公共事业管理概论讲义课件

公共事业管理概论公共事业管理概论讲义课件1一、教学目的《公共事业管理概论》是公共事业管理专业的必修主干专业课。该门课程从公共事业的内涵入手，较为系统地分析了公共事业管理的主体系统、原则、目标、职能、方法、管理环境、社会化发展过程、管理体制改革等，旨在使学生了解我国公共事业的发展现状，掌握公共事业管理的一般理论及方法。一、教学目的2二、教学内容第一章导论第二章公共事业管理的环境第三章公共事业管理的主体系统第四章公共事业管理的原则、层次和方法第五章公共事业管理的责任

第六章公共事业管理费用分析第七章公共事业管理的第六章公共事业分类管理概述（上）第八章公共事业分类管理概述（下）二、教学内容3三、教学方法教师讲授为主，辅之以个人自学、课堂讨论、撰写论文等。三、教学方法4四、教学课时48学时。四、教学课时5五、教材与参考书教材：崔运武编著，《公共事业管理概论》，高等教育出版社2002年版参考书：1娄成武、郑文范编著，《公共事业管理学》，高等教育出版社2002年版2朱仁显主编，《公共事业管理概论》，中国人民大学出版社2003年版五、教材与参考书63冯云廷、苗丽静著，《公共事业管理导论》，中国商业出版社2001年版4张成福等著，《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版5成思危编著，《中国事业单位改革模式选择与分类指导》，民主与建设出版社2000年版6黄恒学著，《中国事业管理体制改革研究》，清华大学出版社1998年版3冯云廷、苗丽静著，《公共事业管理导论》，中国商业出版社77秦晖著，《政府与企业以外的现代化中西公益事业史比较》，浙江人民出版社1999年版8郑国安等，《非营利组织与中国事业单位体制改革》，机械工业出版社2002年版9周翼虎等，《中国单位制度》，中国经济出版社2000年版10李健等，《事业单位登记管理暂行条例释义》，中国法制出版社1999年版7秦晖著，《政府与企业以外的现代化中西公益事业史比较8七、考试方式及成绩评定1考试方式：闭卷考试2成绩评定=平时成绩+书面考试

七、考试方式及成绩评定9第一章导论

第一章导论

10

公共事业管理学属于现代管理学的范畴，是公共管理学的一个重要组成部分和分支。从学科的角度看，公共事业管理是一个新兴学科，如同正在形成和发展中的中国特色社会主义公共管理学一样，中国特色的公共事业管理无论是在理论上还是在实践中都处于建构发展中。因此，学习研究公共事业管理，首先必须正确认识和把握这一学科的基本规范和问题，即认识公共事业、公共事业管理的基本内涵及其特征，了解公共事业管理与其他相关管理的区别和联系，明确公共事业管理作为一门独立的学科的研究对象和方法，把握当前学习和研究公共事业管理的意义。公共事业管理学属于现代管理学的范畴，是公共管理11第一节公共事业的基本内涵一、我国传统的“事业”及其转型

1、我国传统“事业”的基本含义

所谓事业，是我国特有的与全体人民整体利益有关的、以科、教、文、卫、体等为基本内容的行业或部门，及其相应的管理体系。

第一节公共事业的基本内涵12

2、改革开放以来我国的事业变化及转型

传统的事业范围明显扩大，并开始从传统的政府事业向社会公共事业转型，与社会主义市场经济相一致的新型社会公共事业正逐步形成。这主要表现在下述方面：

2、改革开放以来我国的事业变化及转型

传统的事业范13第一，在我国社会主义市场经济体制建立过程中，一方面，对以往就由政府统管的科、教、文、卫等事业必须从社会主义市场经济的角度和层面上进行重新认识和管理，并将人口、资源和环保等涉及全社会公共利益的事务纳入社会管理范畴；另一方面，对直接关系到公众利益的公共交通、道路、水、电、煤气等产品生产企业，即传统的公用事业，也必须在宏观上将之作为社会公共事务，由公共部门进行统筹管理。另外，随着科学技术的发展而形成的社会公众的生活日益技术化，也使“信息服务”和“信息管理”成为社会的公共事务，必须由公共部门从宏观上进行统筹管理。

第一，在我国社会主义市场经济体制建立过程中，一方面，对以往就14第二，随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革深入，以往单位所承担的社会职能逐步剥离，计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济的“社会人”的转变，单位福利开始转为市场经济下的社会保障，成为社会公共事务。第二，随着对传统的以分房制度、医疗制度和保险制度等为基本内容15第三，合理的国家与社会关系的逐步形成，以及在此基础的公民主体意识的确立及相应的行为方式的建立，使以往传统的事业内涵不断丰富、范围不断扩大的同时，也逐步从传统的政府事业向大众自己的即社会的公共事业转变。

第三，合理的国家与社会关系的逐步形成，以及在此基础的公民主体16总之，当前我国社会领域中的事业向公共事业的转化，其最突出的特点是在保持原有的“事业”的基本内容和取向上，即保持以狭义社会事务为基本内容的基础上，增加了某些有带有社会公共性的经济事务，而且“事业”的主体也开始从政府转向社会全体公众。总之，当前我国社会领域中的事业向公共事业的转化，其最突出的特17二、社会公共事务1、社会公共事务的概念

所谓社会公共事务，是指涉及社会公众整体的生活质量和共同利益的那些社会事务。公共事务的范围广泛，从劳动管理到国防、行政、治安等国家事务，以及法律事务、艺术、教育、科学等都在其中，且其范围随着社会和经济的发展不断变动。

二、社会公共事务18

2、社会公共事务的特征

社会公共事务具有如下特征：

第一、公共性。公共性是指公共事务体现的是全体公民的共同利益，受益对象是全体社会公众。公共性是公共事务最突出和基本的特性。主要指：

一是这类事务主要是政府代表公众来承担，具有公益性。二是这类事务具有基础性和长远性，而不是将企业或个人利益简单地集合起来。2、社会公共事务的特征

社会公共事务具有如下特征：

第一、19第二、劳务性。即以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事务而向公民提供的主要是服务，即劳务，或者称为劳务产品。一般来说，政府提供的劳务产品按用途来划分，可以分为三类：一是直接劳务性质的产品，如公安、司法等。二是间接劳务性质的产品，如立法、国防等。三是公共工程，这是特殊的劳务产品，包含直接的和间接的两种劳务产品，如公路、桥梁、市政设施、水利设施、环卫设施等。

第二、劳务性。即以政府为核心的社会公共组织通过所承担的公共事20第三，非营利性。公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公众提供公共产品的目的是为了社会公众的基本利益，而不是营利。在这一过程中，公共财政支出是一个基本的资金来源。第三，非营利性。公共事务的公益性决定了政府承担公共事务，给公21

