异体监督理论及其在行政监督中的应用

异体监督理论及其在行政监督中的应用论文本文关键词语：行政权利异体监督舆论监督论文内容摘要：权利的运行需要监督，尤其是具有管理领域广、能动性强、自在裁量大、可强迫施行等特点的行政权利更需要有一套完备、详尽的行政监督体系与之相配套。当前的行政监督体制是由内部监督和外部监督共同够成的系统，市场经济下难免会有漏洞和弊端，异体监督就是针对这种不足提出来的。异体监督相对于同体监督，有着独特的、补充性的作用，而且在行政体制改革日臻完善的环境下有很好的发展前景。行政监督，自产生以来就是行政管理活动中一个主要的环节和行为。随着新公共行政思潮对现代行为的影响，依法行政、建立责任不可避免地成为行政改革的大方向和大原则，但是在以高速发达的市场经济为主体的多元经济形势和复杂多变的国际政治经济形势下，行政权利却出现发展失衡、不对等以至是日益膨胀的趋势。行政管理行为详细化、深切进入化、全面化的需求也使管理现实左支右绌，而行政理论要求的行政行为的规范化、科学化、效率化也使管理现实黯然失色。责任的理论要求，有受权就必需有制约，有权利就应当有监督。任何权利都有潜在的了扩张性、进犯性和腐蚀性，脱离监督的权利必定会导致独裁和腐败。[①]权利要运行便需要有相应的监督机制，完备、配套的行政监督是行政权利良性运作的首要条件。一、行政监督及其面临的难题1、什么是行政监督行政监督是行政管理机制的主要构成，它是指行政监督主体根据一定的受权范围和法定程序，对行政行为从计划、发生、产生影响到评估等一系列经过中牵涉到的人、财、物的监视和督察，尤其是对行政权利运用者、行政机关、行政履行机关以及其公务人员的行为的监视和督察。行政监督泛指现代各国国家生活中各种法定的监督主体〔立法机关、行政机关、司法机关、政、社会团体、大众组织、新闻舆论、公民等〕依法对国家行政机关以行政工作人员所施行的检查和督导。[②]对于行政监督的认识必定要从主题、对象、构成、性质以及目的几个方面下手。首先，行政监督的主体是国家权利机关、司法机关、立法机关、特设的行政机关、政组织以及人民大众。监督主体的多元化使行政监督体系趋于完善，但也由于各种主体之间的监督力度和影响力度的不平衡而出现监督漏洞，因而，在建设民主法治体制的原则要求下分清主体的主次、看重民众和舆论等非制度、非法律层面的监督力量是特别有需要的。其次，行政监督的对象是行政机关的行政行为以及行政工作人员的职务行为。主权在民的政治体制下，行政行为就是民众意志的表达和履行。的根本理念是主权属于人民，权利来源于公众结成的社会，来源于人民的同意和受权。[③]因而，怎样运用好这种民众同意授予和让渡的权利，怎样在各种利益关系和力量的纵横交错中自若博弈、平衡各方利益关系，怎样让民众对满意、信任是行政行为的最终目的。这就需要对行政行为自己及其履行主体进行从头至尾的监督，部门及其公务人员是行政监督的必定对象。再次，行政监督是由内部监督和外部监督构成的。内部监督重要是指行政机关背部构成的监督系统，有一般监督、业务监督、专门监督、审计监督、检查监督等；外部监督是指来自于行政机关之外的监督主体对行政机关及其工作人员的监督，有权利机关的监督即人大监督、司法机关的监督、政监督、社会组织和第三部门的监督、人民大众监督、社会舆论监督等。监督体制具体表现出出一种内外结合、自成系统的特点。最后，行政监督的意义除了它自己在行政经过中的主要性和与权利相生相伴的根本属性外，还对于当今民主法制社会的构建意义重大。行政监督是依法治国、依法行政、正确贯彻履行法律和公共政策的主要保证；是建设责任、遏制行政权利腐败的有效保证。[④]行政监督有效地促进行政人员的依法行政、合理行政，强化了行政管理，提升了行政效率，推进了反腐败建设。