公共管理手册学

上篇公共管理学基础第三章公共管理的主体第一节公共管理的主体（1）：组织一、公共组织的概念（一）组织所谓组织，就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。简单的说，组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二）公共组织1、公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。2、非公共组织（三）公共组织的基本要素1、物质要素（1）人员（2）经费（3）物资设备2、精神要素（1）目标（2）责权结构（3）人际关系二、公共组织的性质（公共组织的特殊性在于其公共性）（一）公共组织与非公共组织的区别1、活动的目的不同非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务；而公共组织追求的是全面的社会效益和经济效益，是全体社会成员是整体利益。2、为社会提供的服务不同非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供私人产品；而公共组织为社会提供公共产品。3、管理对象不同非公共组织只能以本组织成员为管理对象；而公共组织的管辖范围则可以是整个社会。4、活动的依据不同非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据；而公共组织以国家强制力为活动依据。（二）公共组织的性质社会性2、权威性3、法制性4、系统性5、主动性三、公共组织的结构公共组织的纵向结构（分类）（二）公共组织的横向结构（分类）（三）公共组织的主要结构形式1、直线制（优点：机构简单、职权明确，命令统一，决策迅速，适于小规模的任务；缺点：等级森严，形式呆板，不利于发挥成员的主动性和积极性。）2、职能制（优点：解决了主管领导对专业指挥的困难；缺点：各部门都有指挥权，容易产生多头领导。）3、直线职能制（优点：保证了统一领导，避免了多头制；缺点：容易忽视参谋部门的作用，过分强调领导的指挥权。）4、矩阵制（优点：纵横联系，适应性强，机动灵活；缺点：缺乏稳定性，不能大规模运用，也容易发生双重领导的冲突。）第二节公共组织的类型与作用政府政府的概念政府的主要类型总统制政府（美国是总统制的典型）内阁制政府（英国是内阁制的典型）委员会制政府（瑞士是典型代表）二、非营利组织（一）非营利组织的概念（二）非营利组织的主要类型三、公共组织的作用（一）公共组织是公共管理的主体公共组织是公共管理活动的基本支点（三）公共组织汇集和放大了管理人员的力量第三节公共管理的主体（2）：个人一、公共组织中的领导者（一）领导与领导者定义：领导是指挥、引导和影响被领导者，为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。涵义：①领导必须有领导者与被领导者；②领导者拥有影响被领导者的能力或力量；③领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。权力性影响力（由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的）非权力性影响力（是自然形成的）领导者的权力基础或基础性权力有五种，即合法权、惩罚权、奖励权、模范权以及专长权。（二）领导者的素质优秀的公共组织领导者必须具备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质和健康的身体素质。（三）领导方式(领导方式的有效性完全取决于领导方式与环境是否适应)类型：集权型、民主型和放任型。二、公共组织中的一般管理者（一）领导者与管理者的区别（二）管理者的主要类型和职责（决策、执行、监督和咨询）三、被管理者（一）作为被管理者的公共组织成员（二）作为被管理者是社会公众社会公众是公共管理的基本主体，创建了公共组织并指导着公共管理活动的基本方向；另一方面，公众个人又是公共管理中的被管理者，其个人利益又必须以集体利益为依归，服从于公共组织的管理。社会公众从以下几个方面影响着公共管理：（1）社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。（2）社会公众的意见决定着公共管理的合法程度。（3）社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计。（4）社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。第四节传统公共组织的困境与变革一、科层制的基本特征（一）马克斯·韦伯的科层制理论（二）科层制组织的特征定义；科层制是一种采用严格的规章制度来约束公共组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。主要特征：1、组织标准化①分工专业化②工作指标化③人员统一化2、工作秩序化：理顺组织内外的各种关系并彻底清除人的随意性和传统组织的杂乱无章。3、管理规范化二、传统科层制组织的困境（一）对传统科层制理论的评述（二）科层制组织的内在缺陷三、公共组织的变革（一）公共组织变革的主要动因外部因素：1、经济体制的转轨推动公共组织的变革（重要动因）2、政治制度的更迭导致公共组织的变革（政治制度的质变量变影响公共组织的质变量变）3、社会发展程度促进或制约公共组织的变革（社会企事业组织、社会群团组织、大众传媒、公民素质）4、国际环境的重大变化影响公共组织的变革（国际关系、各国面临的共同问题、国际交往）（二）公共组织变革的目标目标：一是提高公共组织对于外在环境的适应力、改造力；二是加强公共组织自身的稳定性、协调性，使其稳定、协调、有序地工作（即理顺组织自身的工作秩序和组织与个人的关系）。（三）公共组织变革的主要内容1、公共组织职能的变革（1）从职能作用领域来看，公共组织是以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。（2）从职能作用的性质来看，公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。（3）从职能的分化程度来看，公共组织的职能由原来的混淆不清向高度分化转变。（4）从职能行使方式来看，公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。2、公共组织结构的变革（纵向层级结构和横向部门结构）纵向层级结构：从集权式、尖塔式向分权式、扁平式的结构形式发展横向部门结构：由重决策与执行部门而轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。3、公共组织权力关系的变革对一般事务的管理上从集权型走向分权型，而对宏观事务的管理是从分权型走向集权型。（1）公共组织向社会组织还权。（2）横向分权。由单纯的直线型权力关系向直线权力关系和参谋权力关系并存的状态转变。（3）纵向权利分配，有集权与分权相互融合的趋势。（具体事务地方分权、宏观调控中央集权）第四章公共管理职能第一节公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的一般内涵定义：公共管理职能主要是涉及一国公共管理部门在特定环境中应该管什么的问题。