感受美国警务“一警多能”

感受美国警务“一警多能”美国的警务机制和信息化技术的实战性，信息化的普及应用和规模应用，以及警员的职业道德和敬业精神。具体到美国警务信息化建设，可以用一句话来概括：硬件一般、系统简单，但实战应用能力非常强、实际效果非常好。“各自为政”的警察体制与中国高度集中的警察管理体制截然不同，美国的警察管理体制是当今世界上最复杂、最独特的，没有统一的警察制度，联邦和地方的警察部门没有隶属关系，各州、市警察的警徽、警服、警车的标志和样式各不相同。每到一个城市，辨认和欣赏该城市的警察标志，成为我此次学习访问中的一件乐事。美国现行的警察组织体制既有属地层级划分，又有归口隶属管理，组织结构庞杂零乱，警察职责多元各异。按行政区划分为：联邦警察、州警察、县警察、城市警察。其中，联邦警察没有统一警察管理机构，分散在联邦政府相关部门中；州警察只负责县、市区域外的警务和犯罪研究；县警察机构有上万个，数量最多但规模极小，一般不超过10人，县警察局长还兼任法官和监狱长；城市警察最庞大，警力约占专职警察的3/4，如纽约警察局有近3万名警察，与县警察局规模相差悬殊。上述专职警察约65万名，除联邦警察外，其他三种警力分属地方政府管辖。按隶属不同政府部门划分为：隶属于司法部的警察执法机构，包括联邦调查局、移民规划局、缉毒署、法警局和联邦监狱管理局；隶属于财政部的执法机构，包括烟酒火器管理局、海关总署、国内税收总局和特工局。此外，特种警察是独立于联邦警察和地方警察的警种，分布在学校、博物馆和公园里，常称为“校园警察”和“公园警察”。另外，美国还有一支50万人的私人警察队伍，服务态度好，随叫随到，但专业水平偏低。这种“井水不犯河水”的分散型警察体制，体现了美国一贯强调的地方自治精神和英美法系的法律特点，针对性和灵活性很强，可根据实际情况，自由调度和部署警力，但是缺点也很明显，就是很难在特殊时刻集中大范围警力统一行动，尤其是在发现和打击跨州、跨国作案的有组织犯罪时力不从心。“无所不能”的巡逻警察漫步美国城市街头，美国大片里司空见惯的警匪大战经常在脑海里浮现，现实版却踪迹无寻，倒是发现阻止打架斗殴的是巡警，处理交通事故的是巡警，抓小偷的还是巡警。治安巡逻是美国城市警察警务工作的核心。目前,美国城市警察70%为巡警，如洛杉矶警察局共有宣誓警察9300余名,其中，70%的是着装巡逻警察,负责社会面的巡逻;20%的是便衣警察,负责刑事案件侦查;10%的是管理人员。巡警每日3班，全天不间断地在所辖街区巡逻，几乎承担了所有日常警务，当之无愧地成为美国警察的脊梁。他们一警多能，不仅接受公民报案、犯罪现场勘查、收集证据，而且要对纵火、坠机等事件进行管理、调查和罪犯分析，还要与绑架人质者谈判、处理群体性事件、协调与民众的关系等诸多事项。与我国的"110"类似，美国巡警的工作主要集中在“服务”上,占据全部警务工作的80%。巡警时刻出现在公众的身边，处理各种求助服务，既增强了公众的安全感，又有力预防和震慑了违法犯罪。巡警平日全面接触社会，职业化水平很高，不仅熟知法律，而且具有高超娴熟的驾车、射击和擒敌技术，更具良好的心理素质、丰富的学识和全局观。基于此，美国大多数城市警察局都作出规定：凡是高中毕业直接录用的新警察，经过警校短期培训，必须先从巡警干起，通过巡逻勤务工作来获得实践经验。值得一提的是，在美国“一警多能”的可不只有巡警。