台湾环境基本法预防类制度研究及其启示

台湾环境基本法预防类制度研究及其启示【内容摘要】预防类制度是环境法中具体表现出预防原则的一系列环境制度的总称，包含环境规划制度、环境影响评价制度，清洁生产制度和环境标准制度。预防类制度是〔环境保卫法〕修改的重点，而台湾〔环境基本法〕关于预防类制度的规定能为我们修改〔环境保卫法〕提供一些启示。【英文内容摘要】preventivesystemsareaseriesofenvironmentlawsystemthatreflectpreventiveprinciple，includingenvironmentalprogramsystem，environmentalimpactassessmentsystem，cleanproductionsystemandenvironmentalstandardsystem……preventivesystemsarethekeypointofenvironmentlaw‘samendment.andwecanlearnsomeexperiencefromtaiwan’senvironmentalfundamentallaw.【本文关键词语】台湾；〔环境基本法〕；预防类制度；启示【英文本文关键词语】environmentalfundamentallaw；preventivesystems；enlightenment.【正文】一、台湾〔环境基本法〕预防类法律制度研究的意义大陆现行的〔环境保卫法〕是1989年在原先〔环境保卫法〔试行〕〕的基础上修改而成的，其立法初志是作为的环境保卫基本法，统筹规定国家在环境保卫方面的基本方针和基本政策。然而由于其立法时间早，立法理念落后等原因，现行〔环境保卫法〕的很多规定已经不适应社会经济的发展，环境问题的严重性和整体性使我们必需对作为环境保卫基本法的〔环境保卫法〕的基本制度和规范予以修改，而预防类制度的完善是修改〔环境保卫法〕的重点，预防类制度在环境法中具有非常主要的意义。预防类制度是环境保卫法中具体表现出预防原则的一系列制度的总称，重要包含环境规划制度、环境影响评价制度、清洁生产制度和环境标准制度。现今预防原则先已被公以为环境保卫基本法的首要原则。在过去很长一段时间，各国在处理环境问题与经济发展的关系上几乎都是走先污染、后治理的道路，然而以牺牲环境换来的经济发展却使人类付出了更惨痛的代价。因而很多国家和地区逐步将环境政策的重心从末端治理转移到事先预防，并在环境基本法中规定了一系列的预防类制度，落实预防原则。大陆〔环境保卫法〕的修改把重心放在预防类制度上，以具体表现出预防原则。制订于2002年的我们国家台湾地区的〔环境基本法〕是人类跨入21后颁布的第一个环境基本法，该法预防类制度的规定对大陆修改〔环境保卫法〕具有一定的启示意义，原因如下：首先，台湾的〔环境基本法〕制订于2002年，该法在制订经过中，吸收了美、德、日等国先进的立法理念与体例，贯彻了可连续发展的战略，顺应了循环经济的浪潮，这使该法的许多规定具有先进性和合理性。大陆的环保法制订于1979年，1989年虽作修订后至今，但均在1992年第二次环境与发展会议提出可连续发展战略之前，其立法理念仍然停留在末端治理的阶段上，已不适应时代的潮水。因而台湾地区〔环境基本法〕对预防类制度的规定能够为大陆修改〔环境保卫法〕提供借鉴的范本。其次，大陆和台湾地区本是同根生，同文同种，共为一体，具有深切厚重的历史渊源。如今两岸经贸关系特别亲密，人员往来也日益增加，大陆是台湾最大的出口和投资基地，衍生出许多环境保卫问题。学习台湾〔环境基本法〕的立法经历体验，使两岸的环境保卫法律得以沟通和协调，并以此促进的进一步发展，为两岸的和平统一奠定良好的基础。因而在大陆修改〔环境保卫法〕之际，对台湾地区的〔环境基本法〕予以研究，不仅具有理论意义，更具有深刻的现实意义。二、环境规划制度环境规划是指根据国家或地区的环境资源状态和社会经济发展的需要，对一定时期内环境保卫目的、基本任务和办法的规定，环境规划制度是环境规划的制度化和法律化。作为环境保卫的预防类制度，环境规划制度是最适当且最能实现预防原则要求的一种制度。