内涵：1、公共管理职能的实施者是整个公共管理系统（实施者包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织）2、公共管理职能得以实施的依据（国家或社会通过某种途径赋予的某种特定权力或者权威）3、公共管理职能的内容（公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务）4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映（各种职责的履行与否及其履行质量与组织本身所具有的功能类型及大小密切相关）5、公共管理职能是一个独立、完整、动态的体系（公共管理职能的具体构成涉及社会生活的各个方面，都是为了实现各种各样的公共管理目标而确立的。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分）（二）公共管理部门及其职能的存在原因1、公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求2、公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求3、公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关二、公共管理的程序性职能（所有管理活动中的最基本、最普遍的职能）（一）决策：它是管理活动中占首要地位的程序性基本职能。（二）组织：组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基本内容。结构设计与人员配备是基础，而所谓力量整合则是公共部门组织职能的核心价值所在。（三）领导：领导职能包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。（四）控制：公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。三、公共管理的任务性职能（一）经济职能（推动社会生产力发展，确保经济基础的巩固和发展，即承担起经济建设与发展职能是它们的基本职能）1、宏观调控职能（对整个国民经济进行的总量管理）2、微观管理职能（作为市场主体存在的各类公共组织等单个经济主体所从事的与公共产品、服务的生产和经营有关的管理活动）（二）政治职能1、民主建设实行民主管理是当代民主国家政治制度的根本要求，也是公共部门管理必须遵循的基本原则。表现：首先，坚持和完善人民代表大会制度；其次，加强法制建设；第三，坚持民主原则，接受人民群众的监督；第四，加强自治性社会组织的建设，使人民充分行使自治权。2、社会治安（政府专政职能或暴力镇压职能）3、国家安全（加强国防军事建设、开展外交活动，防御外来侵略和颠覆，保卫国家安全和世界和平，反对霸权主义。）（三）社会职能所谓公共组织的社会职能是指各种公共部门为了维护正常的社会生活水平与生活秩序，增加国民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。1、提供社会保障社会保障体系主要包括：一是社会保险体系，这是社会保障的核心，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险；二是社会救济体系，这是对社会保险体系的补充。2、促进公正的收入分配一是克服机会的不均等；二是调节收入分配；三是改进分配政策3、环境保护第一，直接控制；第二，罚款；第三，补贴。（四）文化职能（精神文明建设）一方面要加强思想政治工作；另一方面要大力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。第二节公共管理职能的历史演变一、传统社会的公共管理职能前资本主义国家时期的公共职能体系有三个基本特征：①以政治统治职能为中心；②经济、文化职能等社会事务管理职能十分薄弱；③其运行以国家暴力手段的镇压为主要特征。二、西方国家公共管理职能及其变迁（一）自由放任主义（1）政治职能仍然占据中心地位；（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策；（二）国家干预主义（1）政府权能体系迅猛扩张；（2）各国政府的政治职能得到加强；（3）在社会与经济职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。（三）新古典主义（1）政治职能的对内统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进一步加强。（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能；（3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存。三、新中国成立后我国公共管理职能的嬗变（一）传统计划经济体制时期的公共管理职能体系主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理。（二）我国公共管理职能体系的转变及其基本方向1、职能重心的转移（转向以经济建设为中心）2、公共管理职能体系的转变3、职能方式的转变4、职能关系的转变（1）中央与地方、上级与下级政府间及各职能部门间职能关系。（2）政企关系。（3）党政关系及各国家权利机关间关系。（4）政府与其他公共管理主体间关系。第三节市场经济中的公共管理职能一、市场机制的缺陷市场机制的作用在于通过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。（一）市场不能消除垄断和非公平竞争（二）市场不能解决外部性问题所谓外部性，是指某人的经济决策通过非市场的价格手段直接地、不可避免地影响到其他人的效用函数，并成为后者自身所不能加以控制的变量。各种外部性的存在，使得有关经济活动的个体成本与社会成本之间、个体效用与社会效用之间产生差异，其结果又不能在一个组织内部表现出来。（三）市场无法满足社会对公共产品的需求（四）市场不能解决社会福利和收入分配的公平化问题。（五）市场不能确定和控制宏观经济总量平衡二、市场经济中公共管理职能的内容（一）限制垄断和促进竞争（二）界定和维护财产权，克服外部性（三）提供公共物品（四）保障收入分配的公平化（五）调控宏观经济三、公共管理职能的限度（一）公共决策的复杂性导致政策选择的偏差（二）政策实施的复杂性导致政策结果的扭曲（三）寻租活动导致社会资源的极大浪费（四）公共部门系统存在低效率常态在现代市场经济生活中，市场和公共部门的作用都不可或缺，而市场失败和政府失败在一定程度上又都难以避免。市场的失败要求公共部门介入，公共部门的作用是弥补或矫正市场的缺陷，不可能也不应该取代市场。公共部门的功能措施要奏效，也必须建立在符合市场规律的基础上。第五章公共管理的过程第一节公共政策的设计、执行与评估一、公共政策与公共管理公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。（一）公共政策概念公共政策：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。（二）公共政策与公共管理的关系1、公共管理贯穿于公共政策过程始终2、公共管理是公共政策的重要手段二、公共政策的性质（一）公共政策的利益倾向性（二）公共政策的目标导向性（三）公共政策的合法性与强制性（四）公共政策的确定性和时效性（五）公共政策的多样性和多效性三、公共政策的设计公共政策规划与设计是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。公共政策设计包括公共政策问题和公共政策制定过程。（一）公共政策问题1、公共问题的概念与特征（1）公共问题的概念社会问题是指由社会的现实状态与社会公众期望之间的差距引起的矛盾和冲突。它泛指那些由于社会关系或环境失调，致使社会全体成员或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们关注并需要动员全社会的力量加以解决的问题。