2、面临的难题当前，我们国家的行政监督从主体上来说，重要是一同体监督、纪检督察监督、审计监督为主，而异体监督、人大监督的强度和力度都不够到位，人民大众监督、舆论监督、第三部门监督更是仅仅对与基层权利和外表行为具有监督和约束作用，这种监督机制的不完善、不健全、多元化主体的缺位以及行政监督体系设置的不合理使我们国家的行政监督在实际运行中出现很多问题，尤其最近几年我们国家市场经济中出现的一系列问题是行政权利监督领域红灯频闪，“苏丹红〞、“多宝鱼〞一波未平，“灌水猪〞、“毒奶粉〞一波又起，溃坝、矿难、舞厅火灾更是层出不穷。问题的产生是强化监督管理的契机，问题的发现是进行改革的基础，对于监督不力的表现和原因分析重要有下面几个方面。〔1〕行政权利滥用的现象普遍化、严重化。行政权利具有管理领域广、能动性强、自在裁量权大、能够强迫施行等特点，同时也具有公共性、手段性、自立性、一元性、时效性和膨胀性的特点，是最容易违法、出轨、滥用的一种权利。行政权利的运行表现为对全社会资源和价值的整体配置，行政权利运行主体的重要职责在于管理社会公共事务，维护社会公共秩序，协调社会公共利益，但是“行政权的行使与其公益目的的相偏离的现象是无法避免的〞。孟德斯鸠以为，有权利的人们会使用权利一直到碰到界线的地方才休止。[⑤]所以防止行政机构膨胀、行政权利滥用、社会资源浪费，做好行政权利监督从权利根本源头上来说是特别需要的。而当今的行政生活中，权利滥用、侵权、越权、僭权的现象普遍存在着，如多行政本能机能部门没有能完全坚持执政为公、执政为民的理念来履行职责，反而会根据本身的自利性要求或某种特殊群体的利益要求而为违犯了行政权利的正常运行。〔2〕三权分立不到位，行政权利过分集中。三权分立是指将国家权利划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权重要履行国家意志，司法权重要在与保卫民众的利益。[⑥]当前采取行政首长负责制的行政体制占大多数，这种将行政权利的全部或部分交由行政首长一人把握和负责，同时也要基于领导集体讨论会议的讨论和通过的体制具体表现出了权、则、利的统一性，但也有很多弊端，比方在权利运行中出现的“家长制〞现象，这种权利运行的异化问题出在权利运用的经过中：一是权利的授予环节，存在着暗箱政务；二是在权利的使用环节上，信息错位。而在如今的市场经济下，权利对资源的分配功能以及运行异化的条件导致了企业行为的扭曲，那些试图谋取私利的个人和企业不再是通过提升本身质量在市场上竞争，而是以各种手段在拉拢收买控制资源的官员和部门，企图走捷径去获取利益，这也使与企业的关系变得深奥玄妙，对市场的本能机能有了缺陷，很多不良的经济现行涌现出来。〔3〕行政监督权的立法保障不到位。对于行政权利的监督权，我们国家的〔行政监察法〕做了相关规定。从实体来看，它对监察机关的本能机能规定是只能对本机任命的公务员施行监督，本级的领导成员由上级的监察机关施行监察，这就构成了权利行使单位的重要领导在本级监察机关眼里是垂直上级，对其无权行使监察权，而只能由上级监察部门对其监察，这就留下了权利滥用的空间；从程序上来看，监督的程序合意化、制度化、全面化不强，这也是行政监督在运行中乱了套，使其效果大打折扣。〔4〕行政监督的内部外部监督不对等。外部监督中的专门监督机构受制于监督对象，缺乏本身的独立性，不能与之构成相抗衡的权威。许多情况下要受制于同级人大，另一方面监督权处于事后行使，没有进入了权利的运行经过中，更多的具体表现出为一种对结果的审查、认定而采用的救济或者补偿的办法。还有一点就是同体监督、部门监督受本身利益的影响，起不到大作用，更多的是流于形式，而其中监督的直接性、低成本、好操作、可控制性使之成为占领主体的重要监督形式，外部监督存在制度和程序上的漏洞，人民大众监督、社会舆论监督以及第三部门监督力量相对软弱。〔5〕在观念上只重视行政监督中的弥补、救济等“消极〞作用，而忽视了其预防、改良的“积极〞作用。监督的目的不是为了发现毛病，而是防止毛病发生的可能。二、异体监督及其特有的意义异体监督是相对于同体监督提出来的，它们重要是从监督的主体上区分的。