3、社会公共事务的类别与层次

社会公共事务可以相应的分为社会政治事务、社会经济事务和狭义的社会事务三个类别。

3、社会公共事务的类别与层次

社会公共事务可以相应的分为社22从一定的组织（主要是公共组织或公共部门）对社会公共事务管理的角度看，社会公共事务通常也分为三个层面。第一个层面是大概念，即公共部门管理的所有事务都属于社会公共事务，内容包括上述的涉及社会公共利益或整体利益层面的政治事务、经济事务和狭义社会事务；第二个层面是中概念，即除经济事务外，公共部门管理的其他事务，主要是社会公共政治事务和狭义社会事务；第三个层面是小概念，即除经济、政治事务外，公共部门管理的其他事务都属于社会公共事务，也就是狭义的社会事务。从一定的组织（主要是公共组织或公共部门）对社会公共事务管理的23可见，由于以政府为核心的公共组织所承担的公共事务涉及政治、经济和社会各个领域，且由于我国传统的事业主要是第三个层面即狭义的社会事务，因而新型公共事业的基本内涵与狭义的社会事务密切相关，同时，也会涉及经济事务。

可见，由于以政府为核心的公共组织所承担的公共事务涉及政治、经24三、公共产品理论

（一）公共产品理论的几个基本内容

1、公共产品的基本概念

公共产品也称为公共商品、公共物品或公共品，通俗的解释是指那些按照私人市场的观点来看待的公共事务，而准确地说，就是用于满足社会公共消费需要的物品或劳务。三、公共产品理论（一）公共产品理论的几个基本内容

1、公共25一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类：一类是私人产品，即满足私人需要或私人消费需要的产品，另一类是公共产品，即用于满足公共需要的产品。一般来说，我们可以根据满足需要的不同，把整个产品世界分为两类262、公共产品的特点美国学者P.萨缪尔逊在系统研究了公共产品的特性后，于1945年提出了被各国学者所公认的确认公共产品的两个标准，即非排他性和非竞争性。

。2、公共产品的特点27第一、非排他性。非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他人消费的可能性。公共产品的非排他性主要与其劳务产品属性有关，但根本原因是由于其收益的外溢性，即它具有外部收益。第一、非排他性。非排他性是与排他性相对应的。排他性是指排斥他28第二、非竞争性。非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的。公共产品的非竞争性的基本含义有二：一是边际生产成本为零。通常指增加一个公共消费者，公共产品供给者并不增加成本。二是边际拥挤成本为零。即在公共产品的消费中，每个消费者的消费都不影响其他消费者的消费数量和质量。第二、非竞争性。非竞争性是相对于私人产品所具有的竞争性来说的29总之，公共产品的非排他性和非竞争性是其基本特征，同时，也使其在生产和消费上与私人产品有明显的不同。总之，公共产品的非排他性和非竞争性是其基本特征，同时，也使其30

3、公共产品的分类

公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共产品。

私人产品是与公共产品相对应的一大类产品。私人产品按其性质也可以分成纯私人产品和俱乐部产品。3、公共产品的分类

公共产品一般可以分为纯公共产品和准公共31

（二）准公共产品理论

1、准公共产品的特点

第一、非排他性和非竞争性特点的不充分性第二、外部性

准公共产品的外部性是指外部收益。准公共产品的外部收益有两种表现形式：

一是生产的正外部性，即生产的社会成本小于私人成本。二是消费的正外部性，即消费的社会收益大于私人收益。（二）准公共产品理论

1、准公共产品的特点

第一、非排他性322、准公共产品的分类

一是具非排他性且非竞争性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有较强的非排他性，同时又在消费上具有一定的竞争性。二是具有非竞争性且非排他性不充分的准公共产品。这类准公共产品的共同特点是具有消费上的非竞争性，同时又具有一定的消费排他性。三是非排他性和非竞争性都不充分的准公共产品这类准公共产品虽然非排他性和非竞争性都不充分，但又不完全同于具有排他性和竞争性特点的私人产品。2、准公共产品的分类

一是具非排他性且非竞争性不充分的准公共33四、公共事业的基本内涵及特征

1、公共事业的基本内涵

所谓公共事业，就是社会全体公众的事业，即关系到社会全体公众基本生活质量和共同利益的特定的社会公共事务。

四、公共事业的基本内涵及特征

34从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是由公共事务中的狭义的社会事务为基础和主要内容，并包括一定的经济事务所构成的一种特定的社会公共事务。从公共物品的角度看，公共事业主要由公共产品和准公共产品构成，但主体是准公共产品。公共事业的基本范围，主要是教育、科学、文化、卫生、体育、人口、资源与环境保护，以及通讯、邮电、铁路和公共交通、水、电、煤气组成的公用事业等。

从公共事务的角度看，公共事业所包含的公共事务，是由公共事务中35

2、公共事业的基本特征

第一，公众性，即公共事业的受益对象是全体社会公众，具有公众性；

第二，公用性，即它的服务内容涉及所有社会成员的共同需要，所以带有公用性

第三，公益性，即它的服务目标是实现公众的共同利益，因而带有公益性；

第四，非营利性。即事业产品的生产和提供是不以营利为目的。

2、公共事业的基本特征36公共事业的这种非营利性可以进一步表述为：公共事业以非营利性为主，并在某些规定范围或空间内具有特定的营利性。

公共事业的这种非营利性可以进一步表述为：公共事业以非营利性为37第二节公共事业管理界定

一、公共事业管理主体——公共组织概述

1、公共组织的基本概念

组织是人类在一定的环境中，为了克服人类个体体能和智能的限制，达到群体的共同目标，而按一定的结构形式和活动规律所形成的具有特定功能的开放性合作形式。组织的基本要素是人员、目标、结构、规则、活动方式、权力和环境等第二节公共事业管理界定38所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益为宗旨的组织。从狭义来说，是指行使行政权力，服务于公共利益，达成公共目的的组织，即行政组织。

所谓公共组织，从广义来说，是指不以营利为目的，而是致力于协调39

2、公共组织的类型以公共组织是否拥有公共权力（在现实中通常表现为行政权）以及这一权力的大小来进行划分，相对其他标准而言，更能反映出公共组织的本质特征，以及不同类型公共组织的活动特点。按此标准进行划分，公共组织主要可以分为政府组织、非政府组织和准政府组织。

2、公共组织的类型40

（1）政府组织政府组织是对社会公共事务管理最主要的组织，就其地位和作用来说，也是公共组织中的主体部分。政府组织是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对社会公共事务进行管理，具有强制性的特点。（1）政府组织41

（2）非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。与政府组织相较，非政府组织的最大特点是非强制性和服务性。

（2）非政府组织42

（3）准行政组织或准政府组织准行政组织是介于政府组织和非政府组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威，其对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。