社会问题因而具有广泛性、持续性和社会性特征。并不是所有的社会问题都会转化成为公共问题，只有那些广泛影响，且影响程度较大，人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。（2）公共问题的特性（影响的广泛性、影响的不可分性和“社会共享性”）公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。而公共性则是公共问题与社会问题相区别的最本质、最为内在的特性。2、公共问题的类型3、公共政策问题与特点公共政策问题是已经被社会上多数人察觉、认同和感觉到的，与既定的价值、规范、利益发生冲突而且被引入政府议程的公共问题。特点：①相互关联性；②主观性；③可变性。4、公共政策问题的发现、提出与确认（1）公共组织发现问题；（2）各利益集团通过政治途径反映问题；（3）部分公民、民间组织或媒体通过呼吁或请愿的方式提出问题；（4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式。判别和确定公共政策问题的准则：（1）具有公共性的公共问题。（2）影响程度大的问题。（3）是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。（4）是政府及其公共组织职权范围内的问题。5、公共政策问题分析6、公共政策议程公共政策议程就是将公共政策问题列入公共部门的议事日程，公共部门通过讨论，将其纳入公共决策阶段的过程。一个国家要使重要的紧急的公共问题能够较容易地进入公共政策议程，需要具备几个基本条件：①具备问题觉察机制②社会政治系统必须建立有利于信息传递和反馈机制③民主的国家政治体制④社会各政治团体和利益集团能够发挥应有的作用⑤有完善的社会舆论监督机制。（二）公共政策制定1、公共政策制定的原则（1）公正无偏的原则（2）资源集中配置原则（3）个人受益原则（4）延续性原则（5）预见性或挑战性原则（6）信息完备原则（7）一致性（8）弹性政策原则2、公共政策制定的基本步骤(1)确立公共政策目标（2）估计需要（3）确定要达到的具体目的（4）设计公共政策方案（5）评估公共政策方案（6）选定公共政策方案3、公共政策的合法化公共政策合法化是指经过一系列法定程序使公共政策方案获得合法地位、具有权威性和约束性的过程。公共政策的合法性包括政治统治的正当性和政策的合法性。四、公共政策的执行（一）政策执行在政策过程中的地位与作用1、政策执行是实现政策目标的根本途径，也是唯一途径2、政策执行可检验与修正政策3、政策执行能够是政策过程不可缺少的中间环节（二）政策执行研究的途径（自上而下和自下而上两种途径的辨析）（三）影响政策有效执行的因素1、公共政策问题的性质（涉及到问题的复杂程度、范围大小以及与其他问题的关联性。）2、公共政策本身的因素①人力资源②信息资源③经济资源④权威资源3、公共政策以外的因素（1）目标团体对政策的态度（2）执行机构之间、执行机构与目标团体之间的沟通。（3）政策执行人员的素质和工作态度。（4）其他社会、政治环境对政策执行的影响五、公共政策的评估（一）政策评估的概念和意义1、政策评估的概念政策评估是利用科学的方法和技术，按照一定的标准和程序，系统地收集相关信息，对政策过程、政策绩效进行分析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和制定新政策。政策评估的意义（1）政策评估是衡量政策绩效的基本手段（2）政策评估是调整、修正、延续或终止政策的重要依据（3）政策评估是政策过程科学化、民主化的必要途径政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯，重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道。政策评估还可以作为形成新的政策问题或政策建议的基础。（二）公共政策评估的一般标准效果标准、效率标准、公正标准、政策回应度和生产力标准。（三）政策评估结果的处理方式（调整、持续、终止、重组）第二节公共管理中的领导一、权力与领导（一）权力的来源和内涵1、权力的内涵：权力是潜在的，并存在一种依赖关系，受影响者有一定的行为自主权。2、权利的来源（强制权、奖酬权、合法权、参考权和专家权）（二）权力与领导的关系领导是与组织成员之间相互影响关系的确立过程。权力是领导影响力的来源。权力与领导的区别：①目标的相容性差异。权力相互影响的双方中不要求两者目标一致，只需依赖性；领导则要求领导者与被领导者的目标一致。②作用的方向性差异。领导的影响侧重于向下属施加影响，而权力的影响则是多向的。③侧重点的差异。领导的研究重点在于领导方式，而权力的研究重点则在于权力的获取方式。二、领导的内容（一）引导（二）沟通（三）指导（四）奖惩（五）培育三、领导方式与领导效能（一）以领导者对权力应用的方式为标准进行划分领导方式大致可以分为以下三种：1、独裁式的领导2、放任式的领导3、民主式的领导（二）以领导者的作风与态度为标准进行划分1、以人员为中心的领导2、以工作为中心的领导（三）领导效能（如何实施有效领导）四、公共管理的领导者公共管理领导者是指在公共部门工作的人员，尤其是指在国家、政府部门从事公共事务管理的人员，特别是指国家公务员。他们的任务是推行国家政令，管理社会公共事务。是领导的一部分。职责与职权：职权是指因担任一定的职位而获得的具有法律效力的权力，是公共管理人员履行职责的必要根据。责任与权力必须一致，只要承担了任务和责任，就应当拥有完成任务的权力，责权分离是无法完成工作任务的。第三节公共管理中的激励与控制一、公共管理的激励与控制（一）激励与激励理论激励是调动人们积极性的过程，即为了实现组织目标而去影响人们内在需要或动机，以达到强化、引导或改变人们行为的复杂过程。（二）激励与控制激励可以推动公共管理者的内在潜力的充分发挥，而且使公共组织更容易实现目标。控制的作用就是监督各项管理活动，并通过纠正各种偏差以保证它们按预定计划进行。激励与控制都是公共管理活动的手段，激励是激发公共组织成员潜能，使公共组织的绩效最大化；控制则是监督公共管理活动和纠正偏差。两者在公共管理活动中是相辅相成、互为补充的有效手段。二、公共管理的控制目标与过程（一）公共管理的控制目标（二）公共管理的控制过程（确定标准、衡量绩效、采取管理行动）第六章公共管理的绩效第一节公共部门的绩效管理一、绩效管理概述（一）公共管理中的绩效概念所谓绩效，是效率和效能的总和，其中效率是对产出与投入比率进行测量，效能则是将实际成果与原定的预期成果进行比较。具体说，公共管理的绩效概念包含三方面内容：公共管理的成本或目标、公共部门的产出与效益和公共管理成本与收益的比较。（二）公共服务中的绩效管理1、绩效管理的概念和内容所谓绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。可以说，绩效管理是公共管理者的主要职责。2、绩效管理的作用（1）使公共管理的责任落到实处。（2）能较好地满足服务对象的不同要求。（3）体现了公共管理的结果导向精神。（4）满足了评估组织绩效和个人绩效的双重要求。3、绩效管理的意义(1)建立了一种诱因机制。（2）提供了一种管理工具。二、公共部门绩效评估指标的选择（一）公共部门绩效评估指标的四要素常见的是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E”（Economy,Efficiency,Effectiveness,Equity）概念来构建指标体系。1、经济（Economy）经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。