依法行政培训课件

依法行政培训课件依法行政审计中发现的执法检查和行政处罚问题行政处罚裁量权的规范行使随机抽查管理系统应用信访、投诉、举报的分类处理和相关风险规范性文件的制定与管理执法证的申领与管理一、依法行政审计中发现的执法检查和行政处罚问题**年**依法行政审计了35家单位（包括**机关、17家**、17家**），发现执法检查方面的问题48个（占比39.02%，主要体现在事实认定及取证不合规、检查文书制发不规范等方面），行政处罚方面的问题5个（占比4.06%，主要体现在应罚未罚、处罚文书不规范等方面）。一、依法行政审计中发现的执法检查和行政处罚问题

执法检查方面的问题：未制作立项审批表；检查方案缺少“检查组成员名单”。未制作会谈纪要；会谈纪要无“告知被检查人享有的权利和充分听取被检查人的业务情况报告”等2项内容。未制作调阅资料清单；工作底稿未记录检查基本情况或调阅资料情况。未留存相关证据材料；部分证据资料未经被检查人和检查组经办人员签字或者盖章；复印件证据未注明“与原件核对一致”等表述；询问笔录未经被询问人签字。未制发执法检查事实认定书；事实认定书缺少检查组组长签名以及日期；事实认定书由部门经理签字，应由单位负责人签字。未制发执法检查意见书；未在检查结束10个工作日内制发《执法检查意见书》。档案资料中无被检查单位的整改报告。检查资料至审计日未立卷归档。一、依法行政审计中发现的执法检查和行政处罚问题

与执法检查相关的问题：5家**和3家**未开展案卷评查工作。2家**随机抽查机制建设不到位，未建立“随机抽查事项清单”和“市场主体名录库”、“执法检查人员名录库”。一、依法行政审计中发现的执法检查和行政处罚问题

行政处罚方面的问题：对检查发现的违法行为未按规定进行处罚，执法档案中也无免予行政处罚的决策记录、理由、证明材料等。未装订处罚档案，未编写档案页码。处罚建议、处罚专题会议或处罚委员会会议记录等对裁量理由缺乏表述或表述不充分；法律审核意见的表述过于简单、笼统。一、依法行政审计中发现的执法检查和行政处罚问题

展示两张表格二、行政处罚裁量权的规范行使**：《**行政处罚裁量基准（试行）》（**发〔2016〕195号文印发）《关于行政处罚法律适用若干问题的指导意见》（**行政处罚委员会会议纪要2018年第2-2期）**：《*****行政处罚裁量权行使指导意见》和《******行政处罚裁量试行标准（2018年版）》（**办发〔2018〕24号文印发）二、行政处罚裁量权的规范行使《关于行政处罚法律适用若干问题的指导意见》（**行政处罚委员会会议纪要2018年第2期）：一、关于违法所得的计算：因实施违法行为获得的全部收入，不扣除当事人实施违法行为的成本。二、关于双罚制的适用：《**法》第四十六条、《反洗钱法》第三十二条、《征信业管理条例》第三十七条至第四十条都是“应当”双罚。可以不对相关直接责任人员进行处罚的两种情况：1.违法行为特殊，经调查确无直接责任人员的；2.直接责任人员存在《行政处罚法》第二十七条规定的应当不予行政处罚的情节的。行政处罚作出前，负有直接责任的人员离开原岗位的，不影响行政处罚。三、关于违法行为成立次数的认定：根据当事人实施违法行为的主客观要件，认定违法行为成立的次数。四、关于行政处罚对象的确定二、行政处罚裁量权的规范行使《******行政处罚裁量权行使指导意见》：共有五章二十七条。第一章“总则”明确了《指导意见》的制定目的、制定依据、适用范围，界定了行政处罚裁量权和行使原则。第二章规定了行政处罚裁量权的五种类型（不予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚）和适用条件。其中，不予处罚、减轻处罚、从轻处罚的法定情形在《行政处罚法》中有明确规定。此次《指导意见》将不予处罚和减轻处罚作为重点规范内容，第十条专门规定：“对有违法行为的当事人不予处罚、减轻处罚的，应当符合《行政处罚法》第二十七条和本指导意见第六条、第七条规定，有本指导意见第九条规定的因素和证据，或由上级行相关文件规定作为依据，并由行政处罚委员会或行政处罚专题会议集体研究决定，未设立行政处罚专题会议制度的分支机构，由主管行长或副行长（主任或副主任）组织执法职能部门研究决定。”二、行政处罚裁量权的规范行使