（3）准行政组织或准政府组织43

3、公共组织的特征

第一，公共组织以增进社会公共利益为组织目标

第二，公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性

第三，公共组织受到高度的公共监督第四，公共组织的活动具有政治性

第五，公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且组织行为结果评判较困难

第六，公共组织具有一定的独占性

3、公共组织的特征

第一，公共组织以增进社会公共利益为组织44二、公共事业管理中的权力1、公共权力的形成及其内涵公共权力的起源及其异化形式——国家的演变表明，公共权力这一处理社会公共事务的权力，是由社会公共需要产生的，因而公众是公共权力的主体，社会公共事务是公共权力的客体。

二、公共事业管理中的权力45

公共权力的基本作用是通过对社会公共事务的管理，维护和促进社会的发展。这一作用具体表现在二个方面：一是根据社会生活的变化和发展，维持社会生活的现有的基本秩序，或调整某些已变化了的社会基本秩序，克服社会内部一般矛盾和冲突，保持社会发展必须的稳定；二是根据社会发展的需要，引导原有的生活秩序向一定的方向发展。

公共权力的基本作用是通过对社会公共事务的管理，维护和促进46

2、公共权力的基本形式和特征公共权力的强制性权力形式，即要求强制绝对服从的权力。公共权力的非强制力形式，即通过说明、引导等方式使社会成员服从的能力。2、公共权力的基本形式和特征47公共权力这一特定的权力形式具有不同于其他权力的如下特征:其一，社会性。其二，政治性。其三，综合性。其四、约束性。公共权力这一特定的权力形式具有不同于其他权力的如下特征:48三、公共事业管理的含义

任何管理活动由管理主体、管理客体、管理目的、管理职能和方法和管理环境五个基本要素构成的。

根据上述要素在实际管理活动中的作用和地位，以及它们之间的内在逻辑关系，可以把管理定义为；在一定环境中，管理主体为了达到一定目的，运用一定的职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。

三、公共事业管理的含义

任何管理活动由管理主体、管理客体、49所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织凭借公共权力，为促进社会整体利益和协调发展，采取一定的方式对公共事业，即关系到社会全体公众整体的生活质量和共同利益的特定的社会公共事务进行调节控制的过程，或对关系到社会全体公众整体生活质量和共同利益的由纯公共产品和准公共产品构成，并以准公共产品为主的产品生产和提供的调节和控制过程。

所谓公共事业管理，就是在一定的环境中，以政府为核心的公共组织50从对公共事业管理各要素的阐述来看，公共事业管理这一定义应该包括如下基本内涵：

第一，公共事业管理的主体是公共组织。第二，公共事业管理的对象是一种特定的社会公共事务。第三，公共事业管理中的社会公共事务的内容包括公共物品和准公共物品。第四，公共事业管理具有明显的层次性第五，公共事业管理具有公共性。第六，公共服务市场化是公共事业管理的发展方向。第七，公共事业管理的基本目标是社会公众利益获得保证和发展。从对公共事业管理各要素的阐述来看，公共事业管理这一定义应该包51第三节公共事业管理与其他相关管理的关系

第三节公共事业管理与其他相关管理的关系52

一、公共事业管理与公共管理

1、公共事业管理与公共管理的联系两者的联系在于，如上所述，公共管理与公共事业管理是整体与部分的关系，即公共事业管理是公共管理的重要组成部分和分枝学科;从一般意义上看，两者的管理主体都是社会公共组织，并且都以社会公共事务作为管理对象;从社会产品的角度看，都包括公共产品和准公共产品。同时，两者的目标都是致力于协调社会公共利益关系，服务社会大众，提高公共利益。总之，公共管理包含公共事业管理。

一、公共事业管理与公共管理

1、公共事业管理与公共管理的联53

2、公共事业管理与公共管理的区别

第一，从管理对象来看，两者有宽窄之分;第二，相应的，从公共组织的核心——政府职能的角度看;第三，从管理主体来看，在准行政组织的性质方面两者有一定区别;第四，从管理的手段来看;总之，公共管理通过公共事业管理和政务管理、经济管理的实施得以实现。

2、公共事业管理与公共管理的区别

第一，从管理对象来看，两54二、公共事业管理与行政管理

1、公共事业管理与行政管理的联系

第一，管理目的是相同的。

第二，在管理范围上有联系。第三，在管理主体上有联系。二、公共事业管理与行政管理

1、公共事业管理与行政管理的联55

2、公共事业管理与行政管理的区别

其一，管理的对象和范围上的区别。

其二，管理主体上的区别。其三，管理方法和手段上的区别。2、公共事业管理与行政管理的区别

其一，管理的对象和范围上56三、公共事业管理与企业管理

1,公共事业管理与企业管理的联系当代公共事业管理与企业管理走得更近了，具有了密切的联系。

三、公共事业管理与企业管理

1,公共事业管理与企业管理的联系572，两者的区别第一、管理目的不同。第二，管理所依托的权力不同。第三，管理的性质不同。第四，管理的物质基础不同。第五，管理的限制因素不同。第六，对管理人员的管理要求不同。第七、绩效评估标准不同，2，两者的区别58复习思考题1，社会公共事务的基本特征是什么？2，我国公共事业的基本内涵是什么？为什么?3,公共组织的基本特征是什么？4，公共事业管理的主体为什么必须是社会公共组织？政府在公共事业管理中居于什么地位？5，公共权力如何划分？公共权力的基本特征是什么？6，公共事业管理与公共管理、行政管理、企业管理有什么联系与区别？复习思考题59第二章公共事业管理环境第二章公共事业管理环境60第一节公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含义

所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。这些情况和条件按一定方式所形成的环境，具有自己基本性质和特征。第一节公共事业管理环境的基本问题一、公共事业管理环境的含61

1、公共事业管理的内部环境与外部环境

所谓内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。所谓外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。

1、公共事业管理的内部环境与外部环境62内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共事业管理的运行过程本身，；而外部环境则主要制约公共事业管理的运行方向；当然，内部环境与外部环境之间又是相互制约和相互影响的。

内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：63

2、公共事业环境的基本概念

通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和；或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。

2、公共事业环境的基本概念

通常所说的公共事业管理环境，也64二、公共事业管理环境的特征和类别

1、公共事业管理环境的特征

第一，广泛性。

第二，复杂性。第三，差异性。

二、公共事业管理环境的特征和类别

1、公共事业管理环境的特65

2、公共事业管理环境分类

以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。

以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。

以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。

以内容为标准，可划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。

2、公共事业管理环境分类

以层次为标准，可分宏观公共事业管66

三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系

1、公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系：所谓公共事业管理和公共事业管理环境的辩证关系，是指公共事业管理环境是公共事业管理赖以产生和发展的基本条件。而公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境。三、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系67这种辩证关系体现在以下几个方面：第一，公共事业管理环境决定、制约公共事业管理。表现为如下具体要求：（1）公共事业管理要适应公共事业环境的性质。（2）公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展。这种辩证关系体现在以下几个方面：68第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造

