国际金融监管讲义

第十八章金融监管第一节金融监管概述第二节金融监管内容第三节金融监管体制及其发展第四节我国金融监管的发展变迁1第一节金融监管概述一、金融监管的涵义金融监管（financialsupervision）是金融监督和金融管理的复合称谓。狭义的金融监管是指一国或一个地区的金融主管当局依国家相关法律法规的授权，对该国或该地区的金融机构及他们在金融市场上的业务活动进行监督、检查、稽核和协调，以促使金融机构依法稳健地经营和健康地发展，维护金融体系的安全、稳定、有效运行。广义的金融监管则把监管的主体和对象进一步扩大，监管主体除金融主管当局外，还包括金融行业自律组织、社会中介组织以及金融机构的内控部门等，监管对象除金融机构外，还包括参与金融活动的个人和机构，如上市公司、投资者等。2第一节金融监管概述二、金融监管的理论基础

金融监管的理论基础是金融市场的不完全性和金融行业的特殊性。（一）“市场失灵”需要金融监管完全竞争的市场在现实世界中是不存在的。市场在某些情况下会失去其优化资源配置的功能，降低经济运行的效率，即出现“市场失灵”。金融市场上存在市场失灵的具体表现：负外部性效应垄断信息不完全和信息不对称3第一节金融监管概述（二）金融行业的特殊性需要金融监管高负债性金融机构尤其是银行具有比工商企业更高的负债比率。而且，金融机构的资产和负债收益不对称，其负债成本是相对确定的，但其资产收益是相对不确定的。内在脆弱性金融体系具有内在脆弱性。金融脆弱性（financialfragility）是指一切融资领域的风险积聚。金融风险和金融危机对宏观经济的极大破坏性金融业是一个高风险行业，当金融风险积聚起来以后，一旦在某些因素触发下暴露出来很容易酿成金融危机。4第一节金融监管概述三、金融监管的原则(一)监管主体的独立性原则这一原则要求金融监管机构在明确的责任和目标前提下，享有操作上的自主权和充分的资源。同时，为促进监管的有效性，还需创造一些先决条件。(二)依法监管的原则这一原则主要体现在两个方面：一是金融监管必须依法进行，以保持监管的权威性、严肃性、强制性和一贯性；二是金融机构对金融监管当局的监管必须接受，不能有例外。5第一节金融监管概述(三)内控和外控相结合的原则因为外控无论多么严格慎密，如果监管对象不配合、不协作，而是设法逃避、应付，那么外控监管难以达到预期的效果；相反，放松外控而过于寄希望在金融机构的内控上，那么一系列不负责任的冒险经营行为和风险则难以避免。(四)稳健运行与风险预防原则风险预防是监管者的重要职责，而在极端的情况下，如有金融机构无力继续经营时，监管者要参加促成该机构被另一家健康的机构接管或合并，当所有办法都行不通而不得不关闭该金融机构时，监管者要有能力保证在关闭这家金融机构时不影响整个金融体系的稳定。6第一节金融监管概述（五）母国和东道国共同监管的原则在经济金融全球化的形势下，跨国金融机构日益增多，对其监管须母国和东道国共同努力来完成。母国和东道国可达成相关的双边协议，明确双方的监管责任，相互分享监管信息，建立相应的联系协调机制，共同对跨国金融机构实施有效的监管。7第二节金融监管内容一、银行监管的主要内容商业银行是现代金融体系的基础，因而银行监管在金融监管中占据核心地位。银行监管的内容主要包括市场准入监管、日常运营监管和市场退出监管。（一）银行市场准入监管银行准入控制的目的是，保证新设立的银行具有良好的品质，保证银行机构的数量、结构、规模和分布符合国家经济发展规划的要求和市场的需求，促进银行业的适度竞争。银行准入监管的核心内容是，注册资本金、高级管理人员任职资格和业务范围。8第二节金融监管内容（二）银行日常运营监管各国对银行日常运营监管的重点：资本充足率监管流动性监管贷款集中度监管资产质量监管呆账准备金监管内部控制监管9第二节金融监管内容（三）银行危机处理及市场退出监管银行危机处理的方式(1)紧急救助。