为与《反洗钱行政处罚裁量基准（试行）》相衔接，第十一条规定减轻处罚金额一律不得低于罚款幅度下限的40%或者金额的40%，除《******行政处罚裁量标准（**年版）》（以下简称《裁量标准》）另有规定外，从轻、一般和从重处罚的罚款金额各占法定罚款幅度的三分之一。第三章规定了行政处罚裁量权行使的程序。与《**行政处罚程序规定》（**令〔2001〕第3号）规定的处罚程序相比，融入了辖区建立的行政处罚专题会议制度，突出了对处罚裁量权的审核，细化了对当事人陈述申辩的复核程序，并与2015年建立的执法信息公示制度相衔接。第四章规定了法律事务、内审、纪检监察（巡视）等部门对实施行政处罚裁量权的监督方式和监督职责。

第五章为附则，明确了“对外汇违法行为实施行政处罚，相应的处罚程序和处罚裁量标准按照国家外汇管理局有关规定执行”。二、行政处罚裁量权的规范行使《******行政处罚裁量试行标准（2018年版）》：涵盖货币信贷管理、调查统计、支付结算、货币金银、国库、征信、反洗钱7个专业，共51个处罚项目。其中，反洗钱专业7个处罚项目的行政处罚裁量执行**的《反洗钱行政处罚裁量基准（试行）》。按专业排列处罚项目，采用列表的方式，对每一个处罚项目均按照项目名称、处罚依据、处罚种类、处罚主体、处罚对象、是否双罚、裁量范围、裁量标准列表表述，非常直观。二、行政处罚裁量权的规范行使《指导意见》与《裁量标准》的关系：《裁量标准》关于不予、减轻、从轻、一般、从重处罚裁量的具体规定，是对《指导意见》第六条、第七条、第八条的细化和补充，应与《指导意见》视作一个整体，配套使用。

具体而言，《裁量标准》对大多数处罚项目只给出了从轻、一般、从重处罚三种具体裁量标准，对于不予、减轻处罚，应根据《指导意见》归纳的法定情形进行裁量；《裁量标准》只对那些上级行文件有明确规定，或是已有比较成熟的处罚实践经验的个别处罚项目，列出了不予、减轻处罚的具体裁量标准；对于平时极少被涉及、各级行尚缺乏处罚裁量经验的个别处罚项目，《裁量标准》只给出了从重处罚裁量标准，至于不予、减轻、从轻、一般处罚，则要根据《指导意见》归纳的法定情形自行裁量。如此安排，主要是考虑到《裁量标准》的制定目的是规范而非剥夺各级行的行政处罚裁量权，要给各级行的处罚实践留有一定余地，而且《裁量标准》也是一个动态发展的标准，将来要进一步修改完善。三、随机抽查管理系统应用