具体表现为：

（1）针对所面临的问题，公共事业管理主体可以在充分考虑公共事业管理环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理等条件的基础上，制定相应的决策和实施方案，利用环境条件并积极创造条件迅速有效实施方案，从而在解决问题的同时也改造了公共事业管理环境。

（2）公共事业管理通过对公共事业管理环境的不断深入的认识和思考，不断主动而自觉地纠正调整自己的管理行为、管理法规和管理方式等，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。

第二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造69

2、公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容：这种相互作用形式主要地表现为公共事业管理与公共事业管理环境之间，通过特定资源和信息的交换，公共事业管理满足公共事业管理环境的需求。2、公共事业管理和公共事业管理环境相互作用的基本内容：70第二节公共事业管理生态环境和文化环境一、公共事业管理的生态环境

所谓公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。第二节公共事业管理生态环境和文化环境一、公共事业管理的生711、地理位置2、人口

（1）人口数量。（2）人口分布。（3）人口结构。（4）家庭状况。3、公众日常生活的技术化4、社会发展程度

1、地理位置72对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注意以下几点：第一，大多数生态因素都是不断变化的，因而公共事业管理者必须以发展变化的思想和观念去对生态环境的变化状况加以把握。

第二，生态环境对不同层次的公共事业管理机构的影响是不同的，甚至同一个生态环境因素对这一个公共事业管理机构有影响而对另一个则无影响。第三，自然环境和文化（人为）环境性质不同，因而对公共事业管理机构有着不同的影响和意义。对于公共事业管理生态环境之于公共事业管理的影响，总体上必须注73二、公共事业管理的文化环境

（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式

二、公共事业管理的文化环境

741、公共事业管理文化环境的概念文化通常有广义和狭义之分。前者指人们在生产劳动中所创造和形成的一切物质和非物质、有形和无形的结果的总和，它既包括人类的一切精神财富，也包括人类创造的一切物质财富，还包括人类在组成社会和组织生产过程中形成的各种组织制度、风俗习惯等。后者指人们后天获得的各种观念的有机整体，是人类创造的精神财富的总和，它包括各种知识、价值、宗教、艺术等。

1、公共事业管理文化环境的概念75如果从广义的文化来看，文化包含经济形态层次的文化、社会组织形态层次的文化、社会意识形态层次的文化和社会心理层次的文化四个方面。一般来说，文化环境主要包括社会意识形态层次的文化和社会心理层次的文化，即一定的社会的思想、信念、习惯、风俗、心理等。如果从广义的文化来看，文化包含经济形态层次的文化、社会组织形76所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。

所谓公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一77

2、文化环境影响公共事业管理的基本形式第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理人员对周围环境的认识和解释。

第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取向。第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。2、文化环境影响公共事业管理的基本形式78（二）公共事业管理文化

1、公共事业管理文化的概念

所谓公共事业管理文化，是指公共事业管理主体自身所具有的关于公共事业管理的思想、价值和相关的实践经验等。（二）公共事业管理文化

1、公共事业管理文化的概念

所谓公共79公共事业管理文化作为一种环境因素来自两个方面：

一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价值观等。二是来自于公共事业管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。公共事业管理文化作为一种环境因素来自两个方面：

一是来自于历802、公共事业管理文化的基本内容

公共事业管理文化主要包括两大内容：

第一，公共事业管理的价值观。所谓公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和。第二，公共事业管理的实践经验。2、公共事业管理文化的基本内容

公共事业管理文化主要包括两大81（三）公众的政治文化

1、公众政治文化的概念和基本内容

公众政治文化即通常所说的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和。它包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。

（三）公众的政治文化

1、公众政治文化的概念和基本内容

公众82政治文化主要有下述三方面内容：一是政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系。二是社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张。三是社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式。政治文化主要有下述三方面内容：832、公共政治文化与公共事业管理

政治文化中直接影响公共管理的因素我们称为非公共管理主体的公共管理文化，或称为公共政治文化。2、公共政治文化与公共事业管理

政治文化中直接影响公共管理的84公共政治文化主要包括以下几个方面的内容：公共政治认知因素。公共政治行为倾向因素。公共政治评价因素。公共政治文化主要包括以下几个方面的内容：85第三节公共事业管理的政治环境和经济环境一、公共事业管理的政治环境所谓的公共事业管理的政治环境，是指在一定政治体系中与公共组织并列且对公共组织发生作用的诸种政治因素之总和。这些政治因素从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实中的实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。

第三节公共事业管理的政治环境和经济环境一、公共事业管理的政86公共事业管理的政治环境与公共事业管理主体的关系是一种互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展的关系。

公共事业管理的政治环境与公共事业管理主体的关系是一种互相影响87

2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式第一，政治制度和政治结构的影响。所谓政治制度，是指政治权力按照不同的利益要求，为实现社会政治的有序运行而对各种政治力量之间的关系和活动方式所作的法定规约而政治结构，则是指构成政治体系的各种具有某种行为、意图和期望的角色及其规则性的活动。

2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式88第二，政治关系的影响。所谓政治关系，是指人们在社会生活中，基于特定的利益要求而形成的，以政治强制力和权利分配为特征的社会关系。第二，政治关系的影响。89第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。90二、公共事业管理的经济环境

（一）公共事业管理经济环境的概念

所谓公共事业管理的经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和。二、公共事业管理的经济环境

（一）公共事业管理经济环境的概念91一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的，可以大致分生产力发展水平、经济成分、经济体制三个方面因素。一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极为广泛的，可92生产力发展水平。生产力是生产者利用生产资料进行物质生产的能力，而生产力发展水平是一个国家经济水平的根本标志，它反映了社会的总体生产能力和社会占有物质财富的水平。经济成分。这是构成国家总体经济的各部分的统称。经济体制。经济体制是在特定地域内进行决策并执行有关生产、收入和消费决策的一组机制和制度。生产力发展水平。生产力是生产者利用生产资料进行物质生产的能力93（二）经济环境对公共事业管理的影响1、生产力发展水平方面一是影响着公共事业管理的范围。二是影响着公共事业管理的能力。三是影响着公共事业管理的水平和效率。（二）经济环境对公共事业管理的影响94２、经济成分方面

一个国家或社会所具的经济成分的数量，以及各种经济成分在整个国民经济中所占的比重，直接构成了社会政治体系的社会基础，形成了特定的社会利益结构。同时，一定的经济成分构成，也就必然决定着政府要有相应的经济职能、经济管理方式和经济政策，这也就不可避免地对公共事业管理产生影响。２、经济成分方面

