流域组织视野下澜湄合作机制的法律基础建设

流域组织视野下澜湄合作机制的法律基础建设摘要：澜湄合作机制运行以来取得了显著成就，但是也面临着机制性质定位不清和法律基础建设不足的问题。本文对澜湄合作机制的性质、法律基础建设的现状和未来发展进行探索性和前瞻性研究。澜湄合作机制具有国际性、组织性、常设性和治理性，可以纳入流域委员会和宽职能类别的流域组织。从流域组织的视野来看，澜湄合作机制的现行法律基础较为薄弱，主要表现在法律人格缺失、国际水法原则缺位、制度化水平偏低。根据主导国提供公共产品、参与国理性选择、法律与外交的融合等相关理论，以及出于增强流域治理的有效性、解决流域涉水集体行动问题、规范与外部行为体的互动关系等现实需要，近中期澜湄合作机制需要加强法律基础建设。具体路径包括：赋予独立的法律人格；纳入国际水法的基本原则；建立集中化的信息共享、拟议项目的通知和磋商、流域环境监测、成员国行为监督、混合式争端解决、外部行为体的分类参与等一系列流域治理机制。关键词：流域组织；澜湄合作机制；法律人格；制度化；公共产品

澜湄合作机制（Lancang-MekongCooperation，以下简称LMC）是澜沧江—湄公河流域（以下简称澜湄流域）第一个由中国倡议和主导建立的全流域合作机制。得益于六个成员国也是澜湄流域所有沿岸国的合作意愿，以及成员国地缘优势、经济互补等有利条件，LMC正式运行六年来，充分发挥其大国主导、政策引领的灵活性优势，在基础设施、产能、跨境经济、水资源、农业减贫五个优先领域的合作取得进展，促进了成员国经济社会的发展。另一方面，LMC还在不断演进，目前已经度过培育期，步入成长期。根据国际机制理论，LMC既是一种新型次区域合作机制，也是一种非正式国际机制，对成员国不具备国际法上的约束力，而只有政治或道德上的约束力，一定程度上缺乏稳定性和预期性。从发展的眼光来看，成长期的LMC面临着来自湄公河国家对加强流域水资源治理的诉求以及域外力量在该地区的地缘政治竞争所带来的诸多压力，也面临着发展模式不确定和法律基础建设不足问题所造成的发展瓶颈。这两个问题是相互关联的——不同的发展模式对以合法化和制度化水平为核心内容的法律基础建设有不同的要求，因此首先要研究的问题是确定LMC的发展模式，根据其合法化和制度化水平从低到高依次为维持现状、国际河流流域组织（InternationalRiverBasinOrganization，以下简称流域组织）、超国家组织这三种选项。结合LMC的组织架构、职能范围、治理机制、筹建国际秘书处等现状和发展趋势来看，其流域组织的性质日趋明显。流域组织作为世界上最早出现的区域性国际组织，是可持续流域管理的最佳实践，也是通过国际合作实现跨界水资源公平和合理利用的最有效方式。当然，流域组织的实际成效取决于各成员国的经济技术实力及其相互信任和合作程度、流域组织的法律基础等很多内外部因素。为推动LMC进入成熟期，根据国际关系、水政治学和国际法理论以及全球流域组织的实践，法律基础建设是其近中期发展重点。国内外学者关于LMC及其流域水资源治理机制的研究成果可谓丰富。有的成果从制度主义或建构主义等国际关系理论的视角，对LMC的形成原因、取得成就、现行不足进行解读和评价；有的成果对澜湄流域内国际机制的“拥堵”或“重叠”状况进行利弊分析，并从中国对外政策的角度提出对策建议；有的成果对LMC框架下的水资源治理成绩及存在问题进行梳理和分析，提出未来加强合作的外交和政策路径；有的成果从国际法学科的角度，对澜湄流域水资源国际合作的成因、基础、路径进行解读和分析。