一、系统建设目的：实现随机抽查工作电子化，全程留痕。二、系统管理员设置三、系统应用现状四、系统应用展示四、信访、投诉、举报的分类处理和相关风险

《**办公厅关于通过法定途径分类处理信访投诉请求工作的意见》（**发〔2016〕260号）分类处理原则：人民银行各级机构应根据诉求主体、具体目的的不同，将投诉请求区分为申诉求决类、举报控告类、信息公开类、意见建议类分类处理。准确把握投诉请求的性质，能够通过信访途径以外的法定途径处理的，纳入法定途径依法按程序进行处理。如职能部门认为不属于本部门职责范围、需转交下级机构或其他单位办理的，应及时向本机构综合管理部门反馈意见，综合管理部门同意职能部门意见的，应当以自身名义转办，并将相关转办情况告知诉求人。四、信访、投诉、举报的分类处理和相关风险申诉求决类：1.人事争议；2.劳动纠纷；3.金融消费纠纷；4.对具体行政行为不服的；5.人民币相关异议与征信投诉纠纷；6.信访事项。举报控告类：1.检举控告人民银行及其工作人员；2.举报金融违法行为。信息公开类意见建议类四、信访、投诉、举报的分类处理和相关风险《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。四、信访、投诉、举报的分类处理和相关风险举报，是指公民、法人和其他组织（下称举报人）发现被举报人涉嫌违反相关法律、法规和**及其分支机构管理规定，依法向**及其分支机构反映，请求履行监管职责的行为。投诉，是指因金融消费需要购买商品或者接受服务的消费者，与金融机构、金融从业人员发生争议，向**及其分支机构反映情况，要求解决民事争议的行为。信访，是指公民、法人或其他组织对**各级机构及其工作人员的职务行为提出建议、意见或者异议，要求处理的行为。案例：行政诉讼案例；行政复议案例（提示收件的内部管理风险）一、规范性文件制定的主要流程

二、规范性文件制定中存在的主要问题三、规范性文件的后续管理规范性文件的制定与管理一、规范性文件制定的主要流程（一）什么是规范性文件规范性文件，指除规章以外，中国**及其分支机构制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利、义务，在一定地域和时期内具有普遍约束力并反复适用的文件。表现形式为各级行制定的办法、规定、规则、规程等一、规范性文件制定的主要流程1.典型的不属于规范性文件的文件：**内部工作制度、管理制度、人事任免决定以及对具体事项作出的行政处理决定；特定时期内的工作安排、工作部署等，不能反复适用的，如“开展***工作的通知”、“***年工作安排”等；单纯调整利率、费率、存款准备金等。2.一般不作为规范性文件的文件：单纯发布技术标准的通知、公告等；单纯发布或者修改调查统计制度、统计标准等。3.直接转发上级行文件的不属于规范性文件，但提出新的实质性的要求的转发文属于规范性文件。一、规范性文件制定的主要流程（二）规范性文件是**依法履职的直接依据《中国**办公厅关于进一步做好规范性文件管理工作的通知》（**发〔2018〕68号）各级行在开展执法检查、行政处罚和行政许可等执法活动，以及答复社会公众咨询举报、制作政务公开文件等文件时，应当严格依据法律、法规、规章和规范性文件进行。不在规章和规范性文件目录中的文件，一律不得作为对外执法活动，以及答复社会公众咨询举报、制作政务公开文件等的直接依据。一、规范性文件制定的主要流程（三）规范性文件不能规定的事项1.设定犯罪和刑罚、民事权利【法律】2.设定行政处罚【法律、法规、规章】，或者在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定【规章】3.设定行政许可【法律、法规、决定】，或者对实施该行政许可作出具体规定的【规章】4.新设执法检查事项【法律、法规、规章】