环境规划制度标记着国家的环境政策已从消极的“污染防治〞跨越至积极的“环境管理〞。台湾〔环境基本法〕第一章总则第7条对环境规划制度作了总的规定，“‘’应制订环境保卫相关法规，策定环境保卫计划，建立永续发展指标，并推动施行之。地方得视辖区内天然及社会条件之需要，根据前项法规及环境保卫计划，订定自治法规及环境保卫计划，并推动施行之。各级‘’应定期评估检讨环境保卫计划之履行情况，并公布之。〞第二章规划及保卫对环境规划制度作了详细的规定：第16条“各级‘’对于土地之开发利用，应以高品质宁适和谐之环境为目的，并基于环境资源总量管制理念，进行合理规划并推动施行。前项规划，应优先考虑环境保卫相关设备。〞；第17条“各级‘’为维护天然、社会、人文环境，得视天然条件、实际需要及兼顾原居民权益划定区域，采用需要之办法或限制人为活动及使用。各级‘’应视土地使用及人为活动限制水平，予以补偿及回馈。〞；第18条“各级‘’应积极保育野生生物，确保生物多样性；保卫森林、湖泊、湿地环境，维护多样化天然环境，并加强水资源保育、水土坚持，及植被绿化工作。〞〔一〕〔环境基本法〕环境规划制度的特点从以上的规定我们能够看出，台湾〔环境基本法〕的环境规划制度重要有下面几个特点：1、环境规划遵守环境优先原则环境规划是一种协调经济建设与环境保卫的合理战略，牵扯的内容特别广泛。环境规划的制订是一项综合性的工程，牵涉到各种利益，环境保卫规划必需要与国民经济发展规划相协调。如国土利用规划，其是从宏观角度对一个国家或地区较长时间内国土的综合开发、利用、保卫和整治所作的总体布置，牵涉到的内容非常广泛，包含天然资源的开发规模、布局和步骤；人口、生产、城镇的合理布局；交通、通信、动力和水资源等区域性重大基础设备的合理布置等等此类。所以环境规划要考量到所牵涉的各种利益，不能顾此失彼。制订环境规划的经过也就是衡平各种利益的经过，衡平即分出主次，当各种利益发生冲突时有取舍，有着重。台湾〔环境基本法〕第7条和第16条均规定，环境规划的制订必需与可连续发展的理念相适应，当各种利益发生冲突时，环境生态保卫应优先考虑，即环境规划应遵守环境优先原则。过去末端治理环境问题的失败，使很多国家认识到环境保卫的主要性必需提到与经济发展同等主要的水平上，当环境保卫与经济发展出现矛盾时，环境保卫优先。环境优先原则已经成为保卫的发展趋势，得到了国际社会的支持，许多国家或地区的已在环境法规中肯定了环境的优先保卫地位。台湾〔环境基本法〕规定环境规划应顺应了连续发展理念，遵守环境优先原则，无疑具有先进性和合理性，符合国际社会的发展潮水。2、定期评估环境规划的履行状态〔环境基本法〕第7条规定各级“〞推定施行环境规划，并应定期评估检讨环境保卫规划的履行情况，把评估的结果作为肯定绩效或作为环境规划修改的根据。这一规定就使环境规划具有了法律上的履行力和拘谨力，环境规划并不仅仅具有宏观的指点作用和调控作用。环境规划的履行力表如今环境规划制订出来后，各级主管部门要采用积极办法，完成环境规划规定的目的和任务，使环境保卫工作落到实处。环境规划的拘谨力表如今各级“〞应定期评估环境规划的履行情况，评估结果是考量绩效和环境规划能否应修改的根据。环境规划的履行力和拘谨力使环境规划具有了法律上的强迫力，这避免了环境规划制订出来后被束之高阁、形同虚文的情况，确保环境规划下达的目的和任务能及时完成，推动环保工作的顺利进展。3、规定天然资源规划制度〔环境基本法〕第16条、17条规定了天然资源规划制度。为了维护天然生态系统的平衡、天然界基因库的完好，并保存社会及人文环境资源及景观，〔环境基本法〕规定各级“〞视天然条件及实际需要，分别划定若干天然保卫区域，对保卫区域内的天然资源开发利用、保卫、恢复和管理作总体规划。当前“〞规划的各类保卫区总面积非常之大，约占台湾陆域面积的百分之九十，为保卫天然资源，保卫区内限制某些人为活动，这会对原居民的权益带来损害，因而，〔环境基本法〕又规定，“机关〞应对受限制着的权益给予一定的补偿及回馈，以具体表现出公平正义。天然资源是环境的主要构成部分，〔环境基本法〕规定了天然资源规划制度，重视天然资源的保育。这一规定对确保生物多样性，进而维护生态环境的完好性具有主要意义。