经济指标并不关注服务的质量问题。2、效率（Efficiency）效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。效率可以分为两种类型：一类是生产效率，它是指生产或提供服务的平均成本；另一类效率是配置效率，指组织所提供的产品或服务是否能够满足不同的偏好。3、效能效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。效能可以分为两类：一类为现状的改变程度；另一类为行为的改变幅度。4、公平（二）确定公共部门绩效评估指标的要求（客观性、可比性、时效性、易操作性、综合性）三、公共部门绩效评估指标体系的建构建立公共部门绩效评估体系，应包括三方面的内容：①建立一套有效的绩效评估制度；②建立科学合理的绩效评估指标体系；③把公共部门的绩效评估置于全社会监督之下。（一）政府绩效的测评标准和方法（二）公共部门绩效评估的指标体系四、公共管理绩效的改进（一）影响公共部门绩效的因素1、外部因素（政治、经济、社会、科学技术因素）2、内部因素（组织、人员因素）（二）公共部门绩效管理中的困难1、公共部门则面临着如何将公共服务质量化的问题，要精确算出投入产出比并不容易，大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。2、功能相同的公共组织有地区性的差异性、规模大小的不同，而以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，这并不公平；各个分支机构的绩效能否加总构成中央机构的绩效，不仅在技术上有困难，在实践上也令人怀疑。3、公共组织是否拥有具备绩效管理能力的专家，也成为绩效衡量的先决条件。实践表明，许多公共组织推行绩效管理之所以失败，首先在于绩效指标体系的不合理。4、绩效管理的结果有赖于可靠的信息。如果收集的信息错误、不够全面，就无法真正反映机关的实际绩效。5、公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议性和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。（三）改进公共部门绩效的策略绩效改革表现在管理实践创新和管理理论创新这两个方面。1、改进公共部门绩效的实践创新在操作层面上，绩效管理改革的基本思路是：在组织上严格实行战略管理，在员工人力资源管理诱因上采取绩效薪俸制度，两者相互配合，使组织目标与个人目标高度统一起来。2、改进绩效的理论创新组织修炼论认为，未来的竞争是组织的竞争，组织竞争力的本质是组织素质，为了提高组织素质，就必须进行组织修炼。所谓“组织修炼”，就是采用系统思考的方法使组织向“学习型组织”转变。该理论认为，学习型组织必须具有以下五种技能或者“修炼”。第一，自我超越。第二，改善心智模式。第三，建立共同愿景。第四，团队学习。第五，系统思考。组织修炼对管理者提出了特殊的要求，敦促管理者发挥如下作用：第一，建立共同愿景。第二，评估组织状况。第三，改进组织策略。第四，组织变革。第二节公共部门的目标管理一、目标管理的涵义（一）目标管理的涵义目标管理：由参与管理的各方面制定目标，并经过自我管理和自我控制等管理方式，建立各级人员的责任心和荣誉感，最终以实现组织绩效的一套系统管理方式。（二）目标管理涵义的变化二、目标管理的过程（一）设定组织目标（二）目标的具体化（三）目标完成检查和业绩考评三、目标管理的实施（一）实施目标管理的前提1、组织成员自我管理能力较强2、组织具有统一的价值理念3、组织高层领导重视（二）有效地设定管理目标1、定性目标向定量方面转化2、长期目标的短期化3、目标实施的资源配合（三）目标管理的具体实施（计划、执行、检查和改进）四、目标管理的优缺点和在公共部门应用的局限（一）目标管理的优缺点1、目标管理的优点（1）激励明显。当目标成为组织的每个层次、每个部门和每个成员将来应达成的一种结果，且实现的可能性相当大时，目标就成为组织成员的内在激励。（2）管理有效。在目标管理中，只确定分解目标，而不确定各个层次、各个部门及各个组织成员完成各自目标的方式、手段，便为完成目标留出一个创新空间，有利于提高组织管理的效率。（3）任务明确。组织各级主管及成员都明确了组织目标、组织的结构体系，组织的分工与合作及各自的任务。（4）控制有力。由于目标管理提供了一套明确的可考核的体系，便为组织高层进行监督控制提供了直接的依据。（5）自行管理。在实施目标管理的过程中，组织成员已经成为有明确规定目标的单位或个人，他们实现目标的过程也是自我管理的过程。2、目标管理的局限（1）容易注重短期目标。（2）设置目标存在困难。真正可用于考核的目标是比较难以设定的。（3）难以权变。目标确定后不能轻易改变，就使得组织运作缺乏弹性，无法通过权变来适应变化多端的外部环境。（二）目标管理在公共部门应用的限制（1）目标管理在封闭体系的组织中较易实施，但在变动而且难以预测的环境中则不易使用，因为此时目标往往难以设定。由于公共部门所处的环境比私部门所处环境要更为复杂多变，因而目标管理运用范围和程度会受到一定的影响。（2）目标管理存在信任问题。目标管理运行的有效性在很大程度上是建立在信任的基础上，在官僚体制中建立信任不是一件容易的事情。（3）公共部门的目标往往比较模糊，不易量化，其结果也不容易衡量。同时，公共目标的制定过程并非是一个理性选择的过程，而是一个政治过程，往往充满了多元目标的冲突。（4）目标管理的实施通常以一年或少于一年为周期，这种强调短期目标的管理，容易忽视组织长期目标发展的规划。第七章公共管理的责任和监控第一节公共权力与公共责任一、公共权力与公共责任（一）公共组织发展及公共权力的形成公共权力的运行方式是随社会形态及公共组织的演进而不断变化的。公共权力始终都推动着社会的进步，促进社会形态逐渐由低级向高级演进。（二）公共权力的内涵及其特性1、公共权力的内涵（1）公共权力的拥有者是全体社会成员，而行使者是公共管理者。（2）公共管理者获得的权力是由全体社会成员授权赋予的合法权。不同层级的公共组织或同一公共组织内部的不同层级的公共管理者获得的权力，是由上向下逐级授权的权力分配方式形成的权利体系。（3）公共权力的最终作用对象是公共事务。（4）公共权力的目标是谋取公共利益。2、公共权利的特性（1）社会性。公共权力属于社会全体成员，其基本职能是社会职能。（2）政治性。在阶级社会中，公共权力是为统治阶级服务的，表现为对公共权力的争夺。（3）工具性。人们争夺公共权力不是最终目的，而是将公共权力视为实现特定目的的工具。（4）独立性。公共权力的独立性表现为公共权力与公共权益的分离。（5）多元性。公共权力可以发挥多种职能作用，是公共权力多元性的表现。（三）公共权力与公共责任的统一公共权力的授权必然伴随着责任的确定，公共组织在获得社会直接或间接授权时，也就承担着相应的责任。公共组织作为整体，在被授予公共权利的同时，也必须对全体社会成员负责，其前提条件是不得滥用职权以及权力行为者能够承担责任。二、公共责任的性质和落实（一）责任的概念责任的概念包含两方面的涵义：主观责任和客观责任。主观责任指忠诚、良知以及认同。客观责任的具体形式：职责和应尽的义务。其中，职责强调的是对授权者负责和承担行为后果，义务则强调责任范围以及在责任范围内需要做的事情。（二）公共责任的性质1、公共责任是一种任务2、公共责任是一种义务3、公共责任是监控与约束的条件（三）公共责任的落实1、公共责任的分配问题2、公共责任与公共权力的落实必须通过监控方式实现3、落实公共责任必须具备相应的客观条件4、公共责任的落实需要兼顾客观责任和主观责任的落实与监控公共责任的落实应坚持的原则是：公共权力与公共责任应对等；公共权力与公共责任的分配应明确；公共权力行使过程必须受到监控；公共权力机构具有行使权力和承担责任的能力。