消防人员个个都懂得医疗知识，不少城市的急救机构就设在消防队院内，危急关头，他们不仅攀爬云梯，还要像医护人员一样抢救求助人员的生命。校园警察除了维护校园秩序外，还要负责授课、督学工作，甚至协助或负责课外运动及社会活动，成为学校教职员中的一部分。“令人震撼”的科技强警早就耳闻美国警察经费富足，高科技广泛应用于警务工作，却依然是百闻不如一见。美国警察经费年开支高达300多亿美元,仅2700名员额的旧金山市警察局今年经费29亿元人民币，而且警察自身又非常注重装备的现代化,愿意花钱武装自己。在警察装备上,美国最大的警察机构联邦调查局拥有世界一流的枪弹实验室、生化实验室、DNA实验室,各州、市警察机构都有门类齐全的检验实验室,有的警察局拥有多架巡逻直升机和水上巡逻艇，如洛杉矶市警察局就有20多架直升机。全美平均每两名警察拥有一部巡逻警车,大部分巡逻车辆配备有车载计算机、全球卫星定位系统等。每名警察个人装备齐全,有手枪、警棍、警笛、对讲机、手电筒、防弹背心等器械及防护设备10多件。在科技手段上,计算机网络系统高度完备,任何嫌疑人、任何指纹均可通过计算机网络查寻比对。美国不像我们具有严格的户籍管理制度,境内人口自由流动,但这并不意味着美国警察放松了对公民的管理,相反,他们依靠先进的计算机网络系统,实施更为严密的控制。洛杉矶警察局专门建立了“电子警务”(e-policing),每个洛杉矶市民都可以注册加入。一方面警方可以通过电子警务向公众通报犯罪预警信息、犯罪发展趋势及其它重要信息,输出法律服务，指导公众加入和实施邻里守望;另一方面公众可以利用电子警务,掌握犯罪动态,提前做好预防,同时获得警方的法律协助,并通过电子邮件进行犯罪举报,特别是举报青少年团伙违法犯罪的苗头性问题。总结概括美国现代警务模式并非自然天成，它的确立过程与美国发展史一样，经历了海纳百川、兼容并蓄，在一次次变革中不断强化和完善。美国的警察体制起源于英国1829年的伦敦大都市警察；上世纪七十年代在美国风靡一时，引起各国纷纷效仿的“社区警务”，就是从日本引进的，而日本又是引进了中国的人口管理制度，即保甲制的现代翻版；至今美国警学理论界还在进行警察是作为“打击犯罪的战士”还是“社会公仆”的角色认定和辩论。美国警务发展得早，并且发展得较为成熟，而中国警务发展历程较短，目前还在改革中探索前行，这让我们这些从事警察管理工作的人员倍感压力巨大、任务紧迫。我们必须坚持与时俱进，紧跟国际警务的步伐，充分学习借鉴发达国家警察理论及其警务运作经验,既遵循社会发展阶段的规律性，又研究当代中国的新情况、新问题，按照当前社会管理创新的要求，走出一条具有中国特色的警务改革之路,更好地为社会管理注入新的活力，实现经济繁荣发展、社会和谐稳定、人民安居乐业的美好愿景。美国执法机关刑事信息化建设情况考察陈??枫??林志卿????摘??要??美国执法机关刑事信息化建设工作中,情报信息搜集应用贯穿始终,情报信息共享程度日渐提高,情报信息工作以规范促高效。我国公安机关相关工作学习借鉴美国经验,应当着力在科学谋划、创新机制、科技应用和队伍素质四方面完善措施,狠抓落实,取得实效。关键词??美国????执法机关????刑事信息化一、美国执法机关刑事信息化建设基本情况????总体上说,美国没有全国统一的执法体系,各层级执法机关机构林立、各自为政,执法信息资源的分散制约了打击跨区域犯罪效能。