然而，这些研究成果聚焦于对LMC及其水资源治理机制从宽泛的国际机制视角进行政策解读、成就总结和未来展望，缺失流域组织视野的定性分析和法律基础建设的专门研究；而且，研究方法较为单一，缺乏将国际关系理论、外交政策与国际法理论相结合的综合性分析，影响了问题解决方案的合理性和说服力。鉴于此，本文在汲取前述研究成果的营养的基础上，结合国际关系、水政治学和国际法领域的多种理论和流域组织运作的一般经验和教训，运用定性分析、比较分析、实证分析等方法，探讨LMC的流域组织性质和类型，考察和评价其现行法律基础，分析LMC加强法律基础建设的理论依据和现实意义，并对其建设路径进行前瞻，以便为有关部门制定和实施LMC发展方略提供参考。一、澜湄合作机制的流域组织性质与类型1.1澜湄合作机制的流域组织性质尽管不同的流域组织在内部结构、职能范围、运行机制等方面有相当差异，但是也呈现出一些基本属性或共同特点。根据苏珊娜·斯凯梅尔（SusanneSchmeier）等学者对制度主义理论文献和跨界水资源治理实践进行的梳理和研究，可以将流域组织定义为“基于具有法律或政治约束力的、适用于国际河流或湖泊流域特定的地理区域的国际协议而形成的一种制度化的国际合作形式，这些国际协议确定了流域治理的原则、规范、规则和机制。”根据这一概念和相关实践，流域组织具有国际性、组织性、常设性和治理性。LMC同时具备了这些性质，因此可以定性为流域组织。（1）国际性流域组织设立的基本依据是“具有法律或政治约束力的国际协议”，这些协议构成流域组织成立和运作的基本文件或章程。某个流域组织或者是根据具有法律约束力的条约成立和运作的正式机制，或者是被成员国施加政治约束力的非正式机制，或者随着合作的深化，从非正式机制升级为正式机制。LMC是根据《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》正式成立的，由中国、缅甸、泰国、柬埔寨、老挝、越南这六个澜湄流域沿岸国的国家元首和政府首脑，在2016年3月签署。该宣言是一份具有政治约束力、并尊重《联合国宪章》和国际法的国际协议，是LMC的基本文件。（2）组织性流域组织是为成员国提供长期、稳定的合作平台的政府间国际组织，其内部由承担不同任务的组织实体、机构或部门组成，比如部长级会议、常设秘书处、特设工作组等。组织实体是机制的参与者、协调者和维护者，然而不是机制存在和运行的唯一载体。因此，是否拥有组织实体是将流域组织从国际机制中单列出来的重要标准。LMC经过短短一年多的演进，就形成了五层的组织架构（见表1）。

（3）常设性流域组织成立以来长期存在，使流域治理合作具有持续性和牢固性。流域组织常设性的一个标志是支持性的行政机构——独立秘书处的存在，这也是成员国的集体活动集中化的一个标志。LMC所有成员国2017年先后在各国分别设立LMC国家秘书处，作为各国参与LMC合作的协调机构与信息交换机制，五个优先领域的联合工作组向各自的国家秘书处负责。在2018年召开的LMC第二次领导人会议通过的《金边宣言》中，六国领导人一致同意加速建设独立的国际秘书处。从其他流域组织的实践来看，建立国际秘书处意义重大。作为日常行政机构，它可以确保流域组织在召开各层次会议之外，持续地履行职能。有的流域组织秘书处在日常行政管理之外，在信息收集和处理、从外部行为体获取财务资助、制定和实施流域治理规划等方面发挥核心作用，是流域治理中的关键角色，比如保护多瑙河国际委员会秘书处、湄公河委员会秘书处。（4）治理性流域组织是成员国基于特定国际河流或湖泊流域共同沿岸国的身份而建立的一种度化合作形式，这意味着流域治理尤其是水资源方面的治理合作是流域组织的基本任务，也是其区别于其他国际组织的主要标志。水资源是LMC的五个优先合作领域之一，六国已经密集地从事了一系列流域水资源治理活动，取得了积极进展，主要表现为四个方面。