第二节公共权力的监控一、对公共权力监控的涵义（一）对公共权力监控的基本涵义对公共权力的监控是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合理性、合法性和有效性进行监督和控制。内涵：（1）对公共权力监控的主体是多元化的。（2）监控对象是具有公共权力的所有公共组织或公共管理者。（3）对公共权力的合法性、合理性和有效性进行监控。（二）对公共权力监控的对象及方式二、公共权力监控的机制（一）公共权力监控机制的必要性（1）公共管理者受到自身认识水平的局限，对公共权力行使过程无法做出正确的判断，需要外界的监督和纠正。（2）公共管理者也具有经济人的特点，在失去权力监督时，他们可能会利用手中的权力牟取私利，损害社会公众利益。（3）对公共权力的监控机制的建立，不仅要考虑监控效率，而且要考虑监控方法的科学化。（4）对监控者必须赋予相应的权力，同时对监控者也要实施监控。（5）监控者应建立有效的信息收集和处理系统，使监控活动更加准确、有效。（二）公共权力监控的类型和机制（三）外部与内部监控机制1、外部监控机制定义：外部监控机制是整个公共组织运行机制和组织形式的综合表现，它反映出公共权力的分配关系、公共组织地位和作用及其受到的制约。（1）立法监控：监控宪法的实施；监控立法组织制定的法律和法规的贯彻执行；监控行政法规的合法性；处理其他公共组织之间的争端。（2）司法监控。（3）政党和社会团体监控。特点：监控力度大（信息充足、效率高、直接）（4）社会监控。社会监控是指社会公众对公共权力行使过程的监控，又称为群众监督。（5）舆论监控。我国舆论监控的进步：第一，舆论监控逐步得到法律的比较坚实的保障。第二，加强舆论监督的内容已经写进了党和政府的有关文件。第三，舆论监督的制度化和法规化进程已初见成效，在党风廉政建设中发挥了重要作用。2、内部监控机制公共组织的内部监控机制是公共组织结构形式和内部运行机制的综合表现，反映了公共组织自身作为监控主体对组织内部各部门行使公共权力过程的监控。（1）结构监控；（2）纪律监控；（3）法律监控3、对公共权力监控的原则（1）合法性原则：被监控者的行为合法性的同时，具有监控权力的机关也必须依法行使监控权。（2）公正性原则：公开、公平、公正（3）经常性原则：对公共权力的行使过程进行监控，应贯穿于公共权力行使过程的始终。（4）广泛性原则：主要体现在监控主体的多元性与监控客体和监控内容的广泛性上。（5）系统性原则：建立一个制度化的、协调的公共权力监控机制是提高监控绩效的保障。（四）公共权力的监控方法1、指导2、绩效考核3、工作汇报4、预算与审计5、审核与批准6、视察与调查7、质询：是指质询者以个人或集体名义，一般通过书面形式，对于政府的某项决策，向行政机关领导提出询问或质问，要求答复。询问是议员向政府就某事发问，被询问的政府官员必须给予回答，但不能引起辩论。8、受理申诉和控告三、正确处理对公共权力监控中的问题（一）公共权力监控中存在的问题1、对被监控者实施监控的问题（1）专业知识与信息不对称。（2）专职地位的优势（3）人事制度的保护性质（4）被监控者设法逃避监控2、对监控者实施监控的问题（1）监控者内在动力不足（2）对监控者的公共权力的监控与约束（3）监控者之间的协调3、政治指导的监控手段缺乏问题4、组织结构和功能的分割问题5、公共权力的监控成本问题（二）正确处理监控中的问题1、建立监控机构2、完善监控机制3、提高监控机构绩效4、发挥社会监督的作用（1）社会公众参与监督优点：首先，公民的参与可以反映公民的需求和偏好，防止监控对象损害公共利益；其次，公民参与监控是监控者获取监控对象信息并对其公共权力的绩效进行评估的重要手段；第三，公民参与监控也有利于监控者与公民的沟通、理解和相互支持；第四，公民的参与可促使公共组织改善工作绩效，增强公民对公共权利机关的信心、认同和支持。（2）舆论监督优点：信息来源广泛、及时，而且舆论的传播速度快，覆盖面广、影响大。下篇公共管理学前沿第八章公共管理中的政府角色第一节政府的性质与作用一、政府的涵义与性质政府的涵义与性质可概括为：政府是按政治程序设立的行政机构；政府活动的目的具有公共性；在各个市场主体的职能分工中，政府主要负责提供公共产品或服务，执行公共政策；政府能力是有限的，如果政府介入经济社会生活的范围过宽、过深，容易产生许多消极作用；政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性；政府主体通常指中央与地方行政机关、行政首长和政府普通公务员。（狭义的政府）二、政府的职能与职权（一）政府的职能（政府职能是指政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能。）（二）政府的职权（中央政府与地方政府的职权）P209三、政府职能的有限性政府职能的有限性也称为政府职能的限度，包括能力限度、效率限度与合法限度。有限政府的实质是追求强力政府和高效行政。“有效行政”提出的理论基点是政府失败、市场失灵和公民社会自主发展。政府行为无限制会产生以下弊端：第一，成本和收入之间的分离，即政府行政的非市场活动的一个明显趋势是成本不断增加，常出现额外成本，导致产出超出需要。第二，“内在性”影响组织目标。由于组织动力来自内部，它使政府组织偏向于内部成员收益的最大化，并导致预算增加和目标被置换。第三，派生的“外在性”。政府在试图减少市场缺陷而干预经济的时候，往往产生无法预料的副作用。第四，分配不公形成特权。政府试图通过重新分配以克服市场带来的不平等，但重新分配为不公正和滥用职权提供了机会，容易造成新的收入、权力方面的分配不公。第二节政府与市场的关系一、政府与市场的区别（一）运行的目的政府运行的目的主要是提供公共物品和服务。市场运行的基础是交换，市场交换是配置资源的有效途径。市场交换的目的是互利。交换的前提是拥有持有物的所有权。（二）运行方式及特点政府的运行方式主要是通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体及其行为。政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性、非营利性、层次性和时滞性等特点。市场行为包括市场主体者行为和市场机制。市场行为的作用主要是通过价格机制来实现的。市场信息传输效率高、适应性强、行为简便、组织容易更新，遵循平等基础上充分竞争的行为准则。（三）运行的结果政府运行的结果可能是资源的有效配置，或者是资源的浪费；市场运行的结果也有两种情况：一种是在交换中每个人追求最大利益，资源得以有效配置，结果自然形成协调的社会秩序；一种是在交换中每个人追求最大利益，损害了社会整体利益，经济的剧烈波动引起社会秩序的混乱。（四）担负的职能1、政府担负的职能（最主要职能是提供公共物品）（1）为市场交换界定产权，并为其确定交易规则，为市场主体最大限度地降低交易成本创造条件。（2）政府应该具有监督约束经济主体的功能。（3）政府应该具有维护社会正义的功能。（4）政府应该具有宏观调控的功能。2、市场担负的职能（1）有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。（2）传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。（3）微观调整、优化经济结构。（4）参与部分公共物品与服务的提供。二、政府与市场的联系（1）市场有效、政府也有效（2）市场有效，政府失效（3）市场失灵，政府有效（4）市场失灵，政府无效三、政府与市场关系中的问题1、政府“全能”、市场无用论2、政府“无为而治”、市场万能论正确的市场与政府关系，既要强调市场的充分发展，也要强调政府功能的合理发挥，前者是基础，后者是补充，并且要合理把握好如何实现市场对资源的基础配置与政府对市场的合理干预之间的平衡。