过去的三四十年,为适应打击犯罪形势,在联邦执法机关和地方警察机关热心人士的推动下,全国性指纹自动识别、枪弹痕迹鉴定等刑事信息化系统应运而生,情报信息网络日趋集成完善。二十世纪八十年代末九十年代初,情报主导警务工作模式在美国逐步确立,情报开始引导支配警务行动,能否高效生产和运用情报产品成为判定警务工作成败的先决条件。特别是??9??11??恐怖袭击事件后,美国政府一方面举办系列听证会全面总结经验教训,完善各项法律法规,破除影响情报共享的体制机制障碍,组建国家情报总监办公室、国土安全部统筹加强反恐和执法情报工作;另一方面,建立和加强依托联邦调查局等部门的国家级专业情报信息中心以及分散在全美各地的联合反恐行动队、区域情报整合中心,突出情报数据共享在反恐执法和应急处突中的极端重要性。同时,高度重视从社会管理、财政金融、新闻媒体等领域开发应用公开信息资源,建立起一套涵盖联邦情报和执法机关以及州、地方各级执法与应急处置机构庞大而又高效的反恐和执法情报信息系统,大大强化了对社会面的治安管控力,屡挫重大恐怖袭击图谋。美国联邦层面的反恐情报中心最主要的组成部分是联邦调查局战略信息与行动中心和隶属国家情报总监办公室的国家反恐中心。前者负责搜集、整理、发布与执法活动和刑事调查有关的情报信息,牵头执法机关侦查、预防、打击、遏止针对美国的恐怖活动;后者负责整合外交、财政、军事、情报、国土安全、执法等国家机器的力量,开展反恐战略行动策划,并向各有关部门提供战略计划和情报支持。2007年8月,美国土安全部强化??高级旅客信息系统??(APIS),要作者单位:福建省公安厅??79??美国执法机关刑事信息化建设情况考察求国际航空与海运公司在登机登船前向海关边境保卫局提供旅客名单信息。同年11月,该部又依托美国访客与移民身份识别技术系统(又称??访问美国计划??,US??VisitProgram)对进入美国口岸的旅客提取十指纹,并与多个部门维护的指纹库及其他数据库进行比对以核实护照签证真伪,核查恐怖分子与罪犯观察名单,坚决将他们挡在国门之外。美国联邦层面最主要的刑事信息系统当数全国犯罪信息中心(NCIC)。该中心的电脑数据库向各级刑事执法和司法机关搜集并分享犯罪前科和在逃犯、被盗车辆、失踪人员等共19类信息,储存的动态犯罪记录文档数据信息数截至2009年底已达1500万份,系统日均访问量高达750万次,在追逃、查找失踪人员、追赃等项工作中发挥着积极作用。美国联邦执法机关运行的其他刑事信息系统还有综合自动指纹识别系统(IAFIS)、综合弹道识别系统(IBIS)、国家毒品情报中心(NDIC)、金融犯罪执法网络(FINCEN)等。其中,综合自动指纹识别系统是目前全球最大的生物数据库,共存储6600万个对象的指纹和刑事犯罪记录以及美国和国际执法合作伙伴调查的7300名已认定恐怖分子与恐怖嫌犯的指纹信息,全天候为反恐和执法机关提供服务。建立在综合弹道识别系统平台上的全国综合弹道信息网络在全美共有200个设施,为各地执法机关快速分享涉枪信息、追查涉案枪支、比对不同地域犯罪现场的枪弹痕迹提供便利,截至2010年6月已接收160余万份现场枪弹物证信息,比中3??47万份。国家毒品情报中心负责协调各安全和执法机关汇总整合毒品情报,并提供涉毒战略情报以及贩毒集团组织体系、成员、资金、通讯和贩毒活动等方面的信息。金融犯罪执法网络由负责恐怖和金融情报工作的财政部副部长分管,是一个跨部门金融情报和分析网络,收集并储存用于刑事调查、税务调查、反间谍等方面信息,2001年??