一个国家或社会所具的经济成分的数量，以及各95３、经济体制方面首先，它决定着公共管理的形态特征和制度特征。其次，它影响着公共事业管理的行为特征。其三，它影响着公共事业管理的运行。３、经济体制方面96三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响

1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响

政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的。三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响

1、政治环972、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响

政治环境和经济环境对中低层公共事业管理亦有影响，但就管理者而言，这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响

政治环境和98第四节公共事业管理的公共关系环境和国际环境

一、公共事业管理的公共关系环境

1、公共事业管理公共关系环境的概念

从一般意义上说，所谓公共事业管理的公共关系环境，就是影响和制约公共事业管理的各种公共关系因素的总和。第四节公共事业管理的公共关系环境和国际环境一、公共事业管99两个层次或两种含义：

第一，指影响和制约公共事业管理活动的公共事业管理主体既有的各种公共关系状况的总和。第二，指影响和制约公共事业管理主体为了树立组织良好形象以促进组织目标的实现，运用传播等手段与社会公众建立相互了解、相互适应的长久联系的活动的各种因素。两个层次或两种含义：

第一，指影响和制约公共事业管理活动的公1002、公共关系环境对公共事业管理的影响

第一，公共事业管理主体与社区的公共关系对公共事业管理的影响。所谓社区，是指一定数量居民组成的、具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体，其基本构成要素是地域、人口、组织结构和文化。这一公共关系对公共事业管理的影响，主要集中在对公共事业管理的决策和公共事业管理的实施上。2、公共关系环境对公共事业管理的影响

第一，公共事业管理主体101第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响。公共事业管理主体系统之间的关系是典型的公共关系。这一关系比较复杂，包含纵向关系和横向关系基本两个方面。纵向关系主要是一个政府与下级政府、政府与辖区内从事公共事业管理和服务的非政府组织的关系。横向关系则主要是一个地区的政府或非政府与其他地区的政府或非政府组织之间的关系。

第二，公共事业管理主体系统之间的公共关系对公共事业管理的影响102这一公共关系对公共事业管理的影响主要表现在对公共事业管理的实施上。这一公共关系对公共事业管理的影响主要表现在对公共事业管理的实103二、公共事业管理的国际环境

1、公共事业管理国际环境的含义

公共事业管理的国际环境，是以国别区域作为标准来对影响和制约公共事业管理的因素进行分类的，它是指影响和制约国内公共事业管理的全球性的各种因素的总和。二、公共事业管理的国际环境

1、公共事业管理国际环境的含义

1042、国际环境对公共事业管理的影响

国际环境主要是从以下几个方面对高层次尤其是一个国家的公共事业管理产生影响和制约：第一，对公共事业管理基本政策的影响。第二，对公共事业管理的方法、手段等产生影响。第三，本国国际地位对公共事业管理的影响。2、国际环境对公共事业管理的影响

国际环境主要是从以下几个方105复习思考题1、什么是公共事业管理环境的分类？主要和常用的有哪些？2、公共事业管理与环境间的辩证关系是什么？相互间作用的主要内容是什么？3、举例说明自然环境和社会人文环境中有那些因素并通过什么方式影响公共事业管理？4、如何区分公共管理文化和公共政治文化？他们各自是如何对公共事业管理产生影响的？5、公共事业管理政治环境和经济环境的基本构成因素是什么？他们如何影响公共事业管理？6、公共事业管理的公共关系环境和国际环境是什么？它们如何对公共事业管理起作用？复习思考题1、什么是公共事业管理环境的分类？主要和常用的有哪106第三章公共事业管理的主体系统

第三章公共事业管理的主体系统107第一节公共事业管理中的政府一、政府及其基本属性和基本职能

1、政府的概念在中国历史上，最具代表性的是先秦诸子的“止争论”;在西方历史上，有三种有代表性的主张，一种是所谓的自然论，代表人物是亚里士多德;二是所谓的社会契约论，代表人物是霍布斯、洛克和卢梭;三是社会分工论，代表人物是摩尔根.第一节公共事业管理中的政府一、政府及其基本属性和基本职能

108所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意1092、政府的基本属性阶级性社会性2、政府的基本属性1103、政府的基本职能和特性

政府的基本职能，就是指国家行政机关所具有的最根本的职责和功能，它由政府的基本属性所决定。3、政府的基本职能和特性

政府的基本职能，就是指国家行政机关111政府基本职能具有下述特性：第一，整体性。第二，适应性。第三，差异性。第四，统一性。政府基本职能具有下述特性：112二、现代市场经济下的政府职能1、政府与市场的基本关系

二、现代市场经济下的政府职能1132、现代市场经济条件下的政府职能现代市场经济条件下必须由政府去做的事务主要包括如下方面：一是提供公共物品;二是消除外部效应;三是调节收入及财产的再分配;四是维护社会与市场秩序。2、现代市场经济条件下的政府职能114概括为以下具体职能：政务管理职能。经济管理职能。社会事务管理职能。概括为以下具体职能：115三、政府是公共事业管理的主体和核心

1、政府是公共事业管理的主体

第一，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府

第二，市场经济条件下公共事务管理的法律化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府

三、政府是公共事业管理的主体和核心

1、政府是公共事业管理的1162、政府是公共事业管理的核心其一，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。其二，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。其三，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。2、政府是公共事业管理的核心117四、当代中国政府社会管理改革与公共事业管理1、社会管理改革是当前政府管理改革的重点和急需

四、当代中国政府社会管理改革与公共事业管理1182、通过社会管理改革建立政府公共事业管理模式第一，确立改革目标。第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想。第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。2、通过社会管理改革建立政府公共事业管理模式119第二节公共事业管理中的非政府组织

第二节公共事业管理中的非政府组织120一、国家与社会的关系

1、国家与社会关系思想中的社会及其基本内涵社会有广义和狭义之分。广义的社会，是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的总体，“是人们交互作用的产物”，（马克思）即一定的经济基础和上层建筑构成的整体，它包括政治、经济、文化等人类活动的全部领域。一、国家与社会的关系

1、国家与社会关系思想中的社会及其基本121狭义的社会，是一个与国家相对的概念，是作为国家的对应物而存在的。在英语中以civilsocciety表示。这一概念在汉语中有市民社会、公民社会、民间社会等不同的译名。公民社会的基本含义，是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。通常所说国家与社会的关系，指的是国家与狭义的社会，即国家与公民社会的关系。狭义的社会，是一个与国家相对的概念，是作为国家的对应物而存在122以洛克等为代表的市民阶级关于国家与社会关系的思想。这一思想的基本内容是：社会是一个先于政治，外在于政治的独立领域，它由许多相互关联的生产、交易、消费行为和私域构成，它有自己的内在规则，不受外界影响。这一思想的基本指向，一是捍卫个人权利，二是社会可以不需要国家权威干预自己管理自己。

