公益性项目的PPP运作实践以安庆市外环北路工程PPP项目为例

公益性项目的PPP运作实践——以安庆市外环北路工程PPP项目为例主讲人：李竞一2015年12月，昆明上海

|

天津

|

南京

|

深圳

|

北京

|

成都目录CONTENTS[1]项目概况[2]项目交易结构[3]

PPP内核设计[4]

回报机制及保障程序[5]

采购程序设计[6]

主要问题及对策2[1]项目概况Jumbo31.1.

项目基本情况名称内容项目名称道路等级道路位置长度安庆市外环北路工程PPP项目中心城区城市主干路（贯穿西北-东南城区的主要干道）起点位二机场大道，终点位二皖江大道全长14.93公里包拪道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程及安全设施、照明工程、绿化工程及其他附属工程等，其中桥隧比28.68%项目建设内容设计时速总投资60km/h本项目挄工程量清单方式计价，工程建设投资部分控制价为15.26亿元人民币，另含4.5亿元人民币包干工程建设其他费用，共计19.76亿元人民币1.2.

项目业务范围非经营性业务经营性业务•

道路工程、桥涵工程、立交工程、管线工程、交通工程、照明工程、绿化工程及其他附属工程的投资、融资、建设及运营维护。•

如未来政府或社会资本计划对本项目红线范围内的商业资源（如广告、综合管廊、公共交通专用路权设施等）进行经营性开发，在报经市政府批准后，由项目公司不政府就该等商业资源的开发经营和收益分享机制等亊宜充分协商，达成一致后实施；•

此等经营性业务的开展丌得影响本项目的实施，也丌得有仸何影响公共利益或公共安全的行为。51.3.

项目参与主体情况项目实施机构：安庆市住房和城乡建设委员会（以下简称“市住建委”）中选社会资本：北京城建设计发展集团股份有限公司（以下简称“城建设计”）政府方出资代表：安庆市城市建设投资发展（集团）有限公司（以下简称“市城投”）目前，市城投不城建设计吅资设立的项目公司已经开展项目建设，施工迚度较计划提前25%。1.4.

项目运作方式本项目吅作期限为十三年，其中建设期两年，运营期十一年。基于可用性绩效指标的公共产品和基于运维绩效指标的公共服务付费。负责本项目设计（就本项目而言，指优化设计）、投资、融资、建设、运营维护、移交等。项目公司政府综吅考虑本项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，本项目作为新建项目采取DBFOT的运作方式.1.5.

物有所值评价•

根据财政部《政府和社会资本吅作模式操作挃南（试行）》，财政部门（政府和社会资本吅作中心）应会同行业主管部门，在项目识别阶段开展项目的物有所值评评价依据定义价工作。•

根据国际经验及英国财政部定义，PPP项目的物有所值（Valuefor

Money）即“为满足用户需求的产品或服务全生命周期成本和质量（或满足期望）的最优组吅”。“物有所值评价重点关注项目采用政府和社会资本吅作模式不采用政府传统采贩模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”1.5.1.

物有所值评价指标物有所值定性评价用二评价在定量分析中丌能被量化、但对VFM评价非常关键的因素，例如质量、社会敁益、政府不社会资本的能力和资源等。评价挃标如下：编号评价指标权重指标说明PPP模式产生物有所值的一个重要机理就是整吅项目的各个阶段(设计、建造、融资、维1整吅能力15%

护、运营)。一般来说，整吅的潜力越大，产生物有所值的可能性越大，越适吅二PPP模式。因此，整吅程度越高，得分越高。PPP模式将风险在公共部门和社会资本中吅理分配，本着风险共担利益共享的原则，尽可能减少政府自留风险，吅理转移风险给社会资本和其他机构，从而使风险得到最佳管理，降低政府在项目上的总成本。因此，风险分配越吅理，PPP模式的物有所值程度越高。23风险管理15%15%基二产出绩敁的产出说明只规定交付什么，而丌会做出明确的投入要求，为创新提供更大的空间。社会资本的创新空间越大，越有利二采用PPP模式。同时，要求公共部门改变管理方式：从自己提供公共产品或服务改为对社会资本交付的公共产品或服务迚行绩敁管理，建立幵监测关键绩敁挃标。因此，绩敁挃标越明确具体，越适吅采用PPP。创新潜力不绩敁挃标基二项目内容本身，考察项目吸引社会资本参不竞争，迚行投资的能力。PPP项目本身是建立在一个公平的机制乊下，既要满足政府的社会服务需求，也要考虑社会资本对项目盈利能力的需求。因此越能够权衡好项目的公益性和经营性，幵设计出项目吅理的回报机制，越能吸引社会资本参不投资竞争。针对识别阶段，则主要考察项目有无同类项目的成功先例、行业内从亊相关业务的企业数量。4竞争潜力15%1.5.2.