爱国者法案??通过后其工作重点拓展至反恐怖融资和反洗钱等方面。随着信息技术的快速发展和情报主导侦查理念的确立,美国各地方警察局的情报信息工作水平不断提高,在警务工作中的地位和作用日益凸显。其中,影响力最大的是纽约市警察局的计算机综合统计数据的信息系统。纽约市76个警察分局和9个直属单位、12个公交分局每周一次将接报警、逮捕传唤、重大刑事案件、犯罪形态特征以及发案与执法行动的具体时间、地点等信息提供给警察局计算机综合统计数据科,由其整理输入覆盖全市的系统,并将数据与上周、上月、上年的数据进行比较分析后生成周报。纽约市警察局依托该系统每周召开两次由各分局、各行动部门指挥官参加的警情分析会,增强信息在高级警务人员之间的流动,同时借助地理制图、犯罪态势图表和电脑技术,协助各级指挥官掌握犯罪高发区域和主要犯罪类型,研究提出针对性强的打防措施。如在由福特公司专为杰斐逊郡警方量身定做的巡逻车的车顶上安装有不同朝向的8个红外摄录仪,可对进入其视野的车辆牌照进行拍照,并通过车载系统与指挥中心被盗车辆数据库进行比对,5秒钟之内即可确定目标是否为被盗车辆。同时,各地方警察局的警务指挥系统与联邦执法机关的情报信息系统紧密相联,信息化应用工作全面、规范、科学、有效,为日常执法工作提供了有力的情报支撑。二、美国执法机关刑事情报信息系统的主要特点(一)情报信息搜集应用贯穿执法工作始终情报信息主导警务理念在美国警队中已深入人心,情报信息工作贯穿美国警方执法工作全过程。一线警员无论在日常巡逻盘查还是搜集现场物证时,都自觉严格按照标准和程序实时向信息系统录入或更新数据,从而保证了各个系统信息的鲜活、准确,信息流和数据流源源不断。在杰斐逊郡警察局指挥中心,报警电话铃响起的同时,报警点立即显示在电子地图上,电话机主等信息也同步显示,为接处警工作提供了准确的基础信息。接警员接听电话的同时,搜索事发地点附近的警车,将报警信息和处警指令发往警车移动电脑终端,必要时通过无线电台与一线警员直接通话,大大提高了接处警效率。指挥中心在警情处理和调度中具有绝对权威,是美国警察机构之??80??公安研究??2011年第1期(总第195期)间加强协作配合,实现信息互查共享,共同应对跨地区流窜性犯罪的主要职能部门。巡逻是美国警察预防打击犯罪、控制社会面的首要手段。巡警在工作中按照车载电脑程序提示将信息录入系统,在完成接处警任务的同时也就完成了信息采集。美国警察各项执法勤务活动严格按照规范程序完成,工作流程和应对措施具体细致且切合实际。比如,接警、出警、处警等环节的信息,在天气、环境等方面内容设置比较全面,为警情分析提供了很多实用性强的辅助数据。而且系统设置环环相扣,每个界面信息录入如果不完整不准确便无法进入下一个环节。信息主导警务也有利于警察正确应对各种危险情境,保护自身安全。比如,巡逻警车发现可疑车辆,鸣笛亮灯示意对方停车后,巡警不会贸然上前盘查,而是停靠在目标车后方,应用车载信息系统核查车辆与车主信息,视情请求增援,在确信不会面对严重危险后才按法定程序查处违法违章行为。美国警方的现场勘查活动也是以信息为主导开展,现场痕迹物证、信息资料的收集、分析、利用与指纹、DNA、枪弹痕迹、微量物证等各种刑事鉴识数据库以及各类犯罪信息系统紧密相连,形成贯彻??信息现场??逻辑的??人证+现场+物证+信息库??立体式的现场勘查活动,提取物证的深度运用为现场重建和刑事侦查活动提供了有力支持。