现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预二元机制的最优组合。四、规范政府与市场关系的措施（一）重视发挥市场的功能在处理政府与市场关系中，应充分认识和发挥市场的功能，真正让市场机制在资源配置和收入分配中起基础性调节作用。（二）正确认识市场失灵正确认识市场的失灵，有助于在充分发挥市场职能作用的同时，正确把握政府调节的范围和力度，合理有效地发挥政府作用，有针对性地矫正、完善、弥补市场的不足与缺陷，构建市场机制与政府机制互补的“二元调节机制”。（三）减少政府失灵从我国的现实出发，要规范我国政府与市场关系，在经济上，当前亟须采取以下措施：尽快培育和发展市场体系。建立健全市场体系，尽快培育企业、非营利组织等市场主体，并建立与市场相配套的政策体系。规范化、法制化是市场运行的必要条件，也是市场走向成熟的标志。解决市场分割问题。只有统一的市场，劳动力、资金、商品和信息才能自由流动，资源才能得到有效配置。3、主动促进国内市场与国际市场接轨。我国要充分利用加入WTO带来的契机，主动参与国际市场，充分利用国外资源。第三节政府与企业的关系一、政府与企业的差别（一）组织性质政府成立是基于公共利益的需要，是社会公共利益的代表，它运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力，政府权力具有垄断性，权力的行使具有强制性。市场经济中的企业是组织生产、配置资源的基本经济单位，最大限度地追求利润是其基本的价值取向，其行为具有独立自主性，自负盈亏性，市场导向性等特征。（二）运行的目的政府管理的目的是提供公共产品或服务，增进社会公共利益；而企业主要是通过生产和销售产品或服务，达到营利的目的。（三）管理的限制因素政府的运行过程受到法律的限制；对于企业管理，法律仅仅是一种外部制约因素，企业管理的主要影响因素是经济气候。（四）物质基础政府管理所需要的各种物质资源主要来源于税收，有时候也来源于发行债券，其耗费的资源也是公共的。企业管理耗费是各种物质资源主要来源于企业投资的回报，来源于企业所获取的利润。（五）管理人员政府主要管理人员是选举或任命产生的，选拔政府管理人员在很大程度上要依赖于他的政治才能和政治倾向性。在企业管理中，管理人员一般根据能力聘用。（六）绩效评估政府管理的绩效评估偏重于社会效益，企业管理的绩效评估则强调经济效益。（七）擅长的任务政府擅长的任务：政策实施，保证公平，防止歧视和剥削，保证服务事业的连续性和稳定性，加强社会凝聚力。企业擅长的任务：执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供需要迅速适应变化的服务产品，提供纷繁复杂的服务，提供时尚的服务。二、政府与企业的联系（企业与政府相互作用）（一）政府规制型——美英模式1、充分鼓励自由竞争2、主要用财政和货币政策来调控市场3、不制定政府经济计划和系统的产业政策4、对企业依法实行必要而严格的管制（二）政府引导型——欧洲模式（以德法、瑞典等北欧国家为代表）1、自由竞争与政府控制并存2、经济杠杆与政府引导并用3、经济增长与社会福利并重（三）政府主导型——东亚模式（以日本、韩国、新加坡为代表）1、政府用严厉的规制来迫使企业遵守市场规则2、利用利益机制诱导企业的行为3、利用计划和产业政策来引导企业按指定方向发展4、通过行政指导来说服企业服从政府的意图三、我国政府与企业关系中的问题（一）产权不清、“所有者缺位”，使国有企业既不独立，又不受制约（二）以产值为核心的“政府承包责任制”强化了政府对国有企业的干预（三）大多数国有企业的艰难处境，加重了它对政府的依赖（四）传统的企业人事制度是政企不分的脐带（五）片面的政企分开论使政府放松了对政府的监督四、改善我国政企关系的措施新的政企关系必须达到这样一些目标：建立权威、精干、有为、廉洁的有效政府，建立独立、自主、守法、创新的活跃企业，政府对企业实施监督与方、裁决有法、执行有力、协调有度的严格管制，并且建立完善的养老、医疗、事故保险制度，为此可采取以下措施：（一）建立产权清晰、权责明确的内外约束机制（二）加强对国有企业经理的管理（三）重塑政府的政绩考核指标（四）政府为国有企业解困创造良好的制度、市场环境第四节政府与社会的关系一、政府与社会的联系政府与社会应朝着“强政府—强社会”的方向发展。一方面，政府力量不断增强；另一方面，社会组织也在政府的扶持和许可下不断地壮大，社会自治空间得以不断地扩展。二、政府与社会关系中的问题（一）政府与社会关系中缺失社会自主性带来的问题1、社会自主性缺失，可能造成社会的虚弱及社会对政府的依赖，从而使社会最终失去其自身发展的动力。2、个人目标不可能与政府目标完全相同，最终将造成个人、社会对政府的疏远与冷漠，甚至引发社会对政府的反抗。3、如果那些个人目标不被纳入政府日程，社会将在政府之外创造满足自身的机制，这种机制将会造成政府所能控制的社会资源的流失，进而导致社会对政府的侵蚀。4、导致社会对自身发展的冷漠。（二）政府与社会关系中政府权威性不足带来的问题三、改善政府与社会关系的措施（一）明确良好政社关系的发展目标：政府与社会关系达到良性互动。“小政府、大社会”的基本涵义是：转变政府职能、精简政府机构、扩大社会自治功能，即在转变政府职能、调整政府机构、规范政府行为的同时，要充分发挥社会自身的作用，把与来由政府包办的大量社会事务交还给个人、企业事业单位和其他社会组织。（二）按“小政府”的客观要求改革政府1、转变政府职能政府应从运用行政手直接干预社会活动转向运用法律手段加强宏观管理。2、改革政府机构（加强机构改革的法制化）3、规范政府行为（把政府行为纳入科学化、规范化和法制化轨道）（三）按“大社会”的内在要求改革社会1、提高社会自治能力2、培育社会中介组织3、建立社会对政府的监督制约机制4、建立社会保障体系第五节政府再造一、政府再造的涵义政府再造是当前人们在行政改革问题上的观念更新。政府再造就是通过“政府再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。政府再造不只是注意政府在量的方面的成长，而更注意的是质的方面的改变。“政府再造”一词揭示出政府改革的本质，即政府改革将涉及国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整；涉及政府治理的观念、结构、方法和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及政府外部关系的变革。二、西方国家的政府再造模式“政府再造”的一个核心内容是建设具有企业家精神的政府。（一）西方国家政府再造的背景1、知识经济时代的要求2、现实的政治背景3、现实的社会背景（二）西方国家政府再造的特征1、与行政环境变化相适应2、着重于政府如何运作3、广泛采用私营部门的管理方式4、基于西方国家各级政府尤其是州与地方政府的改革实践5、重新探索政府与社会的关系（三）西方国家政府再造所采取的措施三、西方国家“政府再造”理论对我国的启示首先，引入市场化管理方法。这需要政府创建一个良好的法律与制度环境，以解决市场化过程中出现的问题。其次，引入市场化管理方法要求政府在投融资方式上放开管制，改变传统的政府直接投资方式，创建新的投融资制度。再次，引入市场化管理方法还要求政府积极培育社会力量。目前我国要提高政府行政效率，建立符合中国国情的政府再造模式，必须创造一个良好的法律与制度环境，创建新的投融资制度，积极培育社会力量。