对于面临暂时流动性困难的银行，当局既可以给予直接的资金借贷，也可以出面担保来帮助银行度过难关。(2)接管。当面临财务困难的银行继续经营的价值大于立即破产清算的价值时，为保护债权人利益，避免因银行倒闭造成震荡，监管当局可予以接管。(3)并购。并购分援助性和非援助性两种。援助性并购下，监管当局会提供资金援助，并购者只承担部分债务。非援助性并购下，并购者要承担全部债务，不过可以享受到开办新业务、扩大分支机构等方面的优惠。10第二节金金融监管内容容市场退出监管管当监管当局对对危机银行的的各种挽救性性措施均告失失败之后，那那么法院将依依法宣布该银银行破产。破产并不是银银行退出市场场的唯一方式式。若银行在在经营中违法法违规，监管管机构会令其其限期整改，，情节特别严严重或逾期不不加改正者，，监管机构将将吊销其营业业执照，关闭闭该银行。此外，银行也也可能由于合合并、分立或或是银行章程程规定的解散散事由而自行行解散。11第二节金金融监管内容容二、证券监管管的主要内容容（一）发行市市场监管对发行市场的的监管是证券券监管的最基基础的内容。。证券发行审审核制度可分分为两种类型型：注册制，指发发行人在准备备公开募集和和发行证券前前，需依法向向证券监管机机构提供应当当公开的与发发行证券有关关的所有资料料并申请注册册登记。核准制，指发发行人在申请请发行证券时时除公开信息息外，还要符符合公司法和和证券法及监监管机构规定定的实质性要要件，发行申申请经监管机机构审查批准准方能生效，，监管机构有有权否决不符符合条件的发发行申请。12第二节金金融监管内容容（二）交易市市场监管交易市场监管管主要包括以以下两个方面面：对不正当交易易行为的监管管。目的是贯贯彻证券市场场公平、公正正、公开、诚诚信原则，维维护证券市场场的正常秩序序。不正当交交易行为主要要包括：内幕幕交易、操纵纵行为、欺诈诈行为。对市场过度投投机和稳定市市场的监管。。为提高证券券市场价格稳稳定性，监管管部门一般会会采取一些直直接或间接的的监管或干预预措施。一般般包括：价格格限制制度、、交易停止制制度、信用交交易制度。13第二节金金融监管内容容（三）券商和和从业人员监监管对券商的监管管(1)市场准准入监管，主主要采取登记记制、许可制制和承认制三三种模式。我我国实行许可可制。(2)业务范范围监管，主主要是证券业业和银行业是是分业经营还还是混业经营营的问题。(3)经营行行为监管，各各国一般都通通过相应的法法律法规对券券商的经营行行为作出许多多禁止性的规规定，以防止止券商损害委委托人的利益益。(4)财务管管理。目的是是对证券商所所持有的顾客客的资金和证证券提供安全全保证，使券券商资产保持持合理的流动动性。14第二节金金融监管管内容对证券从业业人员的监监管(1)证券从业人人员资格管管理。国际际通行的做做法是对证证券从业人人员进行资资格考试和和注册认证证。证券从从业人员必必须在取得得证券从业业人员资格格证书后，，方能从事事证券专业业工作。(2)证券市场禁禁入制度。。该制度规规定，进行行欺诈活动动或其他严严重违法违违规行为者者可被监管管机构认定定为市场禁禁入者，在在一定时期期内或永久久性不得从从事证券业业务。15第二节金金融监管管内容（四）交易易所和上市市公司监管管对交易所的的监管主要是对欺欺诈和操纵纵等不法行行为进行监监管。监管管机构主要要通过审查查交易所章章程、业务务规则和决决议的内容容，规定交交易所报告告业务，监监督检查交交易所的业业务、财务务状况，调调查违法、、违规事件件等方式对对证券交易易所进行监监管。对上市公司司的监管主要是执行行信息披露露制度，规规范上市公公司行为。。