同体监督更多的是作为一种系统内部的监督，是上下左右之间及专门监督之间共同构成的监督体系，包含同一行政系统内的上下级监督和同一行政层级的左右监督；异体监督是指来自于行政系统外部的其他主体与监督对象之间构成的监督体系，包含社会舆论监督、第三部门监督、人民大众监督以及异地监督。1、异体监督的范围作为与同体监督具有互补型的一种监督形式，异体监督的范围从其监督主体、监督对象、受监督的事物以及形式四个方面来了解。〔1〕从异体监督的主体来看，社会公众、第三部门、群众以及与监督对象无直接利益关系的其他司法、审讯、舆论机关均属于异体监督的范围。社会公众的监督重要是指公民对行政部门及其工作人员在其本能机能履行经过中的所作所为以及所造成的结果的监督。在现代法治的要求下，公民的权利日益在政治领域中开发和具体表现出出来，公民的参与权、知情权、信访权、监督权等一系列民主权利被看重起来，尤其是对公共事务和社会事务的管理，现代公民显得尤有热情，这也是对其权利的尊敬和保卫，监督权利则是对公民本身个人公民利益和社会公众利益的保障。第三部门是介于与企业之间的非组织与非盈利组织，作为一种过渡性的组织和力量，在现代行政中发挥着不可替代的作用。第三部门具有民间性、非赢利性、自愿组织性、自我管理性、非政治性等特点，能够根据其本身的优越性进行行政监督，尤其是它的非赢利性欲非政治性，能够使其在监督经过中不遭到利益因素、政治因素的干扰，进而做到公平正义。第三部门中的工青妇和居委会、村委会、职代会以及社会慈善机构、社会志愿组织团体应充足发挥其独特的监督效能，成为异体监督的主力。与其他监督主体相比，群众传媒的监督就更为普遍和全面了。群众传媒和社会舆论监督重要是指经过新闻媒介或不经过新闻媒介，由一定的群体、阶层或区域的人们构成的对行政机关及其工作人员的看法或评价，进而对行政机关构成舆论压力。[⑦]群众传媒监督的优点在于其迅速、敏锐、直接、及时、引人注视、震慑力强及覆盖面广，在西方国家也被称为是“第四权利〞，而与立法权、行政权、司法权并立。群众传媒监督的有效性还在于群众传媒作为公众代言人的形象存在于社会中，它往往敏锐地监测到一些对民众产生影响的行为和事件并在一定范围内扩大化，引起更多公众的留意，更多的是引起相关行政机关的留意并促使其采用相应的办法予以处理，所以它是一股不容小视的力量。〔2〕从异体监督的对象来看，学术界当前还没有与同体监督对象之间的明确的界定，但是最为行政监督的一种有效形式，其对象必定为形式公共权利的机关和人员的行政行为，包含行为的方式、内容、经过和结果。行政机关作为本能机能部门，其行为牵涉到社会生活的方方面面，如工商行政管理、卫生环保、民政财政、国税地税、医疗保健、劳动保障等，并随着社会的发展，行政本能机能在进一步细化，监督对象也随之更为详细、深切进入。〔3〕从异体监督的方式来看，公众监督中的举报监督、信访监督，第三部门监督中的社团监督以及群众传媒监督中的新闻舆论监督都是其有效形式。举报监督重要指公民根据自己了解到和发现的情况采用电话、电报、信函、网上、代理或当面等各种方式对行政机关及其工作人员进行的监督，尤其是部门举报箱的设置成为了接纳大量举报的主要载体。随着科技的进步，公民的上网举报、网上论坛举报以及网站留言等也发展起来，这是监督的新形式。社团组织监督是社会大众性自治组织通过召开会议，以口头或文字的形式向有关机关及其工作人员提出要求、建议和批评，对行政机关的违法渎职行为申述、检举和控告的监督。[⑧]新闻舆论监督重要是通过群众传媒如报纸、杂志、书籍、电影、电视、广播、网络，直接反映人民大众对国家政务和其他社会事务的意见。异体监督还有一个方式就是异地监督，司法异地审讯、舆论异地监督。“突破司法地方化、舆论地方化的体制弊端，在为改变现有体制的情况下，实现异体监督，这是值得推广并加以制度化的经历体验。〞[⑨]2、异体监督的意义首先，针对同体监督的监督不力的弊端，异体监督有其主要的意义。〔1〕异体监督从权利约束出发，以保证宪法和法律原则的施行为目标，而同体监督则安身效率，以提升行政效率为中心任务，围绕提升效率展开监督活动。