〔二〕对大陆修改〔环境保卫法〕的启示〔环境保卫法〕第4、12、22、23、24条对环境制度的作了规定。〔环境保卫法〕对环境规划制度规定的比较笼统，还停留在宏观阶段，规范性较差。从已有的规定来看，环境规划重要还是针对污染防治，对天然资源的规划并没有提及。环境规划的理念仍然是末端治理，没有贯彻了连续发展理念，具体表现出环境优先原则，而且〔环境保卫法〕没有规定环境规划的地位和相应的法律保障办法，导致环境规划的指标每年都无法完成。建议在修改〔环境保卫法〕时，借鉴台湾〔环境基本法〕的规定，环境规划应遵守环境优先原则，增长对天然资源的规划，并建立环境规划的定期评估制度，以保证规划能按时完成。三、环境影响评价制度环境影响评价制度是指在进行开发建设或其他可能对环境有影响的活动前，对施行该活动可能产生的环境影响进行调查、预测和评定，提出环境影响及防治方案的报告，供有关审查批准等一系列行为规则的总称。环境影响评价制度最早出如今1969年美国的〔国家环境政策法〕中，其后被许多国家采取。环境影响评价是运用科技手段对环境影响做出的科学评价，具有预测性和综合性的特征。环境影响评价制度是预防新的环境污染和生态毁坏的一项主要法律制度，具体表现出了预防原则，被以为是预防类环境制度的支柱。台湾〔环境基本法〕第24条对环境影响评价制度作了规定：“‘’应建立环境影响评估制度，预防或减轻‘’政策或开发行为对环境造成之不良影响。〞同时该法对环境影响评价中的公共参与制度也作了规定：第11条“各级‘’得聘请环境保卫有关之机关、团体代表及学者专家备供谘询。各级‘’得邀请有关民众与团体共同参与加强推动环境保卫工作。〞；第29条“‘行政院’应设置‘永续发展委员会’，负责永续发展相关业务之，并交由相关部会履行，委员会由‘’部门、学者专家及社会团体各三分之一构成。〞；第34条“各级‘’疏于履行时，人民或公益团体得依法律规定以主管机关为被告，向行政法院提起诉讼。〞〔一〕〔环境基本法〕环境影响评价制度的特点从以上条文能够看出，台湾〔环境基本法〕对环境影响评价制度的规定有下面几个特点：1、环境影响评价的范围包含开发行为和政策〔环境基本法〕第24条明确规定的环境影响评价的范围包含一般的开发行为和政策。一般的开发行为是指对环境有影响的工程建设行为，包含工业、交通、水利、农业、游览等建设行为，这些开发行为在动工之前必需经过主管部门的环境影响评价。许多国家和地区环境法规中都对开发项目进行环境影响评价作了规定。除此之外，台湾〔环境基本法〕把政策也纳入了环境影响评价的范围。从环境的整体性和人类对环境影响的范围和水平来说，政策对环境的影响水平远远高于一般开发行为对环境的影响，重大的环境污染和资源毁坏事件都许多是由于决策的失误所造成的。政策欠妥，对环境造成的影响往往是久长性、整体性和难以恢复性的。因而，比起一般的开发行为，把政策纳入环境影响评价的范围更具有实际意义，更能具体表现出环境影响评估制度预防环境毁坏的功能。另外〔政策环境影响评估作业办法〕对应当施行环境影响评估的政策作出了详细规定，包含工业政策、矿业开发政策、水利开发政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、废弃物处理政策、放射性核废料之处理政策和其他政策。规定这些应当进行评估的标准是政策可能使环境负荷跨越当地涵容能力，毁坏天然生态系统、危害国民健康或安全，危害天然资源之合理利用，改变水资源体系，影响水质及妨害水体用处，毁坏天然景观之和谐性，其他违背国际环境规范之要求，或有碍环境生态之永续发展。2、重视公共参与在环境影响评价中的作用公共参与是指公众有权通过一定的程序和途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动之中，并有权遭到相应的法律保卫和救济，以防止决策的盲目性，使得该决策符合广阔公众的亲身利益和需要。环境法中的公共参与原则是一国政治活动民主办念在环境管理领域的具体表现出和延伸，得到了许多国家和地区的成认，如美国在1969年颁布的〔国家环境政策法〕中确认了公共参与原则，并通过环境影响评价制度予以落实。