以洛克等为代表的市民阶级关于国家与社会关系的思想。这一思想的123今天的公民社会较之传统的市民社会，也出现了不少新的极有价值的内涵，其中最为值得注意的：一是在强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯，即有消极自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务、影响国家政策的权利，即有积极的自由。二是不少人认为公民社会与国家是一种合作互补的关系：首先，现代公民社会的活动空间是由法律确定并受法律保护的，公民社会与国家也有依赖的一面；其次，由于一个社会中，市场失效、政府失效和公民社会失效同时存在，因此，在提供公共产品和对集体需要作出反应等方面，公民社会与国家可以相互补充。今天的公民社会较之传统的市民社会，也出现了不少新的极有价值的1242、社会自我管理及其国家与社会的良性互动公民社会的实体形式，就是政府以外的各种组织，即公民社会是由公民的自发组织构成的领域。因此，公民社会的自我管理，实际上也就是公民社会的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，形成一个有组织的公共体系，一个制度化的社会自治领域。2、社会自我管理及其国家与社会的良性互动125当代在涉及国家（政府）与社会关系时，人们关于公民社会更为具体且比较一致的看法，是认为公民社会主要由非政府的社会中介组织所构成。“它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”（戈登.怀特）当代在涉及国家（政府）与社会关系时，人们关于公民社会更为具体126二、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分

1、社会自我管理的事务类别划分及与公共事业的关系盈利性中介组织及其管理服务对象。所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，从这些中介组织服务的对象来看，其管理或服务的主要是与市场经济有关的非公共事务。

二、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分

1、社会127非盈利性社会中介组织及其管理服务对象。所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织。显然，这些非盈利中介组织所涉及事务的性质和范围，基本上是带有公共性的社会事务，与我们所说的公共事业的基本内涵是吻合的。

非盈利性社会中介组织及其管理服务对象。所谓非盈利性社会中介组1282、非政府组织的基本特征一是组织性，也称正规性。二是民间性，又称非政府性。三是非营利性。四是自治性。五是自愿性。六是非政治性。七是非宗教性。2、非政府组织的基本特征1293、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。第二，非政府组织作为公共事业管理主体，能提高公共物品的供给效率。第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求。第四，非政府组织作为公共事业管理的主体，是当代社会包括公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求。3、非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分130必须指出的是，非政府组织是现代社会公共事业管理主体系统的必要组成部分，但其在公共事业管理中又具有双重性的身份：即一方面更主要的表现为是公共事业操作、实施层面的公共服务的提供者和管理者，另一方面它必须是在政府所制定的有关法律法规的范围内进行活动并受到政府监督的，是政府进行公共事业管理的管理对象之一。必须指出的是，非政府组织是现代社会公共事业管理主体系统的必要131三、当代中国公共事业管理中的非政府组织

1、我国非政府组织的兴起

当代中国的非政府组织主要是在建立社会主义市场经济改革展开后逐步形成和发展起来的。三、当代中国公共事业管理中的非政府组织

1、我国非政府组织的1322、当前我国非政府组织的不足第一、非政府组织自身存在的问题方面

一是身份不清。这集中的表现在不少非政府组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动。二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。2、当前我国非政府组织的不足133第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面：一是在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。二是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。首先是有关民间组织的法律规章过于简略，而各种相关的行政规定内容又较庞杂，且透明度较低。其次是有关非政府组织的民事关系调整的法律薄弱。第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面：1343、我国非政府组织改革发展的基本取向第一，从培育非政府组织来看；第二，从加强对非政府组织的监督管理看；3、我国非政府组织改革发展的基本取向135第三节公共事业管理中的事业单位

一、事业单位的基本内涵和特征

1、事业单位及事业单位管理体制的基本内涵

所谓事业单位，是指受国家行政机关领导，没有生产收入，所需经费由国库支出，不实行经济核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。第三节公共事业管理中的事业单位一、事业单位的基本内涵和特136在传统的计划经济体制下，整个社会组织主要被划分为行政单位、事业单位和企业单位三大类型。其中事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。相应的，这一与计划经济体制相适应的事业单位管理体制，其基本内涵就是:政府办事业，即主要由各级政府及其工作部门直接举办;政府管事业,即事业单位的管理和经营活动均由其主管的政府直接控制;政府养事业，即经费开支均由国家财政拨付。在传统的计划经济体制下，整个社会组织主要被划分为行政单位、事1372、事业单位的基本特征

第一、事业单位活动的非经济性和政治性。

第二、事业由国家主办并主管。

第三、事业单位经费由国家财政供给。

第四、整个事业单位系统具有行政性。

2、事业单位的基本特征

第一、事业单位活动的非经济性和政治138二、事业单位改革的必要性及改革的目标取向

二、事业单位改革的必要性及改革的目标取向

1391、事业单位改革的必要性

据统计，目前全国共有130多万个事业单位，人员规模达到2900多万人。大致分为25种行业类别，即教育、科研、勘察设计、勘探、文化、卫生、体育、新闻出版、农林牧水、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、信息咨询、标准计量、知识产权、进出口商检、城市公用、物资仓储、社会福利、经济监督、机关后勤及其他。中国70%以上的科研人员、95%以上的教师和医生都集中在由政府出资举办的各类事业单位，其各项事业经费支出占政府财政支出的30%以上。1、事业单位改革的必要性

据统计，目前全国共有130多万个事140其一，国家兴办的事业单位规模仍然很大，增长过快。事业单位人员的快速增长尤其是“吃皇粮”的人员增长过快，使得事业单位的人头费每年高达上千亿元，占年财政支出的三分之一，各级财政不堪重负。

其一，国家兴办的事业单位规模仍然很大，增长过快。事业单位人141其二、社会效益不高。一方面，国家对事业单位统得过多，管得过死，导致事业单位内部机制的不完善、影响活力和效益的情况仍然存在。事业单位服务社会功能为断弱化、萎缩。

另一方面，不少事业单位热衷于通过各种方式甚至利用手中所执掌的行政权力去“营利”、“创收”，而弱化了公共服务。

其二、社会效益不高。一方面，国家对事业单位统得过多，管得过死142其三、与经济建设结合不紧密。事业单位长期游离于经济建设的情况没有根本的改善。

其三、与经济建设结合不紧密。事业单位长期游离于经济建设的情143概括地说，即政事职责不分、管理方式单一、社会化程度不高、布局和结构不合理、管理体制和运行机制不适应市场经济的要求，彻底的以适应社会主义市场经济和新型公共事业发展需求的改革已势在必行。