异体监督与同体监督的不同之处在于异体监督是体系外的监督，没有各种复杂的工作关系、利益关系以及个人关系的羁束。〔2〕异体监督条件下，任何监督主体在监督活动中始终处于相对独立的地位，这种监督具有速度快、透明度高、覆盖面广、影响大的特点。对于行政监督体制中的机构设置、人员装备、责权划分进行改革的同时，也应完善异体监督系统，使之解脱行政监督软弱环节的窘境。其次，异体监督作为一种行政监督的有效形式，有利于克制行政权利主体以权谋私、权钱交易、腐败等“寻租〞行为。的寻租行为实际上是一种权利与经济财富之间的欠妥交易，或是一种公权利与另一种公权利之间的欠妥交换。加强异体监督的力度和范围，对于克制这些并不少见的欠妥行为有侧重大的意义。最后，异体监督的完善对于的转型有积极的作用。对社会的治理形式正经历着从管制型、治理型到效劳型的改变，在这种转型时期，加强行政监督尤其是充足发挥异体监督的积极作用能够为效劳型社会的实现提供良好的社会环境，使效劳型社会成为一个以人为本、以提供优质的公共效劳和公共产品为本能机能的现代型社会。现代社会也要求重责任与绩效的，加强异体监督对于建设责任型、建设责权相统一的新型权利运作形式意义重大。现代公共行政的精神要求以民主法治为价值理念，以对公民负责为根本要求，加强异体监督体制建设及其正常运行是行政权利运行合理化的保障。三、异体监督的发展前景异体监督中监督主体与监督对象之间没有直接的利害关系，这种“异〞的优越性使其成为行政监督的一种有效方式，异体监督的施行势在必行，但是健全行政监督体制尤其是完善内容和程序的立法建设、营造民主开放的公众监督气氛、建立和拓宽民意反映的信息渠道以及加强异体监督在组织制度和精神环境方面的保障是其发展的需要条件。1、健全行政监督体制，加强立法工作，重要是针对异体监督中多元化的主体及其监督行为的合法化。立法中尤其是异体监督程序的法律是行政监督有效运作的保障。当前我们国家行政监督方面的立法工作还不尽完善、不够合理，有的领域以至是空白，有很多案例往往处于法与法的边沿地带、灰色地带，法的适用性不够广泛，致使监督存在较大的盲目性和随意性，因而，加强对行政监督的立法工作，使之规范化、制度化、程序化、合法化，是行政监督工作的重中之重。2、营造民主、开放的公众监督气氛，保障公众的监督权利行使的有利条件，为公众和舆论监督提供民主、平等、自在、合作、参与的环境。民主的理念不是一个新词，但这并不表示民主工作已臻于完善，尤其是监督上的民主。民主化的气氛是监督有效的需要条件，建立民主开放的监督气氛能够聚集民意，反映广阔人民的根本利益和整体意志。促使行政权利与社会互相融合而不是相互分离，保证行政机关运用具有稳定性、连续性特征的法律规范来保障行政管理的有序和社会的稳定。[⑩]3、建立和拓宽民意反映的信息渠道。随着科技的进步，多种多样的信息渠道出如今日常生活和政治生活中，多种媒介如网络、电子科技产品等也应随之进入行政监督的领域。异体监督的多元化也要求监督方式的多元化发展。网络作为一种高效率的工具，能在一定水平上扩大公民参与的渠道，拓展民主决策的内涵，有积极的作用。[11]加强电子政务建设以及政务公开工作，加强信息的透明化改良，加强网络化社会中公民的多种参与方式的同步发展是拓宽信道的有效方式。另外也要重视监督资源的合理利用，监督资源重要是指网络化资源的集成与整合，在技术上要求有一定的监督策略。4、加强异体监督在组织制度和精神环境方面的保障。在组织制度上，完善各种异体监督受理机关的组织工作，如对于民众监督信息的采集和反应组织。组织的合理化是信息得以及时利用、问题得以及时处理的前提。在精神和环境上要实行利于激发异体监督主体的参与热情的办法，使其了解参与的形式、途径，了解其合法权利与地位，树立具有现代意义的权利——权利观念。异体监督是重要从监督主体予以确定的一种行政监督形式，它的监督范围、对象以及力度是对行政监督体制的完善。在现代