证券发行行和上市前前，上市公公司必须向向投资者提提供招股说说明书、上上市公告书书、债券募募集办法及及其他资料料。证券上上市后，上上市公司对对有关信息息须进行定定期披露，，主要包括括反映经营营业绩和财财务状况的的年度报告告和中期报报告。16第三节金金融监管管体制及其其发展一、国际金金融监管体体制及其类类型金融监管体体制是指金金融监管的的权力制度度安排和监监管组织体体系。监管的权力力制度安排排就是指行行使政府监监管权力的的相关机构构之间的权权力分配。。监管组织体体系主要由由金融当局局宏观监管管体系、金金融机构内内部监管体体系、金融融业行业自自律体系和和社会监督督防范体系系四个层次次组成。17第三节金金融监管管体制及其其发展（一）统一一监管模式式统一监管模模式是指，，对于不同同的金融机机构和金融融业务，无无论是审慎慎监管还是是业务监管管，都由一一个机构负负责。这个个机构通常常是各国的的中央银行行，也有另另设独立监监管机构的的。这种监管模模式的优势势体现在：：第一，成成本优势；；第二，改改善监管环环境；第三三，适应性性强。这种监管模模式的缺点点是，缺乏乏竞争性，，易导致官官僚主义。。18第三节金金融监管管体制及其其发展（二）分业业监管模式式分业监管模模式是将金金融机构和和金融市场场按照银行行、证券、、保险划分分为三个领领域，在每每一个领域域内，分别别设置一个个专业的监监管机构负负责包括审审慎监管和和业务监管管在内的全全面监管。。优点：一是是具有监管管专业化优优势；二是是具有监管管竞争优势势。缺点：一是是各监管机机构之间协协调性差，，容易出现现监管真空空，若设置置多重目标标或不透明明目标则易易使被监管管对象难于于理解和服服从，出现现多头管理理和相互扯扯皮现象。。二是从整整体上看，，分业监管管机构庞大大，监管成成本较高，，规模不经经济。19第三节金金融监管管体制及其其发展（三）不完完全统一监监管模式不完全统一一监管是对对完全统一一监管和完完全分业监监管的改进进型，是介介于两者之之间的一种种监管模式式，可分为为：牵头监管模模式是完全分业业监管模式式的改进模模式。在实实行分业监监管的同时时，随着金金融业综合合经营的发发展，可能能存在监管管的真空或或业务交叉叉，几个主主要监管机机构为建立立及时磋商商协调机制制，相互交交换信息，，以防止监监管机构之之间的扯皮皮推诿，特特指定一个个监管机构构为牵头监监管机构，，负责不同同监管机构构之间的协协调工作。。20第三节金金融监管管体制及其其发展“双峰”监监管模式这种模式一一般设置两两类监管机机构，一类类负责对所所有金融机机构进行审审慎监管，，控制金融融体系的系系统性金融融风险；另另一类负责责对不同金金融业务监监管，从而而达到双重重“保险””作用。“伞伞形形””功功能能监监管管模模式式这是是美美国国的的金金融融监监管管模模式式，，即即从从整整体体上上指指定定联联储储为为金金融融持持股股公公司司监监管管人人，，负负责责该该公公司司的的综综合合监监管管；；同同时时，，金金融融持持股股公公司司又又按按其其所所经经营营业业务务的的种种类类接接受受不不同同行行业业主主要要功功能能监监管管人人的的监监督督。。21第三三节节金金融融监监管管体体制制及及其其发发展展二、、国国际际金金融融监监管管体体制制发发展展趋趋势势（一一））分分业业监监管管向向混混业业监监管管转转变变分业监监管是是指对对金融融机构构和金金融市市场按按银行行、证证券、、保险险划分分为三三个领领域，，由不不同的的专业业监管管机构构分别别进行行监管管。混业监监管是是指由由一家家监管管机构构对所所有金金融机机构的的全部部金融融业务务进行行全面面监管管。