概括地说，即政事职责不分、管理方式单一、社会化程度不高、布局1442、事业单位改革发展的目标取向第一，事业单位的社会化。其一、社会事业社会办。社会事业社会办，就是指社会事业兴办的主体多元化，建立国办、民办和社会办等多方兴办事业，提供社会公共服务的新格局。其二、资源配置和服务的社会化。必须打破事业资源的行政化分割与部门单位所有制，面向社会进行公共服务。2、事业单位改革发展的目标取向145第二，事业单位运行的法制化和民主化。必须加强公共事业立法，建立和完善包括科学技术立法、教育法、文化法、卫生法、体育法等方面的公共事业法律法规体系。同时，必须向社会公开，接受政府行政管理部门的监督和社会的监督。第二，事业单位运行的法制化和民主化。146三、事业单位改革的基本原则和分类改革

1、政事分开的基本要求

所谓政事分开，从根本上说，是要解除政府与各事业单位的隶属关系，政府行政主管部门进行宏观管理，但具体事务则完全由事业单位自主解决，同时有步骤地取消现行事业单位的行政级别。三、事业单位改革的基本原则和分类改革

1、政事分开的基本要求147其一、职责分开。职责分开的主要内容，是指原来在政事一体化的情况下由事业单位承担的政府行政职能，应交回政府由政府承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作，则可以交给事业单位去完成。其一、职责分开。148其二、管理方式及手段的分开。主要是政府行政主管部门对事业单位实行简政放权，对事业单位在宏观上按有关法律进行行政监督管理，而在事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面事务的具体运行上，由事业单位自己管理。其二、管理方式及手段的分开。1492、事业单位的分类改革

第一、具有非政府公共机构性质的事业单位。这类事业单位在解除与政府行政管理机关的直接隶属关系的同时，政府应通过立法，一方面进行全额拨款，并在经济发展的基础上逐步加大公共财政对其的扶持力度，另一方面进行必须的行政监督。2、事业单位的分类改革

第一、具有非政府公共机构性质的事业150第二、具有一定经济效益的公益性的事业单位。对这一类事业单位，政府仍需通过差额拨款进行资助，其经济上的收入应收支两条线。同时，应通过相应法律进行非营利公共组织的严格管理，避免其由公益性变为营利性，改变其作为社会公共组织的基本性质和宗旨。

第二、具有一定经济效益的公益性的事业单位。151第三、具有生产经营性和能力的事业单位。这些事业单位总体上应使其企业化，自收自支。但是，由于这类事业单位又从不同的角度涉及公众的整体利益，提供的是准公共产品和服务，因此，企业化后总体上仍需将其纳入公共事业管理的范围；这些单位仍然是公共服务的提供者和实际管理者。第三、具有生产经营性和能力的事业单位。152复习思考题1、现代市场经济条件下政府的职能是什么？2、为什么说政府是公共事业管理的主体与核心？3、非政府组织的基本特点有哪些？为什么说非政府组织是公共事业管理主体系统的必要组成部分？4、什么是事业单位？其管理体制是什么？有哪些基本特点？5、政事分开的基本内容是什么？6、如何进行事业单位的社会化、法制化和民主化？复习思考题1、现代市场经济条件下政府的职能是什么？153讨论题关于事业单位改革的思考。（事业单位改革的基本目标、价值取向、人事制度、财务制度、法人制度以及相关改革中的政府角色定位等等。）讨论题关于事业单位改革的思考。154第四章公共事业管理的原则、层次和方法第四章公共事业管理的原则、层次和方法155第一节公共事业管理的基本原则

公共事业管理的基本原则即公共事业管理主体活动的基本准则，它影响着公共事业管理主体如何决定公共事业管理的目标，也制约着公共事业管理组织职能的发挥和管理方式的选择，以及如何处理管理过程中出现的种种矛盾等。第一节公共事业管理的基本原则公共事业管理的基本原则即公共156一、公众为本原则

所谓以公众为本，就是公共事业管理必须以公共的事业为本，也即以全体社会公众的共同利益为本。这是公共事业管理公共性本质特征最集中的反映，也是贯穿公共事业管理全过程的基本要求。一、公众为本原则

所谓以公众为本，就是公共事业管理必须以公共157这一基本原则有以下规定：一是必须以维护和提高公众利益为管理的出发点，也作为管理的归宿。二是必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理。三是以维护和提高公众的利益为基本要求激励管理者的积极性。这一基本原则有以下规定：158二、服务原则

公共事业管理中虽然在形式上有管制和服务，但本质上非管制的，立足点是在服务上，根本目的是为社会提供服务。这是公共管理发展中最重要的特征。我们认为，公共组织承担着管制管理与服务管理两大任务，但其立足点还是在服务上。

二、服务原则

公共事业管理中虽然在形式上有管制和服务，但本质159这一服务原则主要制约和影响公共事业管理的基本理念和态度，在实际管理过程中有如下规定：第一、在宏观层面。通过制定相关的政策和法规等，为社会或公众提供的公共产品和服务创造良好的条件。第二、在管理过程中。必须树立管理就是服务的理念，通过必要的措施将这一理念落实到管理过程中。第三、在中低层面。采取一切措施，使公众更加容易获得公共服务，增强公共服务对公众需求的反应力。这一服务原则主要制约和影响公共事业管理的基本理念和态度，在实160三、社会效益优先原则

效率强调的是公共事业管理过程中的投入要素与实际效果之间的关系，公平则强调公共事业管理的实际结果与公共事业管理的本质和最终目的的关系。在公共事业管理中，必须以社会效益为先，首先解决公平问题。社会效益优先涉及到公共事业管理中的管理战略，以及结果的评价等。三、社会效益优先原则

效率强调的是公共事业管理过程中的投入要161主要有以下规定：第一、在结果管理与过程管理相统一的基础上，重视结果管理。第二、在内部管理与外部管理相结合的基础上，重视外部管理。第三、必须在对公共事业管理的评价中，将社会效益作为绩效评估标准的最重要的内容。主要有以下规定：162四、市场化原则

公共产品和服务的市场化是当今公共事业管理的一个基本发展方向，也是公共事业管理的一个基本原则。这一原则主要涉及公共事业管理的基本理念，以及政府公共事业管理的方式方法，和整个公共事业管理体制的构建。

四、市场化原则

公共产品和服务的市场化是当今公共事业管理的一163这一公共事业市场化的原则在公共事业管理中的具体规定主要是：第一、必须正确树立公共事业管理市场化的观念，以此为取向，采取必要的措施调整公共事业管理主体系统尤其是政府管理系统。这一公共事业市场化的原则在公共事业管理中的具体规定主要是：164第二、在具体操作上，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，如出版发行、大众娱乐项目及体育活动，以及原就有营利性的传统的公用事业等，交给社会资本经营；而另一些不适宜市场化的公共服务领域如博物馆、图书馆等，也可引入效益、效率机制进行管理。从而，通过管理理念和管理职能输出方式市场化的改革，完善整个公共事业的管理。第二、在具体操作上，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域165第二节公共事业管理的层次