美司法部资助的??国家现场中心??和??国家冷案中心??建成后,将集中存储久侦未破历史积案的痕迹、物证、勘验记录、鉴定结果等方面信息资料,为日后的侦破工作提供可能。中心还建有犯罪现场实时传送平台,便于远程研究案件现场照片、痕迹物证等,指导开展现场勘查等。(二)情报信息共享程度日渐提高美方同行一致认为,警务工作最重要的协作活动是情报信息共享,最困难最急需解决的也是情报信息共享。曾任联邦调查局助理局长和反恐情报部门负责人的大卫??轧迪强调,情报信息共享的关键不是技术问题,而是领导问题、管理问题、能力问题、决心问题,一个高性能的信息共享系统必须兼备5个关键要素,即真诚的合作共享意愿、有力的领导和管理、依法可共享的所有数据、以现有系统为基础开发新的技术功能、既保持系统开放又能有效保证信息安全。由于美国警方缺少统揽全国的领导机关,执法情报信息共享主要通过两种方式实现:一是从联邦层面进行引导。联邦调查局前助理副局长阿特??梅斯特介绍,其在担任??暴力罪犯追捕计划??(VICAP)系统项目负责人期间,曾到各州警察厅、城市警察局游说,并将这一专门储存暴力犯罪特别是杀人、强奸犯罪和失踪人员、无名尸体信息的数据系统免费开放给各地警察机关使用。各地执法机构从系统应用中尝到甜头后,自愿地向联邦系统输送信息,逐渐形成了一个庞大的数据库,目前系统存储的凶杀案件信息占全美发案总数的50%左右。二是通过协商交换的方式实现共享。各地警察机关之间出于共同打击犯罪、维护社会治安的需要,在日常工作中进行协商交流,努力建立畅通的情报交换渠道,推动系统数据共享。尽管如此,信息孤立、相互封锁的现象仍普遍存在。??9??11??恐怖袭击事件是美国情报信息走向大融合、高共享的转折点。美国的执法与情报机构在汲取惨痛教训中深刻认识到,信息分享不是选择,而是必须。美国政府也积极通过立法、建立情报整合中心等手段,构建互通互享的信息高速公路。目前,全美各地共有联邦调查局牵头建立的36个情报整合中心,其中16个与联邦调查局地方办事处的情报小组合署办公。此外,美国警方在推进情报信息共享的过程中,十分重视保护公民的隐私权,并制定了一套系统的信息传递与情报存储安全技术规范。(三)情报信息工作以规范促高效美国警察的信息证据采集和物证档案保管严谨规范,各种证据分类有序,严格按照法定程序和统一标准进行管理,因为一旦程序违法,证据就彻底失去效力。现场处警、物证提取、证人访谈、样品检测等记录全面、客观、规范,经得起历史检验。从犯罪现场提取的每一件物证均有详细的记录和说明,随时可供法庭查阅。培训团参观考察的5个刑事鉴识中心基本都包括采证室、证物室、化学试剂室、耗材室及影像处理室等,每一扇门均安装门禁系统,参观人员须登记后由工作人员刷卡带入并全程陪同。实验室分区科学、布局合理,各种实验记录翔实规范,技术资料摆放有序。每个刑事鉴识中心均设物证接收室,运用条形码对所有证据实行电脑化管理,几十年前的物证都能轻易取出再次使用,并可通过执法信息系统与新发案件嫌疑人指纹、DNA数据和现场其他痕迹物证进行比对。美国警方严格的执法规范、科学的工作程序,有力地保障了情报信息资料收集、储存、管理、运用的系统性、完整性、及时性和准确性。美国大部分警察局都设有专门的情报工作部门,内设反恐情报、毒品情报、黑帮情报、涉枪犯罪情报、侦听、电子监控、调查援助等科室。情报分析人员对系统收集的各类情报信息进行分析研判,生成战略和战术情报产品供局领导和有关业务部门决策参考,提高了打击防范犯罪的精确性与有效性。