一是LMC在其一般性组织架构之下，建立了致力于水资源治理的三层组织架构或合作平台，即澜湄水资源合作部长级会议、澜湄水资源合作联合工作组会议和澜湄水资源合作中心，分别作为水资源合作的决策机构、协调机构和技术支持机构。各成员国通过这些平台的交流与协调，最终促成“放水外交”，上下游国围绕水资源分配的矛盾得到一定程度的缓解。二是根据《中国向其他五个成员国提供澜沧江汛期水文信息的谅解备忘录》，中国自2020年11月起，向下游五国和湄公河委员会提供全年水文信息。在此之前，中国仅通过湄公河委员会向其四个成员国（柬埔寨、老挝、泰国、越南）提供汛期水文信息。三是2020年12月设立澜湄水资源信息共享平台，以加强和拓展成员国在澜湄水资源领域的综合数据和信息共享合作。四是积极与湄公河委员会、世界银行、全球水伙伴等政府间和非政府国际组织开展合作，代表性进展是澜湄水资源合作中心与湄公河委员会秘书处于2019年12月签署了有效期为五年的《合作谅解备忘录》。1.2澜湄合作机制作为流域组织的类型化分析（1）委员会类型的流域组织流域组织根据其授权程度、职能性质和制度化水平，可以分为理事会(Committees/Councils)、委员会(Commissions)以及管理局(Authorities)三种类型。其中，理事会授权程度和制度化水平最低，通常仅担当咨询或协商机构的角色，其组织结构一般限于成员国代表会议，作为定期会晤平台，属于协调本位的流域组织，比如图们江地区开发协调委员会。成立这类流域组织意味着成员国的合作意愿较低。管理局则是授权程度最高的自治性国际组织，通常拥有提供咨询与政策建议、执行具体建设项目、参与或制定流域水资源管理决策等广泛职能，而且经常还有促进流域经济社会发展甚至区域一体化的使命，享有独立于成员国甚至超国家的权力，可以称之为执行本位的流域组织。委员会介于两者之间，具有一定程度的独立性，但是没有凌驾于成员国及其各自的水资源利用政策的超国家权力，也属于协调本位的流域组织。全球大多数也是最常见的流域组织都属于委员会类型，比如保护莱茵河国际委员会、常设印度河委员会、湄公河委员会。管理局类别的流域组织数量最少，而且主要集中在非洲。LMC从其职能性质来看，可以纳入协调型流域组织，主要承担协调成员国活动的职能，决策程序和议程设置呈现政府主导的协调型特征。从LMC的组织结构和授权程度的变化来看，其流域组织类型经历了从理事会到委员会的演进。LMC在运作初期主要作为会晤平台，以内部各级机构召开会议的形式存在；随着成员国合作的深化与政治信任度的增强，理事会性质的会晤难以满足现实需要，于是2017年开始陆续设立了澜湄水资源合作中心等衍生性实体机构，加上日后将建立的国际秘书处，标志着LMC向授权程度和制度化水平更高的委员会“升级”。（2）宽职能流域组织流域组织根据其职能范围的不同，可以分为单职能、多职能、宽职能流域组织三类（见表2）。

根据上述分类标准，LMC是一个宽职能流域组织。LMC的长远目标是建成澜湄国家命运共同体甚至更广范围的中国—东盟命运共同体。与此目标相适应，LMC框架下的合作围绕政治安全、经济和可持续发展、社会人文三大支柱。澜湄流域各国由于地理位置、经济发展阶段、国家治理模式等的不同，对流域资源的开发利用存在不同的偏好和相应的利益差异。LMC在职能范围方面兼顾不同国家的利益偏好，除了覆盖上下游都关注的区域经济合作议题外，还将下游国合作意愿低的跨境安全议题、上游国合作意愿低的水资源治理议题纳入合作领域，从而实现了议题领域的“全方位覆盖”，缓解了上下游国家之间的分配矛盾，因此运作初期推动了国际合作的顺利开展。