一、宏观公共事业管理

宏观公共事业管理，主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的特定公共产品和服务的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。第二节公共事业管理的层次

一、宏观公共事业管理

宏观公共事1661、宏观公共事业管理的基本目标保证公共事业领域内的公共需求与公共产品和服务供给的宏观平衡，是宏观公共事业管理的基本目标。宏观平衡是完成当代公共事业管理基本任务的基础的和最有效的方式，这必然成为一个国家和社会公共事业管理在总体上首先必须达到的基本的目标。

1、宏观公共事业管理的基本目标保证公共事业领域内的公共需求与1672、宏观公共事业管理的基本方式和内容

宏观公共事业管理的基本方式是间接管理，其管理是一个不直接作用于公共产品和服务供给的间接的管理过程。2、宏观公共事业管理的基本方式和内容

宏观公共事业管理的基本168内容：第一、对公共事业范围内公共产品和服务这一特殊“市场”进行预测。第二、制定和分析公共事业范围内的社会指标，一方面作为公共政策的制定必须的基础，另一方面通过发布社会指标及相关信息，指导和引导公共产品生产和公共服务提供投资方向和产品流向。第三、制定有关公共事业的公共政策。即法律、政策、计划、方案、程序安排等。第四、根据所确定的公共事业管理的目标，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。内容：1693、宏观公共事业管理机构

在公共事业管理的主体系统中，主要由高层次的政府组织承担宏观公共事业管理的职责。其原因如下：3、宏观公共事业管理机构

在公共事业管理的主体系统中，主要由170一是宏观公共事业管理是围绕公共事业范围内的公共政策的制定和实施，而制定公共政策的主体就是政府。二是进行全社会公共事业范围内公共产品和服务需求与供给总平衡需要全社会最强有力的也是公认的公共权威，在任何社会中，这一公共权威无疑是政府，且是管理职权和范围覆盖全社会的高层次的政府。

一是宏观公共事业管理是围绕公共事业范围内的公共政策的制定和实171二、微观公共事业管理

微观公共事业管理，主要是指涉及公共事业范围内各类具体的公共产品和公共服务的生产与提供，以及对这些具体的公共产品和公共服务、对提供这些公共产品和公共服务的具体组织的直接的监督管理。这一管理效果带有个量和局部性质，即带有微观性的公共事业管理。二、微观公共事业管理

微观公共事业管理，主要是指涉及公共事业1721、微观公共事业管理的基本目标

微观公共事业管理的基本目标，是在基层公共事业领域中不断完善公共服务。1、微观公共事业管理的基本目标

微观公共事业管理的基本目标，173这一管理活动分为两个基本方面：其一、维护好基层公共事业活动的基本秩序。其二、更好地为社会提供公共事业产品。这一管理活动分为两个基本方面：174总之，相对于从全社会出发以宏观平衡的公共事业管理来说，上述两个方面的活动在基层公共事业管理活动中产生的，其效果是个量的和局部性的，是微观公共事业管理。发生于基层公共事业管理层面，围绕具体地更好地为公众提供公共服务的活动，都属于微观公共事业管理活动的范畴。总之，相对于从全社会出发以宏观平衡的公共事业管理来说，上述两1752、微观公共事业管理的基本方式和内容基本方式微观公共事业管理的基本方式是直接管理，其管理是一个直接作用于公共产品和服务供给的直接的管理过程。2、微观公共事业管理的基本方式和内容176内容其一、维护基层公共事业活动基本秩序方面

A、对公共产品和服务的提供者的管理。B、对公共事业领域中的公共产品和服务的质量进行监督管理。C、对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理。内容177其二、为社会提供公共产品和服务方面

即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业，根据公共政策或根据上级部门所制定的目标、计划和布置的任务，进行公共产品或带有公共性的产品的生产，以及向公众提供服务。其二、为社会提供公共产品和服务方面

即活动于公共事业基层的公1783、微观公共事业管理机构

承担微观公共事业管理任务的机构可以分三类：

一是政府专门从事公共事业管理的基层部门，如我国的民政部门，教育、医疗卫生、文化、科技等专业管理部门。

二是业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门，如物价部门、税务部门、审计部门。

三是直接从事公共产品和服务提供的部门，如我国目前的各种非政府组织，事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位。3、微观公共事业管理机构

承担微观公共事业管理任务的机构可以179三、宏观与微观公共事业管理的关系及公共事业管理体制

1、宏观公共事业管理与微观公共事业管理的关系

宏观公共事业管理与微观公共事业管理既有区别，又有联系。

三、宏观与微观公共事业管理的关系及公共事业管理体制1、宏观180其区别在于，宏观公共事业管理与微观公共事业管理是不同层次和不同性质的管理:即宏观公共事业管理是以全社会公共需求与供给平衡为目标、以间接管理为基本方式的管理，是高层次的带有总量和全局性的管理；而微观公共事业管理则是以在基层公共事业领域维护基本的活动秩序、提供更多更好的公共产品和服务为目标，以直接管理为基本方式的管理，是中、低层次的带有个量和局部性质的管理。

其区别在于，宏观公共事业管理与微观公共事业管理是不同层次和不181其联系在于，宏观公共事业管理与微观公共事业管理二者是具有不可分割的有机整体，它们之间紧密而有机的联系表现在：微观公共事业管理机构把宏观公共事业管理的内容和目标具体化，它是一个国家或社会有关公共事业的公共政策和管理制度的执行者，是基层公共产品和服务的提供者，同时也是监督者。总之，没有微观公共事业管理，宏观公共事业管理的目标就难以实现甚至无法实现，而没有宏观公共事业管理，微观公共事业管理的目标也不能达到。

其联系在于，宏观公共事业管理与微观公共事业管理二者是具有不可1822、现代公共事业管理体制的基本内涵

现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统。2、现代公共事业管理体制的基本内涵

现代公共事业管理体制，183第三节公共事业管理的基本方法

一、公共事业管理基本方法的概念和分类

第三节公共事业管理的基本方法

一、公共事业管理基本方法的概1841、公共事业管理方法的概念所谓公共事业管理方法，是公共事业管理者行使公共事业管理职能，实现管理目标的手段与途径的总称，是将公共事业管理者的管理行为有效地传导到管理对象上去以实现特定管理目标的各种中介环节的总和。这一中介包括各种物质技术条件、技术手段以及管理模式等。公共事业管理方法是一个丰富而复杂的方法系统。

1、公共事业管理方法的概念1852、公共事业管理方法的分类

在现代公共事业管理中，通常用的管理方法分类，是将公共事业管理的基本方法分为两大类：一类是刚性方法，一类是柔性方法。

2、公共事业管理