特点是开始将住房制度改革视为经济体制改革的重要组成部分来加以全面考虑;改革的基点是从存量房改革转向增量改革。（二）全面推进和配套改革阶段28第二阶段：城镇住房制度的全面（三）改革深化和全面实施阶段74第三阶段：城镇住房制度改革的深化和全面实施阶段(1994年~至今)1994年7月，国务院下发《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，在认真总结房改实践经验的基础上，指导下一阶段房改工作。1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确宣布从1998年下半年开始，全国城镇停止住房实物分配，实行住房分配货币化。2003年9月，国务院出台《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》文件，要求发挥房地产业的支柱产业作用和坚持住房市场化的基本方向。2007年8月，国务院发布《关于解决低收入家庭住房困难的若干意见》，开始探索建立新型住房保障体系，政府和市场都将重新调整各自对住房供应的定位和作用。在这一阶段，一方面改革取得了巨大成就，住房分配制度实行了住房分配货币化，初步形成了以个人产权为主体的城镇住房产权结构，市场机制在住房资源配置中的作用越来越重要。另一方面，经历住房市场化过度发展后，政府和社会对住房制度开始反思，推行“双轨制”。（三）改革深化和全面实施阶段29第三阶段：城镇住房制度改革的五、我国住房保障75社会保障与住房保障中国住房保障定位的探讨政府在住房保障中的作用(一)(二)(三)中国住房保障体系建设(四)五、我国住房保障30社会保障与住房保障中国住房保障定位的探讨（一）社会保障与住房保障76社会优抚：特殊性质的社会保障，如军人安置、军人优抚社会保险：运用社会力量，利用互济原则对投保人保障社会福利：改善社会成员生活质量社会救助：最低层次社会保障，保障公民最低生活需求

社会保障解决居住方式现有住房保障定位联合国居住标准市场化保障性廉租房：救助公租房：救助经济适用房：

福利？救助？生存：人均一床发展：户均一套舒适：人均一室（一）社会保障与住房保障31社会优抚：特殊性质的社会保障，如（二）中国住房保障定位的探讨77发改委投资所住房保障课题组(2008)姚玲珍（2003，2010）我国城镇居民住房保障应明确为“救助”，将低收入群体的住房困难作为主要政策目标。“人人有房住”，而不是“人人有住房”。从社会保障原理出发，中国住房保障应定位于社会救助，但可通过减税贴息、担保等措施发挥社会促进功能。弱化经适房的社会福利功能。陈劲松（2006）比较世界主要国家住房保障制度，认为住房问题主要表现为短缺、质量与社会公平。政府提供保障性住房是解决上述问题的共同选择。提出中国保障性住房应采取特惠(救济)模式。（二）中国住房保障定位的探讨32发改委投资所住房保障课题组(中国住房保障定位的探讨78绝对支付水平适度性原则住房保障支出以不同方式补贴到使纳入廉租房范围的城镇低收入家正好能够租赁该地区