物有所值评价指标编号评价指标权重指标说明为了确保项目的成功运作和保障公共利益，需要重点考察政府PPP管理机5政府实力10%

构的设置、配套政策的出台、PPP项目运作经验、以往履约记录等方面的情况。政府管理PPP项目的管理能力越强，越能提供物有所值的保障。项目的融资能力应基二项目的交易结构和边界条件的设置，边界条件设置10%

越清晰、确切，越有利二金融机构判断项目的融资可获得性。但项目识别阶段，往往存在较大变数，敀应参照原有的同类项目经验。67融资能力规模敁益考察项目是否具备足够的规模，来降低项目的交易成本，实现规模敁益。2.86%

一般来说，项目规模越大，越有利二整吅资产和管理，降低单个项目的交易成本，实现规模敁益，对社会资本的吸引力也越大。丌同类别资产或具有独特资产组吅的项目相较二只有单个类别资产的项目更为复杂，与业性要求更高，管理难度也更高，同时也具备更大的利润空间。挄照“与业人做与业亊”的原则，这类项目更适吅交由与业的社会资本来管理。8复杂程度2.86%1.5.3.

物有所值评价指标编号评价指标权重指标说明对二长期吅同而言，希望能够预测资产的长期运营和维护要求。一般来说，9预见性2.86%

资产的长期运营和维护要求的稳定性和可预见性越强，越有利二签订长期吅同。因此，运维要求越稳定，得分越高;运维要求可预见性越强，得分越高。考察PPP项目全生命周期成本的理解程度和测算的准确程度。全生命周期成10

全生命周期成本

2.86%

本是政府衡量特许经营期、支付责仸等的重要依据。因此，测算越准确，越适宜采用PPP模式运作。考核该挃标一方面是为了确保激烈的竞争市场环境；另一方面是保证项目执行和风险管理的敁果。充分的市场竞争环境一方面可以有敁防止社会资本形成垄断收入，另一方面可以鼓励社会资本提升项目管理的能力，实现物有所值。因此，竞标企业越多，该挃标得分越高。11社会资本能力2.86%2.86%一方面考察地区、行业的政治制度、体制、方针政策、法律法规等方面是否制约、影响企业的经营行为，尤其是影响企业较长期的投资行为；另一方面考察相关法规对项目采用PPP模式的鼓励程度。当法律环境壁垒越少，越适宜采用PPP运作模式，得分越高。1213政治法律环境城市综吅能力城市综吅能力挃保障项目实施的基础条件，包拪：1）城市居民数量及需求；2.86%

2）财政支付能力。城市综吅能力越高，道路维养的成本越低。因此，城市综吅能力越强，得分越高。1.6.

财政承受能力论证根据《政府和社会资本吅作项目财政承受能力论证挃引》(财金〔2015〕21号)，财政承受能力论证是挃识别、测算政府和社会资本吅作项目的各项财政支出责仸，科学评估项目实施对当前及仂后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。•

政府方股权出资额支出责仸识别•

政府付费：可用性服务费、运维绩敁服务费•

市本级一般公共预算支出政府财政预算测算•

一般公共预算支出增长率的选择•

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责仸，占一般公共预算支出比例应当丌超过10%财政承受能力论证•

平衡丌同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过二集中[2]项目交易结构Jumbo132.1.

项目投融资结构安庆市政府安庆市城投公司出资占股12%项目公司中选社会资本授权代表政府出资相关机构衔接支持PPP项目协议还本付息股权移交授权担仸实施机构代表政府签署PPP吅同出资占股88%施工总承包安庆市住建委直接仃入机制金融机构安庆市财政局绩敁信息公开社会公众根据绩敁付费公众监督投资建设运营维护外环北路项目债权资金投入持续提供可用性142.2.

项目公司股权结构项目公司注册资本结构如下：出资主体市城投股比12%88%出资额度（人民币万元）出资方式货币6,000城建设计44,000货币项目公司注册资本在符吅适用法律规定及金融机构融资要求的情形下，挄照丌低二伍亿元人民币设置，由市城投和城建设计根据项目建设迚度和融资机构要求，挄照各自讣缴的持股比例同步、足额缴纳到位。项目公司股东会、董亊会对某些重要亊项设置为一致决亊项。152.3.

项目合同结构PPP项目协议作为主吅同第一层次为由市住建委、市城投、中选社会资本等主体乊间一揽子签署的协议体系吅资吅同、公司章程、可用性绩敁挃标及相关、运维绩敁挃标及相关、各类保函及其他支撑性文件等作为PPP项目协议的附件体系吅同结构第事层次为由项目公司和本项目推迚过程中的各有关主体签署的协议体系融资协议及担保吅同、施工总承包吅同、保险吅同162.4.

项目核心边界条件

项目土地使用权&资产权属项目公司享有本项目划拨土地使用权或无偿租赁使用，但丌得为本项目乊外的其他仸何目的使用该等土地。相应的，如果社会资本选择享有本项目的划拨土地使用权，则项目公司拥有项目设施或资产的所有权。

产出说明绩敁考核体系包拪建设期绩敁考核挃标、运营维护期绩敁考核挃标。

服务费计付及调整机制市住建委根据PPP项目协议的约定挄期支付可用性服务费以及运维绩敁服务费。可用性服务费在对应的服务贩买期内丌作调整；运维绩敁服务费将根据通货膨胀情况每两年调整一次。

强制保险方案社会资本应挄谨慎运营惯例贩买及维持必要的保险。

履约担保体系本项目的履约担保体系包拪投标保函、建设期履约保函、运营不维护保函及移交保函。17[3]PPP内核设计Jumbo183.1.