5.创设行政相对人义务【法律、法规】可以规定的事项：细化行政管理方式、明确执法检查的实施、明确行政处罚的适用一、规范性文件制定的主要流程（四）规范性文件的起草流程一、规范性文件制定的主要流程《中国**规范性文件制定程序与管理规定》（**发〔2015〕267号）《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）起草法律审查征求意见行领导签发备案发布业务部门相关部门和单位必须征求行发文、办发文向上一级备案清理法律部门组织自我审查业务部门法律部门一、规范性文件制定的主要流程1、公平竞争审查2016年6月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）2016年12月，《关于贯彻落实<国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见>有关工作的通知》（**发〔2016〕253号）2017年12月，《中国**公平竞争审查工作程序规定》（**发〔2017〕148号）起草的规范性文件涉及市场主体经济活动的，起草部门应当在起草过程中按照规定开展公平竞争审查，填写《公平竞争审查表》。一、规范性文件制定的主要流程审查对象：行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施。审查程序：在制定过程中审查，“谁制定、谁审查”；应当听取行政相对人意见；制定后公开。一、规范性文件制定的主要流程审查标准：1.市场准入和退出标准--设置准入和退出条件、审批或者事前备案程序2.商品和要素自由流动标准—排斥外地产品3.影响生产经营成本标准--违法优惠、要求提供保证金4.影响生产经营行为标准--违法披露敏感信息、干预价格没有法律、法规依据，不得制定减损市场主体合法权益或者增加其义务的政策措施；不得违反《中华人民共和国反垄断法》，制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。一、规范性文件制定的主要流程2、合法性审查**发〔2015〕267号第十五条：制定规范性文件应当经法律部门合法性审核和办公厅（室）公文审核。未经上述部门审核或者经审核不宜发布的，一律不得发布。**发〔2018〕68号各级行法律部门应当进一步加强规范性文件的法律审核工作，切实按照《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国中国**法》等法律法规的要求，严把法律审核关。一、规范性文件制定的主要流程合法性审查的标准：是否属于合法的制定机关；是否超越制定机关法定职权；是否创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项；是否与法律、法规的有关规定相抵触，是否违反上级行政机关的规章和规范性文件；是否无法律、法规依据做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的规定；是否违反规范性文件制定程序；是否按规定进行了公平竞争审查等。二、规范性文件制定中存在的主要问题（一）实体部分存在的问题问题一：超越法定权限1.没有法律依据，超越法定职责要点：有没有上位法依据，上位法赋予的职权范围是什么？2.设定民事权利要点：“不能好心办坏事”，不能设定权利，不能涉及利益归属、责任分配等3.新设行政处罚或行政许可、增加行政许可条件要点：上位法没有“兜底”条款时仍新设条件；“细化”的行政许可条件，超越了上位法的要求二、规范性文件制定中存在的主要问题4.超范围设定处罚要点：规范性文件不能新设处罚，避免出现“罚则”不能出现的：警告；罚款；没收违法所得、没收非法财物；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留；法律、行政法规规定的其他行政处罚。可以采用的：“纪律与责任”，通报、约谈5.备案设置不当要点：不能先行备案，可以用“报告”二、规范性文件制定中存在的主要问题问题二：规定不科学合理，缺乏可操作性合法、合理地规范行政相对人的权利与义务，以及本部门在行政管理中的权力与责任问题三：与上位法无法建立衔接要点：要能与上位法接的上，在上位法里找得到二、规范性文件制定中存在的主要问题（二）程序部分存在的问题问题四：发文方式不适当，“内文外用”1.规范性文件不公开要点：作为执法依据的规范性文件，必须公开发布**发〔2015〕267号：应当通过官网等平台主动向社会公布。**发〔2018〕68号：公布目录。2.内部工作文件涉及行政相对人，规范性文件不发送行政相对人要点：内外分开——内部工作文件不提外部事务；涉及行政相对人的文件，应当将其列为发文对象二、规范性文件制定中存在的主要问题3.