22第三节节金金融融监管管体制制及其其发展展（二））机构构性监监管向向功能能性监监管转转变金融监监管机机构的的设置置按照照两个个标准准：一一是按按不同同金融融业务务来划划分监监管对对象，，二是是按不不同金金融机机构来来划分分监管管对象象。前前者称称之为为功能能监管管，后后者称称之为为机构构监管管。功能监监管的的优势势在于于协调调性高高，能能有效效解决决混业业经营营中金金融创创新产产品的的归属属问题题，同同时可可以避避免重重复和和交叉叉监管管现象象，为为金融融市场场创造造公平平竞争争的市市场环环境。。机构监监管的的优点点在于于：当当金融融机构构从事事多项项业务务时，，机构构监管管使监监管者者易于于评估估金融融机构构的产产品系系列的的风险险；尤尤其当当存在在于系系列金金融产产品之之间并并互相相关联联的风风险因因素越越来越越多时时，强强化机机构监监管尤尤其吸吸引人人。23第三节节金金融融监管管体制制及其其发展展（三））各国国金融融监管管模式式日益益趋同同由于历历史、、经济济、社社会文文化及及法制制传统统的差差异，，各国国金融融机构构监管管金融融的行行为方方式有有所不不同，，形成成了自自律式式、法法制式式和干干预式式三种种金融融监管管模式式。上面三种模模式各具优优缺点，自自20世纪70年代以以来出现了了相互融合合的趋势，，各国都普普遍强调金融法法规监管、、行业约束束和市场约约束方面的的结合。24第三节金金融监管管体制及其其发展（四）金融融监管的国国际合作不不断加强20世纪80年代以来的金融融国际化趋趋势，使得得各国金融融市场之间间的联系和和依赖性不不断增强，，各种金融融风险在国国家之间的的相互转移移和扩散在在所难免，，严重威胁胁着各国的的金融稳定定。金融国际化化要求实现现金融监管管国际化，，如果各国国金融监管管松紧不一一，不仅会会削弱各国国监管措施施的效应，，而且还会会导致国际际资金大规规模的投机机性转移，，影响国际际金融稳定定。因此，，西方国家家致力于金金融监管的的国际合作作。25第三节金金融监管管体制及其其发展三、美、英英、日金融融监管模式式介绍（一）美国国金融监管管模式美国的金融融监管体制制呈现纵横横交错的特特点，从横横向看，不不同业务有有不同监管管主体；从从纵向看，，不同级政政府又是不不同监管主主体。联邦级监管管机构有美美联储、货货币监理署署、联邦存存款保险公公司、证券券交易委员员会、联邦邦住宅贷款款管理总局局、全国信信用社管理理总局以及及商品期货货交易委员员会。州一一级监管机机构有州银银行和保险险委员会、、证券监管管的分支机机构等。优点：立立法完备备、监管管慎密、、各监管管机构之之间相互互制衡和和监督，，有利于于营造一一个公平平有序的的竞争环环境，防防范金融融风险，，保持金金融业的的安全稳稳定运行行。缺点：监监管方式式过于僵僵硬，缺缺乏应有有的灵活活性，法法网过密密易使被被监管者者疲于应应付；机机构设置置过多，，不可避避免导致致资源和和人力的的浪费，，降低监监管效率率。26第三节金金融融监管体体制及其其发展（二）英英国金融融监管模模式英国金融融监管体体制改革革后，金金融服务务监管局局负责对对银行、、投资公公司、保保险公司司和住房房信贷机机构的审审批和审审慎监管管以及对对金融市市场、清清算和结结算体系系的监管管，英格格兰银行行主要负负责执行行货币政政策和保保证金融融市场稳稳定，财财政部负负责全面面金融监监管组织织构架的的制定和和金融监监管的立立法。优点是：：具有较较大的灵灵活性和和弹性。。缺点是：：要求监监管者和和被监管管者保持持一种相相互信任任的良好好关系；；监管行行为带有有较大的的主观随随意性，，容易造造成不平平等竞争争；在金金融创新新和金融融全球化化的形势势下，金金融法规规的缺失失容易出出现监管管真空。。27第三节金金融融监管体体制及其其发展（三）日日本金融融监管模模式1998年以前，日日本的金金融监管管以大藏藏省为主主，和日日本银行行共同承承担。