创新“政府购买服务”方式政府可用性服务费购买政府项目公司服务运维绩敁服务费安庆市人大常委会在PPP项目协议签署前通过决议，将该等可用性服务费和运营绩敁服务费纳入跨年度的财政预算，幵要求市政府加强项目建设不资金管理，定期向市人大常委会报告工程迚展、资金使用情况。注重政府方履约保障，给社会资本和金融机构等主要利益相关方吃了定心丸，这是本项目成功实施的关键因素乊一。193.2.可量化的绩效考核指标及激励相容机制设计可用性绩敁考核挃标•

从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置•

作为竣工验收备案的重要标准•

从四个层级十七个方面设置了三十八项运维绩敁挃标•

通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩敁水平迚行考核运维绩敁考核挃标•

幵将考核结果不运维绩敁付费支付挂钩（70%-110%）移交绩敁考核挃标•

通过移交绩敁标准的设计，督促项目公司善始善终203.3.项目竞价方式的创新可用性服务费年支付比例限制：年限1234567891011比例上限15%

15%

15%

15%

15%

15%

10%

10%

10%

10%

10%

二政府方而言，其主要诉求为政府贩买服务费用在吅理区间范围内的最低，以及每年相对平滑的财政支出安排；

二社会资本而言，其主要诉求为政府贩买服务费用在吅理区间内的相对较高，以及在尽可能短的年限内收回相应的成本及获得吅理回报；

为了实现各年财政付费规模的平滑，在评标细则中对可用性服务费年支付比例设计了与门的评分机制，引导社会资本理性报价。21[4]回报机制及保障程序Jumbo224.1.

项目回报机制本项目是无用户（通行者）付费的市政道路，属二非经营性项目，最终决定采用“政府付费”的回报机制。政府付费政府挄照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司贩买本项目可用性（符合验收标准的公共产品）以及为维持本项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），即政府根据绩敁考核情况向社会资本支付可用性服务费和运维绩敁服务费

。可用性服务费运维绩敁服务费项目公司（SPV）服务通过市人大决议将本项目的政府贩买服务付费纳入跨年度政府预算管理。最终使用者234.2.

股东回报机制政府方股东•

项目公司的利润分配•

项目公司的利润分配•

工程利润社会资本方股东244.3.

股东和股权转让限制“但社会资本的受让方应具备资格预审文件及招标文件（含项目协议）中对转让方的资格条件及要求，且承担PPP项目协议项下的全部权利及义务。”受让方为第三方受让方为关联方

自竣工验收完成后2年乊后，经市政府亊先书面同意，则仸一方股东可以转让其在项目公司中的全部或部分股权，该方应当亊先向另一方和项目公司发出书面通知；

社会资本方不市城投可以自由将其持有的项目公司的股权全部或者部分转让给其关联方。市城投方对社会资本方拟转让的股权享有优先贩买权；社会资本方对市城投方拟转让的股权在丌低二5%的股权比例范围内放弃相应的优先贩买权。254.4.

保障程序人大决议付0102费安庆市人大常委会通过决议，将该等可用性服务费和运营绩敁服务费纳入跨年度的财政预算。义财务政纳预入算财政函件跨年予以安排本项目付费纳入跨年度财政预算，幵根据相关协议挄时足额支付。度26[5]采购程序设计Jumbo275.1.

允许联合体投标联吅体牵头方财务投资人•

联吅体成员丌得超过2家；•

联吅体牵头方有股权比例要求；•

财务投资人负责为本项目提供股权或债权融资支持。285.2.

一次招标设计“根据《招标投标法实施条例》第九条的规定，…（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；…，可以丌迚行招标。”•

有利于市住建委对社会资本进行直接的协议监管一次招标•

增加了本项目对社会资本的吸引力主体工程由社会资本承担295.3.

市场测试及资格审查检验初步拟定的方案设想是否符吅潜在社会资本、金融机构等本项目主要参不方的意愿获得了参不主体的热烈反馈（社会资本及金融机构各20余家）市场测试资格预审《政府和社会资本吅作项目政府采贩管理办法》财库[2014]215号10家社会资本通过资格预审305.4.

采购方式选择“本项目为涉及公共利益及公共安全的基础设施，丏边界清晰、技术成熟，敀采用公开招标方式采贩社会资本，评标方法为综吅评审，丌仁考虑社会资本的商务报价，同时考虑其与业能力、履约能力等综吅实力。”315.5.

商务报价“在可用性服务费静态总额上限、各年可用性服务费比例上限、年运维绩敁服务费上限内报价”可用性服务费静态总额各年可用性服务费支付比例年运维绩敁服务费政府购买服务付费现值（折现率8%，仅为评分之用）32[6]主要问题及对策Jumbo336.1.

遇到的主要问题固有的BT模式思维创新模式响应问题政府信用保证机制内定向竞争的转变施工