四、我国政府的再造模式（一）从效率行政典范到民主行政典范（二）从控制导向的管理到服务导向的管理（三）从只强调发挥政府的作用到强调发挥政府、市场的共同作用（四）从国家的单独治理到国家与社会的共同治理（五）从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制（六）从权力集中到适度的地方分权（七）从官僚组织到适应型组织（八）从人治到法治政府再造是提升国家竞争力的有效途径之一。有理由相信，经过政府再造，一个民主的、法治的、负责任的、有能力的、公平的、廉洁的、高绩效的中国政府能够得到建立和发展。第九章公共管理中的非营利组织第一节非营利组织概述一、非营利组织的涵义非营利组织是有别于政府组织、营利组织的各种非政府、非营利组织的总称，它提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非营利组织通常也被称为非政府部门、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门等。我国的非营利组织主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。二、非营利组织产生发展的原因（一）社会原因（二）经济原因（三）特定的时代背景三、政府与非营利组织的区别（一）运行基础政府运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力；非营利组织的运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等的平等性。（二）行为特征政府行为一般具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等基本特征。非营利组织的行为具有七个基本特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性。（三）交易模式（四）税法规制政府部门一律免缴税收；非营利组织的税法规制介于企业与政府之间，并在程度上是偏向于政府的税法地位。（五）管理职能政府有以下四种基本职能：政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能。（六）管理方法强制性公共管理方法、诱导性管理方法、管理责任制、参与式管理方法是几种常用的公共管理方法。非营利性组织则主要运用诱导管理方法、参与管理方法，辅之以管理责任方法。四、政府与非营利性组织的联系非营利组织与政府部门的关系十分密切，两者之间不但是互补关系，同时又是非零和关系。两者并不能完全取代对方，各有其不能被对方取代的独特功能。（1）政府从非营利性组织获得信息，即通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查、谈判等方式了解非营利组织的要求和愿望，然后经过政府内部转换，变为规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会，并以此获得非营利性组织的理解和支持。（2）非营利性组织从政府输入信息，了解和把握政府的方针、政策和各项规定，经过非营利性组织内部转换，以需求、意见等方式求得政府的理解、协助和支持。（3）政府以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、处理非营利性组织之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。政府与非营利组织关系既有密切联系的一面，也有彼此存在矛盾的时候：政府管理过强、力度过大，对非营利组织结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成非营利组织对政府、社会公共安全和公共利益的消极侵害。第二节非营利性组织的作用和局限一、非营利组织的基本社会作用（7个）非营利组织的社会作用是指它的社会服务、社会沟通、社会评价、社会裁断、社会调节、社会协调代理和倡导社会文明功能。二、非营利组织的基本政治作用（一）政府合法性的资源供给者（二）政府权力的监督者（三）民主价值观的培育者（四）公民参政素质的促进者三、非营利组织在中国转型时期所拥有的独特功能中国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，形成政府在宏观层次上管理社会、规范市场，市场在资源配置中起基础性作用，社会高度自律并制约政府的新型格局。我国非营利组织已经参与到各种体制变革中，拥有以下独特功能：（一）促进政府职能转变（二）培育和规范市场（三）推动企业经营机制转换（四）形成自律性的社会秩序四、非营利组织发展的局限性（一）志愿组织的非志愿性（二）独立组织的非独立性（三）政府职能的虚假转移（四）受到责任和腐败问题的困扰第三节非营利组织的组织与管理一、非营利组织的成立制度及其法律地位二、非营利组织的经费来源制度（我国的非营利组织的收入来源主要是财政统包）三、非营利组织的设计与分工制度四、非营利组织的运行机制（一）非营利组织内部的激励机制（二）志愿者参与机制（三）人力资源管理与开发机制五、非营利组织的绩效评价制度第四节非营利组织的发展现状一、世界上非营利组织的发展现状二、我国非营利组织的发展状况具体来说，当前我国非营利组织发展主要存在以下问题：1、政社不分2、经费不足3、能力不足4、法制的缺陷5、政策实施中的不足第五节非营利组织的发展趋势一、非营利组织在西方国家的发展趋势（一）努力提高知名度（二）明确法律地位（三）密切与政府的合作（四）大力倡导慈善捐助（五）提高公众的信任度（六）实施专业化发展战略（七）非营利组织的全球化二、非营利组织在中国的发展展望我国非营利组织发展的积极因素表现在：1、社会基础在改善2、政治民主化在推进3、公民参与意识在增强4、非营利组织自身能力在提高5、相关法制规范体系建立三、促进我国非营利组织发展的措施（一）鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系（二）创造良好的环境，培育非营利组织发展（三）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策（四）非营利组织积极加强自身的建设当前社会正在经历重大的变革和转型，只要政府对非营利组织管理定位得当、管理科学，那么政府管理和非营利组织之间必将形成一种良性循环关系，即政府充分保障公民结社自由，保障非营利组织充分发育和正常合法的开展活动，使非营利组织成为自立、自治、自养的社会组织，功能得以有效发挥；而且政府的许多事务也可以由非营利组织承担起来，政府的公共管理压力和财政负担得以减轻，政府能逐渐把自己从划桨型政府转向掌舵型政府。第十章公共物品管理第一节公共物品管理的涵义与类型一、公共物品的涵义公共物品是指那些可以划分为企业或个人消费单元的基本生活或生产资料等私人物品而言的共享性物质产品和服务项目。二、公共物品的特征（一）效用的不可分割性效用的不可分割性是指公共物品是向整个社会共同提供的，具有公共受益或联合消费的特点，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或厂商享用。（二）消费的非竞争性消费的非竞争性是指某一个人或厂商对公共物品的享用，不排斥、妨碍其他人或厂商对其的同时享用，也不会因此而减少其他人或厂商享用该种公共物品的数量或质量。（三）受益的非排他性受益的非排他性是指在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。三、判别公共物品的步骤四、公共物品的类型1、同时具有非排他性与非竞争性的纯公共物品2、同时具有排他性与竞争性的纯私人物品3、具有排他性与竞争性的公共资源4、具有排他性与竞争性的准公共物品五、私人部门供给的无效率原因：（1）公共物品的非竞争性消费，意味着增加一个人消费所引起的边际成本为零，按照价格等于边际成本的资源有效利用原则，对这一物品的消费不应该收费。