如纽约市警察局应用计算机综合统计数据系统后,杀人等暴力犯罪发案数大幅下降,治安面貌显著改观,纽约市从世界最不安全的城市跻身为世界最安全的城市。目前该系统已推广至华盛顿、洛杉矶、费城、巴尔迪摩、旧金山等地方警察局。从美联邦调查局每年发表的统一犯罪报告(UCR)数据看,美国刑事犯罪发案数1993年开始连续十几年下降,2005年以来仍保持相对平稳趋势,尽管有警察队伍壮大、刑罚政策趋于严厉等因素影响,但推行??情报主导警务??战略的成效不可抹杀。美国警方信息系统建设本着对纳税人负责的原则强调实用高效,不盲目追求高、精、尖、大、全。除大城市警察局普遍拥有直升机等高技术装备外,其他警察机构未有奢华场所和新潮设施,但警员的职业素养、敬业精神、体能技能和人本观念坚强牢固。以杰斐逊郡警察局为例,指挥中心、刑事中心、矫正中心(相当于我国的看守所)等单位空间有限、布置简约,设备相对简陋但性能发挥充分。整个矫正中心由一个电脑监控中心实行封闭式控制,重罪犯、轻罪犯、特殊监管对象(前执法官员、精神病患者等)分区监管,各个监区也实行电脑化管控,每个监管对象的手腕上均佩戴嵌有个人信息芯片的分色手带,便于监管人员辨识,监管民警与包括重罪犯在内的监管对象平等交流,气氛十分融洽。三、美国执法机关刑事信息化建设情况对我国公安机关相关工作的启示(一)科学谋划是前提信息化是公安机关推进社会管理创新、提高社会面管控能力的最有效手段。我们应立足国情,在继续推进系统硬件建设的同时,重点在深化应用上下功夫,围绕人、屋、车、场、网等社会管理基本要素特别是??人??这个核心要素,大力推进信息资源的整合共享。标准和规范是信息采集和整合共享的基础与前提。要细化信息采集录入规程,落实责任制度,保证采集的信息准确、完整和实时传递,形成全警采集、全警录入、全警应用的良好氛围。要健全完善标准化应用体系,加强公安内部信息资源和社会信息资源的优化整合,建立纵向贯通、横向集成、互联互通、共享共用的格局,促进情报信息的深度应用。(二)创新机制是根本制度和机制建设是推进信息化建设的根本性、全局性问题。要结合推进??三警合一??等警务机制改革,健全完善高效灵敏的指挥协调机制和快速反应机制,建设信息化、实战化的指挥中心,实现指挥协调与情报信息工作的一体化,做到对社情民意掌握得了、指导防范打击有力有效、协调服务贴心到位。要紧紧抓住社会管理创新和??大情报??系统建设的机遇,积极探索建立以??网上作战??为主要内容的打击犯罪新机制,全面加强情报的综合分析研判和协调督办工作,密切警种联动配合,不断总结推广网上摸排、网上串并、网上取证、网上控赃、网上办案等技战法,加强对违法犯罪活动的主动进攻和精确打击。要依托综合情报平台建立完善情报信息采集、目标布控、发现处置、情况反馈等考评激励机制,科学设定执法勤务工作考核方案和指标体系,由电脑自动抽取民警日常勤务工作和执法质量数据进行考核,实时公布考核结果,优化考核指标导向,推动信息采集和情报应用工作的落实。??82??公安研究??2011年第1期(总第195期)(三)科技应用是支撑要结合??金盾工程??二期建设,加大刑事、行动、网侦三大支柱技术的攻坚力度,增强人员轨迹、车辆轨迹、电子信息轨迹??三轨联动??能力,为信息化应用提供更加坚实的基础,更加有效地服务现实斗争。要因地制宜地开展重点项目攻关,研发实用性强技