二、澜湄合作机制的现行法律基础考察与评价2.1澜湄合作机制的现行法律基础考察从流域组织的视野来看，LMC的法律基础关涉其治理性，决定了其合法化和制度化的程度，可以从合法化水平、国际水法原则和制度化水平三方面来考察。（1）法律人格缺失流域组织必须具有一定的国际法律地位和行为能力，因为流域组织为了实现其目标和宗旨，需要维持组织内部的正常工作机制和持续开展对外交往与合作。流域组织具有国际法律地位和行为能力的前提是具有一定的国际法律人格，从而可以成为国际法的主体而独立享有国际权利和承担国际义务，独立参加国际法律关系和开展对内对外活动。流域组织的国际法律人格往往是成员国通过该组织的基本文件赋予的。在俄勒冈大学跨界淡水争端数据库（TransboundaryFreshwaterDisputeDatabase，简称TFDD）所纳入的119个流域组织中，将近一半（58个）被其基本文件赋予法律人格，其中主要是委员会和管理局类型的流域组织。通常而言，合法化和独立性要求流域组织具有法律人格。LMC是根据政治文件成立和运作的，没有被明确赋予法律人格。然而从全球流域组织的实践来看，享有法律人格的流域组织尤其是流域委员会在实施流域治理方面更易成功，比如保护莱茵河国际委员会、保护多瑙河国际委员会等。（2）国际水法原则缺位将国际水法原则纳入流域组织的基本文件是流域水资源有效治理的决定因素之一。自由主义、现实主义、制度主义研究者、水政治学和国际水法学者都承认，主要是以国际条约或习惯法的形式存在的国际水法原则，尤其是公平和合理利用、不造成重大损害、一般合作义务这三个国际水道非航行使用的基本原则，可以促进对流域涉水集体行动问题的更好治理。作为习惯国际水法原则，它们对所有没有明确表示反对的国家都具有法律约束力。LMC成立的基本文件《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》没有提到或规定国际水法原则，其他文件也未涉及。大概是因为，第一，这些文件主要载明了澜湄流域沿岸国之间的政治承诺，是这些国家水外交的初期成果，反映了中国对LMC灵活性安排的需要，以及一向注重以政治和外交方式而不是法律方式解决跨界水问题和水冲突的传统；第二，LMC的议题领域广泛，水资源治理只是其中一个领域，还不具有核心地位。（3）制度化水平偏低制度化也称为“制度的正式性”，是指流域组织是否建立和实施了能够在管辖流域内创建合作治理框架的规范、规则和水资源治理机制。其中，“规范”是指确立关于沿岸国权利和义务的特定行为标准，比如关于开发和保护流域资源的共同承诺；“规则”是指导流域治理的具体或可操作的原则和规范，比如关于水量分配的条款、污染物排放的目标限值，或者对沿岸国开发特定项目的通知要求等。“水资源治理机制”是指流域组织为了解决水冲突，可持续地开发和保护水资源，或者实现其他合作目标，而向其成员国及外部行为体提供的各种机制工具和手段，包括信息共享机制、环境监测机制、成员国行为监督机制等，一般在其设立的基本文件和形成的内部战略与规划中进行规定和明确。而且，这些机制必须专门针对或适用于水以及与水密切相关的资源治理，比如水质保护、渔业开发、水生物种保护、洪旱管理、水量分配、水力发电等等。相关规范、规则和机制越齐全，说明流域组织的独立性越强，制度化水平越高，反之则越低。制度化水平的高低反映了成员国的政治关系和合作意愿，也是影响流域组织运作效果的主要因素之一。另外，合法化水平与制度化水平这两个指标之间具有相互联系。比如，如果流域组织拥有独立的法律人格，就可以独立接受各类融资和捐赠，提高其财务能力；反过来，充足的财务能力有助于其提高制度化水平。LMC的现有机制安排有着较强的弹性，这使中国与其他成员国通过LMC进行合作的回旋空间较大。