台湾〔环境基本法〕第11条、29条也对公共参与原则作了规定，公共参与是环境影响评价制度的主要构成部分，环境影响牵涉到每个人，公共参与环评保证了环评决策经过的透明，结果的公正。另外〔环境基本法〕第34条规定了环境诉讼制度，环境诉讼是实现公众参与环境决策的法律保障。当环境决策机关褫夺了公众参与的权利，或者决策机关没有慎重考虑公众的意见，或公众对环境决策机关的最终结果有异议时，公众能够基于法律的规定向司法机关提起诉讼，要求司法机关对决策机关的行为进行审查。因而，环境诉讼是实现公共参与的主要救济手段，真正使公共参与环境决策落到实处。〔环境基本法〕对公共参与原则的规定，保证了环境影响评价程序的公开，环评决策结果符合公众的利益。〔二〕对大陆修改〔环境保卫法〕的启示〔环境保卫法〕对环境影响评价制度的规定重要具体表现出在第13条，从该条规定来看，环境影响评价的范围只限于对环境有影响的建设项目，的宏观决策和规划并没有纳入环境影响评价的范围，这不能不说是环境影响评价制度的一大缺憾。许多大规模环境污染事件都是由于决策的失误所造成的，如当年积极发展十五小企业，即小造纸、小制革、小燃料、小土焦等，造成环境生态的严重毁坏。如今我们认识到这些企业污染严重，主张取缔。但在经济利益的驱使下，这些污染企业仍屡禁不止，对环境构成极大地威胁。比方近来出现的太湖蓝藻污染事件，就与太湖周边的乡镇企业污染有亲密关系。大量的污水排入太湖，致使水中磷氮过量，造成蓝藻爆发。太湖被污染，自来水无法饮用，无锡市上百万居民上街抢购纯净水。只要对经济开发政策进行环境影响评价，能力避免此类事故的再次发生。另外〔环境保卫法〕并没有对公共参与环境影响评价作出详细规定，第6条笼统性的规定“一切单位和个人都有保卫环境的义务，并有权对污染和毁坏环境的单位和个人进行检举和控告。〞，但这条规定远不能知足使公众真正参与环境影响评价的要求。因而，建议在〔环境保卫法〕时，借鉴台湾〔环境基本法〕的规定，首先扩环境影响评价的范围，将的宏观决策纳入评价的范围，并详细规定哪些政接应进行环境影响评价，其详细标准是什么。对公共参与环境评价作出明确和详细的规定，的确保证公众的参与权，具体表现出环境影响评价的公正性和科学性。四、清洁生产制度清洁生产制度是贯彻污染预防原则的又一主要环境管理制度。清洁生产意为“更清洁的生产〞，是采取清洁的能源和原材料，通过清洁工艺技术及无污染或少污染的生产方式，对社会生产和效劳的各个环节实行全经过控制，制作出清洁的产品。清洁生产实质为从生产和效劳的源头减少资源的浪费，促进资源的循环利用，控制污染的产生，实现经济效益和环境效益的统一。清洁生产制度是清洁生产在立法上的具体表现出，是清洁生产的法律化和制度化。台湾〔环境基本法〕第5条对公民个人在生活领域消费绿色产品进行了规定：“人民应秉持环境保卫理念，减轻因日常生活造成之环境负荷。消费行为上，以绿色消费为原则；日常生活上，应进行废弃物减量、分类及回收。人民应自动进行环境保卫，并负有协助‘’施行环境保卫相关办法之责任。〞；第6条规定了进行事业活动的清洁生产要求：“事业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保卫理念，以生命周期为基础，促进清洁生产，预防及减少污染、节约资源，回收利用再生资源及其他有益于减低环境负荷之原〔材〕料及劳务，以达永续发展之目的。事业应有协助‘’施行环境保卫相关办法之责任。〞；第37条规定了从事清洁生产和其他环保事业的鼓励办法：“各级‘’为求资源之合理有效利用及因应环境保卫之需要，对以下事项，应采适当之优惠、奖励、辅导或补偿办法：一、从事天然、社会及人文环境之保卫。二、研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品。三、研发资源回收再利用技术。四、再生能源之推广及应用。五、研发节约能源技术及设置节约能源产品。六、制作或设置污染防治设备。七、为环境保卫目的而迁移。八、提供土地或其他资源作为环境保卫之用。九、从事环境造林绿地。十、其他环境保卫有关事项。〞；第38条规定了‘’推行清洁生产的责任：“各级‘’应采行需要办法，以促进再生资源及其他有益减低环境负荷之原〔材〕料、制品及劳务之利用。