如果这种物品由市场提供，厂家为补偿自己的费用支出，必然会对这种物品的使用收费，而任何收费都会阻止人们消费这种物品。（2）在消费是竞争性的而排他不可行的情况下，市场提供公共物品将引起另一种效率损失，即它可能导致公共物品的供给不足。第二节公共物品的供给及供给方式一、公共物品供给的特点（一）政府是公共物品的供给主体（二）公共物品的规模供给（三）公共物品的无差异供给（四）公共物品的非均衡供给二、官僚主义与公共物品的供给官僚主义是政府机构和官员行为的同义语。官僚们的行为将影响公共物品的供给条件，从而影响最终形成是政治均衡。三、公共物品有效供给的条件（一）帕累托最优供给量（二）林达尔均衡四、混合物品（一）混合物品的概念及分类混合物品：可以将混合物品分为拥挤性的公共物品和价格排他性的公共物品两类。1、拥挤性的公共物品拥挤性的公共物品是混合物品的一种。所谓拥挤性的公共物品，是指那些随着消费者人数的增加而产生拥挤，从而会减少每个消费者可以从中获得的效益的公共物品或服务。这种物品或服务的效用虽为整个社会成员所共享，但在消费上具有一定程度的竞争性。2、价格排他性的公共物品所谓价格排他性的公共物品，是指那些效益可以定价，从而可以在技术上实现排他性的公共物品或服务。这类物品或服务的特点是，一方面，它的效用名义上向社会提供，既谁都可以享用；另一方面，它在受益上却可以排他，即谁花钱谁受益。（二）混合物品的供给1、拥挤性公共物品的提供市场的供给和政府的供给便都是可以选择的方式。至于实践上是以政府的供给为主，还是以市场的供给为主，则可以视具体情况而定。2、价格排他性公共物品的供给：私人部门提供则政府应给予补贴，政府提供则需要收费。五、公共物品供给的变化趋势（一）公共物品供给主体的多元化（二）公共物品供给结构趋向丰富（三）公共物品供给质量日趋提高第三节公共物品管理中的政府行为一、政府提供公共物品的方式（一）政府提供不等于政府直接生产（二）政府供给的两种方式（直接生产、间接生产）间接生产：1、政府与私人签订生产合同2、授权经营3、出让经营权4、政府经济资助5、政府参股二、改革政府在公共物品管理中的行为（一）应有进有退，以进为主，合理调整政府的经济活动领域（1）必须对意识形态倾注更多的政府关注。（2）政府应努力应加强法制建设和社会保障体系的完善（二）应完善公共物品的提供方式（三）应使公共物品生产主体多元化（四）应将市场机制引入公共物品的供给领域（五）应明确中央政府与地方政府的分工，完善公共物品的提供机制第十一章公共部门战略管理第一节战略管理与公共部门战略管理一、战略管理概述1、定义：战略管理是指组织适应外部环境变化，确立和调整组织长期目标，整合组织资源来实现组织的战略目标的一系列决策与行动。2、几个概念的辨析（1）战略管理与战略规划战略规划更为重视建构长期性的公司远景规划。战略规划注重的是通过对组织外部环境的观察与分析，确定与调整组织的战略目标，从而制定出一个较长期的组织战略计划，而战略管理不仅关注战略计划的制定，也同样重视战略计划的执行实施以及对战略计划的控制评估。（2）战略管理与非战略管理战略关注总体目标的制定与实施，战略管理就是集中组织的所有资源来达成组织战略目标的决策与执行活动。而非战略管理只涉及总体目标中的部分目标的实现。（3）战略管理与功能管理战略管理关注组织长期性整体目标与远景规划的制定与实施；功能管理则注重内部管理，偏向于整合系统内各部门的功能组合，强调职能内容和部门分权，对于组织目标并不重视或者只关心短期的具体的目标。（三）战略管理的特征1、全面性2、长期性3、方向性4、目的性5、统一性6、重大性7、主动性二、公共部门战略管理第二节公共部门战略管理的实施一、战略规划（一）战略规划的概念战略规划是在环境分析的基础上拟定战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。其目的在于明了环境对组织的重要影响，并指导组织对环境的变迁作出反应，以获得长期的竞争优势。（二）战略规划的步骤1、达成初步共识，组成战略管理团队即战略管理小组2、构建组织目标3、进行环境分析SWOT分析是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，其主旨在于通过了解本组织的优势和弱点，抓住组织外部的机会，规避组织外部的威胁，从而制定行动战略的方法。通过SWOT分析可以明了组织所具备的能力，正视组织的弱点和威胁，直面组织所面临的压力，以促使组织人员更积极地寻找有助于实现组织目标或者说理想的各种机遇。SO（strengths-opportunities，优势—机会）战略：这是一种发挥组织内部优势、利用外部机会的战略，所有组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会。WO（weakness-opportunities，弱点—机会）战略：其目标是利用外部机会来弥补弱点。运用这一战略的基础是，组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。ST（strengths-threats，优势—威胁）战略：利用优势，回避或减轻外部威胁的影响。WT（weakness-threats，弱点—威胁）战略：这是一种在减少内部弱点的同时，规避外部环境威胁的防御性战略。4、确立战略议程战略议程即战略管理所要优先考虑并解决的议程。5、制定备选战略6、作出战略抉择二、战略实施（一）建立与组织战略相适应的有效的组织机构（二）合理配置资源（三）建立良好的沟通协调机制，克服变革阻力三、战略控制（一）战略控制的内容1、前提控制2、实施控制3、战略的调整（二）战略控制的方法1、预先控制方法2、反馈控制方法3、动态控制方法第三节公共管理战略管理的问题与改进一、公共部门战略管理的问题（一）公共管理战略管理的问题1、描述失实2、过程过于呆板3、正式的过程与创造性和革新相违背4、引入公共部门时出现一系列问题5、责任问题6、目标设定的困难7、公共部门行政人员短暂任期造成的问题（二）对公共部门的战略发展计划存在的制约因素1、对目标选择的制约因素2、可供公共部门战略管理执行人员选择使用的手段有限3、目标与手段的配合经常受到制约二、公共部门战略管理的改进（一）战略管理思维比计划更重要（二）重视战略规划与战略实施间的有效配合（三）重视战略管理的实施（四）重视战略管理过程中良好的沟通协调机制的建立（五）重视组织长期目标的设计第十二章公共管理的新策略第一节企业型政府一、企业型政府的涵义所谓“企业型政府”，是与“官僚政府”相对应的。它是指政府部门由一群富有企业精神的公职人员组成，他们能够运用各种创新策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，使绩效不佳的政府更有效地运作。“企业型政府”是非官僚化的、具有创新精神的、富于活力与生气的、以人民需求为导向的、具有高效率和高效能的政府。企业型政府的理念认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争的刺激力量，使政府更具活力。二、企业家政府的原则（一）起催化作用的政府（二）置于社区的政府（三）竞争型政府（四）任务导向的政府（五）结果导向的政府（六）顾客导向的政府（七）企业化的政府（八）前瞻性的政府（九）分权化的政府（十）市场导向的政府三、企业型政府的设计策略（一）企业型政府的设计策略（二）政府再造的“5C策略”1、核心策略2、结果策略3、顾客策略4、控制策略5、文化策略四、企业型政府的局限与问题“企业化政府”模式在实践中也存在大量难题，诸如：如何既将政治与行政分离，又贯彻政府