大大藏省负负责对所所有在日日本登记记注册的的金融机机构的监监管，日日本银行行是货币币政策的的执行者者，只对对在日本本银行开开立往来来账户或或需要取取得其贷贷款的金金融机构构实施监监管，在在行政上上接受大大藏省的的领导。。目前，除除政策性性金融机机构由财财务省（（原大藏藏省）负负责监管管外，银银行、证证券、保保险等商商业性金金融机构构均由金金融厅独独立监管管或与相相关专业业部门共共管。日本高度度集权的的金融监监管模式式曾经强强大而高高效，但但强权容容易导致致腐败，，缺乏规规范性和和透明度度的行政政指导手手段也不不能适应应新的形形势。28第四节我我国国金融监监管的发发展变迁迁一、我国国金融监监管体制制的历史史演变（一）计计划经济济时期（（1948—1978）在传统计计划经济济体制下下，金融融从全社社会来说说，只是是计划部部门的配配角、财财政部门门的出纳纳，整个个金融处处于高度度压抑的的状态。。中国人民民银行同同时执行行着中央央银行、、商业银银行和政政策性银银行的职职能，实实行统存存统贷的的信贷资资金管理理体制和和统收统统支的财财务管理理体制，，形成了了高度集集中统一一和单一一的金融融体制。。在这种种高度集集中统一一的计划划体制下下，基本本上不存存在也不不需要金金融监管管，虽然然也有计计划执行行情况的的检查，，但决非非现代意意义上的的金融监监管。29第四节我我国国金融监监管的发发展变迁迁（二）中中国人民民银行统统一监管管时期（（1978—1992）这一时期期主要是是中国金金融体系系朝多元元化方向向发展和和中国人人民银行行开始金金融监管管探索。。金融体系多元元化发展主要要表现为：建建立独立经营营、实行企业业化管理的专专业银行；建建立商业银行行；成立投资资信托类型的的金融机构；；改革农村信信用合作社和和发展城市信信用合作社；；设立外资在在华机构，““大一统”银银行体制转化化为中央银行行体制。30第四节我我国金融监管管的发展变迁迁（三）分业监监管时期（1992至今今）1992年10月，国务务院成立国务务院证券委员员会（简称证证券委）和证证券监督管理理委员会（简简称证监委）），形成由中中国人民银行行和证监会共共同对证券市市场实施监管管的体制。1998年6月，中国人人民银行将其其对证券市场场的监管职责责全部移交证证监会，形成成了银行与证证券的分业监监管。1998年11月，中国国保险监督委委员会成立，，使保险业从从中国人民银银行金融监管管体系中独立立出来，形成成了银行、证证券、保险分分业监管的格格局。2003年初初，国家又将中国国人民银行对对银行、金融融资产管理公公司、信托投投资公司及其其他存款类金金融机构的监监管职能分离离出来，并和和中央金融工工委的相关职职能进行整合合，成立中国国银行业监督督管理委员会会。31第四节我我国金融监管管的发展变迁迁二、中国的分分业金融监管管体制（一）银监会会对银行业的的监管根据国家法律律和国务院的的授权，银监监会负责统一一监督管理全全国银行、金金融资产管理理公司、信托托投资公司及及其他存款类类金融机构。。制定有关银行行业金融机构构监管的规章章制度和办法法。审批银行业金金融机构及其其分支机构的的设立、变更更、终止及其其业务范围。。对银行业金融融机构实行现现场和非现场场监管，依法法对违法违规规行为进行查查处。审查银行业金金融机构高级级管理人员任任职资格。32第四节我我国金融监管管的发展变迁迁负责统一编制制全国银行数数据、报表，，并按照国家家有关规定予予以公布。负责国有重点点银行业金融融机构监事会会的日常管理理工作。会同有关部门门提出存款类类金融机构紧紧急风险处置置的意见和建建议。国务院规定的的其他职责。。