规范性文件和其他文件混发尤其要避免与对外工作部署混发——同为对外要点：一事一议，区分性质，分别发文4.直接转发上级行内部工作文件要点：上级行文件如果不是规范性文件，不宜直接转发。二、规范性文件制定中存在的主要问题问题五：该征求意见没有征求意见要点：征求行政相对人和相关部门意见是必须环节。**发〔2015〕267号，第十一条：内容涉及本单位其他部门或者其他单位管理职责的，应当征求相关部门意见；第十二条：应当听取有关单位和个人的意见。本级行法律审核和上级行备案审查的必审事项。行政诉讼中的一个关键程序缺口—严重违反制定程序不合法。标准：规范性文件没有起草说明、起草说明没有征求意见和采纳情况、大事不公开征求意见退回；没有行政相对人代表的意见，文中提到的部门，没有征求意见，补充。公开征求意见前要慎重，最好先审查，再公开。二、规范性文件制定中存在的主要问题问题六：内容空洞，发文“碎片化”1.整体“摘抄”上位法要点：上位法已经有明确规定的，不用引用2.没有新内容要点：文件应有实质性内容，对上位法进行实质细化3.发文“碎片化”要点：避免同一事项反复发文，新发文要明确旧文件的效力，及时整理归并**发〔2018〕68号：杜绝制发没有实际内容、单纯重复上级行要求的规范性文件。三、规范性文件的后续管理（一）备案1.规范性文件发出后的必备环节备案情况是法律工作考核的重要内容，漏备直接扣分没有备案的规范性文件，不建议作为行政复议的依据2.分级备案**发〔2015〕267号：应当在公布之日起三十日内，由法律部门向上一级机关备案。**发〔2018〕68号：在辖区内落实分级备案制度，将备案和文件质量纳入考核，十日内通过系统电子备案三、规范性文件的后续管理3.全面审查程序审查+实体审查，存在问题考核直接扣分备案材料：报告、《规范性文件备案表》、起草说明、规范性文件纸质文本、《公平竞争审查表》收到中心**备案初审：备案材料是否齐备征求相关处室意见复审：全面审核出具审查意见书反馈整改情况三、规范性文件的后续管理（二）规范性文件清理1.总体要求常规清理：原则上两年清理一次（**发〔2015〕267号）专项清理：根据上级机关清理要求，如**发〔2018〕68号2.清理方式分工：法律部门牵头，谁制定谁清理原则：制定方案、分步实施、稳妥推进三、规范性文件的后续管理3.清理步骤三、规范性文件的后续管理4.清理标准形式标准：标题、发文年份、主办司局、密级等“基础信息”是否正确，与文件原文完全一致实体标准：审查实体标准是否符合是清理工作的核心5.放管服的硬性标准国务院办公厅《关于进一步做好“放管服”改革涉及的规章、规范性文件清理工作的通知》（国办发〔2017〕40号）三、规范性文件的后续管理6.处理方式没有法律、行政法规、国务院文件、**规章和规范性文件等上位法依据，或者上位法依据已经废止、不在总**目录中的，或者规范性文件的主要内容与上位法规定相抵触、与国家改革精神不符的，应当予以废止。规范性文件的部分内容存在上述情况，但规范性文件仍需使用的，应当予以修改。不存在以上情形的，可以保留。7.公开发布清理结果：汇总至省级官网发布。三、规范性文件的后续管理（三）解释与后评估A.解释采取与发文方式相同的形式进行解释解释与原文件具有同等的法律效力B.后评估探索建立。改善工作的思路及建议起草部门要提高对规范性文件的意识法律部门提早介入，加强与起草部门的沟通法律部门积极作为，从严把关注意敏感词：审批、许可、备案、权利、责任、警告、罚款注意用词，参考：人大法工委:《立法技术规范》(试行)开门立法，听取意见主动备案，及时清理一、执法证的申领

二、执法证的管理执法证的申领与管理一、执法证的申领《中国**辖区工作人员取得行政执法资格法律培训及考核实施办法》（**发〔2011〕56号文印发）《中国**执法证管理办法》（**发〔2015〕122号文印发）《关于优化执法证管理的通知》（**法〔2018〕5号）一、执法证的申领申领流程：（一）本级单位1.申请人填写《中国**执法证申请表》。2.申请人所在部门对申请表相关信息（包括部门、岗位职责、考核情况等）进行审核，审核无误后由部门主要负责人签署“同意+签字”并盖章。3.申请人所在单位法律部门进行审核，审核无误后由法律部门主要负责人签署“同意+签字”并盖章。4.申请人所在单位进行审核，审核同意后盖章。5.所在单位将所有申请材料逐级报送**法律部门。各市中心**法律部门要对辖内县（市）**的申请材料进行审核并汇总。一、执法证的申领（二）**省级分支机构法律部门对执法证申请材料进行复核，对符合条件的申请材料进行汇总，在空白执法证上打印申请人相关信息和粘贴申请人照片，一并报送**条法司