《国家预算管理（第三版）》第三章国家预算决策

1第三章国家预算决策2

教学内容预算透明度预算民主化决策国家预算收支的测算预算民主化决策3第一节预算透明度一、预算透明度与财政透明度（一）透明度的视角和方法财政透明度、预算透明度IMF财政事务部《财政透明度手册》OECD《预算透明度最佳行为》国际预算合作组织（IBP）的“预算公开调查问卷法”日本非营利民间组织“全国市民行政监察(ombudsman)联络会议”的“地方政府透明度排名调查”4IMF和OECD都制定了财政透明度的最佳做法准则，作为指导各国财政透明度实践的指南，其中：国际货币基金组织(IMF)、国际会计师联合会(WAC)、经济合作与发展组织和欧盟所做的努力尤其引人注目。IMF于1998年4月正式发布的《财政透明度良好行为守则——原则宣言》是国际性组织在推动财政透明度进程中的一个重要里程碑。《财政透明度手册》5（二）提高财政预算透明度的动因1.公共财政的内在要求，公民应有的基本知情权；2.影响预算规模伸缩，抑制政府资源浪费；3.优化财政管理，推动公共服务供求的公平与效率。4.预算监督、审议的前提。预算透明度建设应该以预算信息公开为原则，不公开为例外；公开的预算应该让公众能看得清、看得懂。6二、财政透明度的定义Kopits和Craig(1998)将财政透明定义为，向公众公开政府的结构与功能、财政政策意向、公共部门账户以及财政预测。从制度透明度、会计透明度、指标与预测的透明度等三个方面对财政透明度的含义进行详细说明。

1.制度透明度。对政府财政行为进行全面制度界定，包括公开政府的结构及功能，对公共部门和私人部门要有清晰的界定；公开预算过程，解释预算方案的财政目的和优先顺序、披露绩效评价和财务审计结果；税收方面，强调公民纳税要有明确的法律基础；公开政府管制的成本估计等。

2.会计透明度。向公众详细披露有关财务信息，包括各个政府部门的明细报表、部门之间的资金往来等。政府预算报告的财务账目范围应包括中央政府和地方政府在内的一般政府基金和社会保障基金等预算外基金以及公共企业的准财政活动。他们列举了一些提高会计透明度方面的必要措施，主要是按照权责发生制记账（以弥补收付实现制只着眼于现金流的不足）、准确评价政府资产和债务（金融资产）、公开年度支出的各个经济主体和用途的细目，公开年度收入细目等。

3.指标与预测的透明度。政府不仅要公布与财政平衡相关的若干指标以及政府总负债和净负债等与财政相关的指标，而且还应公布对一些财政分析性指标的测算，包括结构性和循环性的财政平衡、财政的可持续性（稳定债务的基本水平）、未设偿债准备金的政府债务净值等。他们指出，要实现短、中、长期财政预测的透明，就应尊重事实，明确区分基本情形（政策未发生变化的情况下）和政策发生变化时的情形。7国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中所采纳的由可彼茨与卡勒给出的定义：财政透明度指向公众最大限度地公开关于政府的结构与职能、财政政策取向、公共部门账目和财政筹划(fiscalprojiections)预测的信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解并且可以进行比较的，便于选民和金融市场准确地估计政府的财政地位和政府活动的真实成本和收益。公众被定义为包括所有与制定和实施财政政策有关的个人与组织。8国际货币基金组织IMF2001年2007年修订《财政透明度良好行为守则》的内容经济合作与发展组织OECD2001年5月制定的《预算透明度最佳行为》对预算报告的内容、报告频率以及相关的控制和审计机制做出了具体规定。Poterba和VonHagen（1999）采用描述的方法对预算透明度进行了界定。他们指出透明的预算程序对政府财政政策的每个方面都能提供清晰的信息，包含有特殊账目的预算和不能把所有的财政活动都合并到一个有约束的预算是不透明的；反之，能够让公众获得信息并且能参与政策制定和提供合并信息的预算是透明的。J.E.Alt和D.D.Lassen（2003）认为透明的预算程序有四个特征9中国的预算信息公开中华人民共和国政府信息公开条例(国务院令第492号,2008年5月1日起施行。

视频：蒋洪教授在全国政协全体会议上作大会发言，10分钟-2009年3月31日

全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪3月9日在全国政协十一届二次会议第四次全体会议上就切实提高财政透明度问题作报告。上海财经大学：省级透明度指数报告2009年广州114个部门预算公开中央部门预算2010-2012年三年全公开中国社会科学院《中国政府透明度年度报告（2010）》测评59个国务院部43个较大的市，只有13个市及格。2010年四川白庙乡政府“全裸”公开公务收支10中国社会科学院2011-2-24日举行“2011年法治蓝皮书发布暨中国法治发展与展望研讨会”，发布了《中国法治发展报告No.9（2011）》。蓝皮书公布了2010年度中国政府透明度排名。11第二节预算民主化决策一、预算民主决策方式预算民主就是把政府的花钱行为交给老百姓来决定，或民意代表在审议预算中体现民意，关键点在于预算审批制度。（一）代议机关审批预算（二）参与式预算参与式预算（ParticipatoryBudgeting）是指民意代表和普通民众可以在立法会上“参与”政府预算的审查，对政府的“花钱计划”发表意见并促成政府预算的调整。12二、我国预算民主化建设的路径我国宪法规定了人民代表大会的预算审批权和监督权。1.强化各级人大有关机构设置和人员配备。2.建立专业论证和公众听证询问制度。3.借助审计手段加强预算监督。13第三节国家预算管理模式一、基数预算法和零基预算法二、投入预算与绩效预算（产出预算、设计规划预算）三、滚动预算法和中期预算四、固定预算法和弹性预算法

14第四节国家预算收支的测算

一、国家预算收支的测算步骤:

分两步

1、匡算：采用“算大账”的办法。

2、在匡算的基础上，具体测算。二、国家预算收支的测算方法

预算收支的具体计算方法包括基数增长法、基数分析法、系数法、定额法、比例法和综合法。15第五节预算估计与预测技术一、估计与预测技术的原理估计与预测技术指的是对未知数值做出量化评估，估计所针对的是现在或过去发生的事情，而预测针对的是将来的事情。（一）避免高误差的原则1.重要性原则。2.谨慎性原则。（二）技术上估计和预测的方法目前已知的预测方法有２００种左右。按预估的基础来分，技术上估计和预测有四种方法，分别是主观性技术、抽样技术、时间序列技术和关联技术。16二、成本分析技术

成本分析通过综合考虑成本和效益来做出决策。最常用的三种方法：简单成本分析、成本效益分析和成本效果分析从财务、客户、内部运营、学习与成长四个维度将组织的战略落实为可操作的衡量指标和目标值的一种管理方法。三、平衡计分卡

17预算决策是否科学合理取决于预算透明度、预算民主化方式、预算编制制度、测算方法合理。预算公开是预算管理的内在要求，国际性组织对预算透明度建立了指导性规范，最为系统的是IMF财政事务部发布的《财政透明度良好行为守则——原则宣言》，《财政透明度手册》和OECD的《预算透明度最佳行为》。我国2008年5月1日起施行《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号），要求预决算信息公开。2009年广州市财政局率先在网站上公开本市114个部门的部门预算，2010年全国人大要求中央部门预算在三年内全部公开，目前要求公开预算、预算调整、决算，并要求公开行政运行费、三公经费以及重点民生支出。

[本章小结]18预算民主化是预算的本质要求，预算民主化可以采取直接民主和间接民主两种方式，分别为参与式预算和立法机关审批预算。编制预算的方法可以分为基