33第四节我我国金融监管管的发展变迁迁（二）证监会会对证券业的的监管证监会依法对对全国证券、、期货市场实实行集中统一一监督管理，，履行如下职职责：研究和拟订证证券、期货市市场的方针政政策、发展规规划；起草证证券、期货市市场的有关法法律、行政法法规；制定有有关证券、期期货市场监督督管理的规章章、规则，并并依法行使审审批权或核准准权。依法监管股票票、可转换债债券、证券投投资基金的发发行、交易、、托管和结算算；批准企业业债券的上市市；监管上市市国债和企业业债券的交易易活动。依法监管境内内期货合约的的上市、交易易和清算；监监管境内机构构从事境外期期货业务。34第四节我我国金融监管管的发展变迁迁依法对公开发发行和上市交交易证券的证证券发行人、、上市公司、、交易所及相相关机构进行行监管；依法法对证券业务务活动以及托托管业务活动动，进行监管管。依法制定证券券、期货从业业人员资格、、资质标准和和高级管理人人员的任职管管理办法并组组织实施；依依法制定证券券从业人员的的资格、资质质标准和行为为准则并监督督实施；按规规定管理证券券、期货从业业人员和高级级管理人员。。依法监管境内内企业直接或或间接到境外外发行股票、、上市；监管管境内机构到到境外设立证证券机构；监监管境外机构构到境内设立立证券机构、、从事证券业业务。35第四节我我国金融监管管的发展变迁迁依法监督检查查证券发行、、交易的信息息披露情况，，监管证券、、期货信息传传播活动，负负责证券、期期货市场的统统计与信息资资源管理。依法对证券业业协会、期货货业协会的活活动进行指导导和监督。依法对违反证证券、期货市市场监督管理理法律、法规规和行政规章章的行为进行行调查、处罚罚。管理证券、期期货行业的对对外交往和国国际合作事务务。法律、行政法法规和国务院院规定的其他他职责，办理理国务院交办办的有关事宜宜。36第四四节节我我国国金金融融监监管管的的发发展展变变迁迁（三三））保保监监会会对对保保险险业业的的监监管管根据据国国家家法法律律和和国国务务院院的的授授权权，，保保监监会会统统一一监监督督管管理理全全国国保保险险市市场场，，维维护护保保险险业业的的合合法法、、稳稳健健运运行行。。拟订订保保险险业业发发展展的的方方针针政政策策，，制制定定行行业业发发展展战战略略和和规规划划；；起起草草保保险险业业监监管管的的法法律律、、法法规规；；制制定定业业内内规规章章。。审批批保保险险公公司司及及其其分分支支机机构构、、保保险险集集团团公公司司、、保保险险控控股股公公司司的的设设立立；；会会同同有有关关部部门门审审批批保保险险资资产产管管理理公公司司的的设设立立；；审审批批境境外外保保险险机机构构代代表表处处的的设设立立；；审审批批保保险险代代理理公公司司、、保保险险经经纪纪公公司司、、保保险险公公估估公公司司等等保保险险中中介介机机构构及及其其分分支支机机构构的的设设立立；；审审批批境境内内保保险险机机构构和和非非保保险险机机构构在在境境外外设设立立保保险险机机构构；；审审批批保保险险机机构构的的合合并并、、分分立立、、变变更更、、解解散散，，决决定定接接管管和和指指定定接接受受；；参参与与、、组组织织保保险险公公司司的的破破产产、、清清算算。。37第四四节节我我国国金金融融监监管管的的发发展展变变迁迁审查查、、认认定定各各类类保保险险机机构构高高级级管管理理人人员员的的任任职职资资格格；；制制定定保保险险从从业业人人员员的的基基本本资资格格标标准准。。审批批关关系系社社会会公公众众利利益益的的保保险险险险种种、、依依法法实实行行强强制制保保险险的的险险种种和和新新开开发发的的人人寿寿保保险险险险种种等等的的保保险险条条款款和和保保险险费费率率实实施施备备案案管管理理。。依法法监监管管保保险险公公司司的的