各级‘’之采购，应以再生资源制品及环境保卫标章产品为原则。〞〔一〕〔环境基本法〕清洁生产制度的特点从以上条文能够看出，台湾〔环境基本法〕对清洁生产制度的规定有下面几个特点：1、规定了公民个人的绿色消费责任〔环境基本法〕第5条规定了公民的绿色消费责任。公民的消费行为和日常生活，均会对环境造成一定的影响，所以〔环境基本法〕规定公民应以绿色消费为原则，对废弃物减量、分类及回收，以减少废弃物的产生。提倡公民绿色消费、购买清洁产品，不仅能够减少日常消费行为对环境造成的负面影响，更主要的是能够促进企业改良生产工艺，生产清洁、对环境污染少的产品。公民消费行为的改变，能够促使企业自发改良技术，使用清洁的能源和原料，提升资源利用率，减轻对环境的危害。因而，公民绿色消费能够较低的成本推动企业实行清洁生产。2、规定了企业的清洁生产责任〔环境基本法〕第6条明确规定了企业的清洁生产责任。企业进行活动时，应自规划阶段纳入环境保卫理念，以生命周期为基础，促进清洁生产。企业在生产活动中，应优先采取资源利用率高以及污染物产生量少的清洁生产技术、工艺和设备，预防或减少污染的产生，节约与回收可再生资源。清洁生产包含清洁的能源、清洁的生产经过和清洁的产品，对企业清洁生产责任的规定是清洁生产制度的主要内容，贯彻了从生产源头控制或避免污染产生的理念，顺应了可连续发展战略，改变了过去被动末端控制污染的手段，强调在污染产生之前就要予以避免或减少。清洁生产贯穿产品的整个生命周期，不仅在产品的生产阶段，采取清洁原材料和清洁的生产工艺，同时对可再生资源要回收循环利用。3、规定了对清洁生产的鼓励办法〔环境基本法〕第37条规定了“〞对清洁生产的鼓励办法。为了有效的推行清洁生产，〔环境基本法〕规定了对从事研发清洁生产技术、设备及生产清洁产品，研发资源回收再利用技术，再生能源的推广及应用等行为给予一定的优惠、奖励或补偿等办法。对从事清洁生产给予鼓励，能有效的促进企事业愈加积极的研发和推行清洁生产技术。4、规定了推行清洁生产的责任〔环境基本法〕第38条规定了“〞推行清洁生产的责任，清洁生产不仅仅仅是对公民个人和企业的要求，也要采用各种办法，发挥引导和效劳功能，促进可再生资源或其他有益于减低环境负荷原材料的使用。这些办法包含制订有利于清洁生产的政策、为企业提供清洁生产的技术信息和技术支持、优先购买清洁产品等。〔二〕对大陆修改〔环境保卫法〕的启示固然2002年颁布的〔清洁生产促进法〕对清洁生产制度作了原则性规定，但作为环境保卫基本法的〔环境保卫法〕并没有对这一制度明确规定，因而，建议在修改〔环境保卫法〕时，借鉴台湾〔环境基本法〕，对清洁生产制度的有关内容作出规定，包含企业的清洁生产责任、公民个人的绿色消费责任、推动清洁生产的责任和对清洁生产的鼓励办法。并引进循环经济条款，使整个生产经过从原料来源到废物回收能构成一个封闭循环的系统，实现无废物理念，提升资源利用率。五、环境标准制度环境标准制度是指国家为了维护环境质量、控制污染，保卫人群健康、社会财富和生态平衡，在综合考虑本国天然环境特征、社会经济条件和科学技术水平的基础上，根据法定程序制订的各种技术规范的总称。其重要内容是技术要求和各种量值规定，是具有法律性质的技术规范。环境标准具有政策的等待性，对于申请环境开发或利用行为，自要跨越了环境标准数据的规定，申请者即可清楚的得知其申请行为无法得到答应。预防原则在事务上的具体表现出，就是各种环境标准的设定。台湾〔环境基本法〕对环境标准制度的规定集中在第25条：“‘’应视社会需要及科技水准，订定阶段性环境品质及管制标准。地方‘’为达成前项环境品质标准，得视其辖区内天然及社会条件，订定较严之冠之标准，经‘’备查后，适用于该辖区。各级‘’应采需要办法，以达成前两项之标准。〞〔一〕〔环境基本法〕环境标准制度的特点从条文能够看出，台湾〔环境基本法〕对环境标准制度的规定有下面几个特点：1、环境标准的制订具有阶段性〔环境基本法〕第25条规定“〞应以社会需要及科技水平为根据，订定阶段性的环境品质及管制标准。环境保卫及环境品质的提升，非一日之功，不可能一蹴而就，因而环境标准须分阶段制订。不同阶段根据客观情况，制订不同的环境标