然而也有明显不足，尤其是总体制度化水平偏低，主要表现在以下三方面：首先，内部结构的外交性、非正式性较强，比如外交部长会议发挥着仅次于领导人会议的核心作用，外交工作组会议频繁召开，各国国家秘书处统一设在外交部门等。其次，出台文件的政治性和非法律性。LMC的各层级会议或部门分别通过了一系列形式多样、名称不一的文件，包括历次领导人会议通过的《澜沧江—湄公河合作首次领导人会议三亚宣言》《金边宣言》等，历次外长会通过的《联合公报》《澜湄合作概念文件》等，然而都是政策声明性的灵活规定，都不具有法律约束力。第三，水资源治理机制的初期性和零散性。许多文件就水资源治理做了安排，然而都是关于技术交流、信息共享、能力建设等方面的合作。进一步考察相关实践可以看出，LMC框架下的水资源治理除了涉及信息共享和外部行为体参与之外，还未涉及其他基本规范、规则和机制，或者说，缺失对流域治理尤其是水资源治理规范、规则和机制的系统规定和安排，这也是中国主要通过政治和外交手段实施国际流域治理政策的体现。因为法律的地位和作用没有得到充分发挥，LMC要形成法律化、规范化、制度化的流域治理机制还有很长的路要走。另一方面，国际秘书处的筹建说明LMC的制度化水平具有动态上升的趋势。2.2现行法律基础评价综上，LMC的法律基础较为薄弱，不过从其开展的一系列活动和取得的许多成果来看，现行法律基础在LMC培育期是自恰的。这种“自恰”可以从国际机制的分阶段理论中得到解释。一般而言，国际机制下的合作会经历形式合作和实质合作，即非正式合作和正式合作两个阶段。在国际机制的创建阶段，参与国通常开展形式合作，通过签署一些仅具有政治约束力的协议，确定彼此之间关于合作原则的基本共识，正如LMC的一系列政治和外交文件所揭示的。这背后的原因之一是，新建国际组织具有脆弱性，创立非正式机制更容易获得初始生存。有些学者认为，国家在互动过程中优先选择建立非正式机制是基于其在私密性、灵活性、快速性、简易性这四个方面的优势，即避免正式的和可见的承诺、避免正式批准流程、便利快速达成合作协议、便利在情势改变的情况下重新谈判或修改协议。相较于依照事先确定的法律规范和规则进行合作的正式国际机制，LMC建立的非正式机制能够以较低的交易成本和较高的议事效率，较为有效地协调内外部关系，因此在合作初期大显身手。然而，根据国际关系和国际法领域的理论和全球流域组织的实践，“更正式的体制更有利于阻止国家为维护短期利益而采取非合作行动”进入成长期的LMC需要通过加强法律基础建设，建立流域治理的正式机制和开展实质合作。三、澜湄合作机制加强法律基础建设的理论依据和现实意义LMC在近期加强法律基础建设既有多个理论依据，也有多种现实意义。3.1理论依据（1）公共产品供给理论流域组织的发展不能脱离成员国之间因水而连接在一起的权力分布及其互动关系。显而易见，LMC成员国的权力结构是“强—弱模式”，根据现实制度主义理论和公共产品供给理论，包括流域组织在内的国际机制本身是一种公共产品，其内部存在主导大国作为积极且明确的公共产品提供者；主导国也通过建立和发展国际机制，建构其与参与国之间的观念、身份和利益认同，同时维护和发展自身利益、提升国际领导力和影响力。创建和运作LMC便是中国为澜湄地区提供的最重要也是规模最大的公共产品。国际机制作为一种公共产品，具有提供信息渠道、确立行为规则、组织集体行动和直接参与治理这四个方面的公共服务功能。这些功能的实现都需要稳固的法律基础，特别是发达的制度化水平。中国主导创建LMC除了六国经济互补、流域共享、环境联动、安全相依之外，还有大国竞争的因素。由于大国地缘政治博弈和区域内国家实施“大国平衡战略”，澜湄流域是外部势力云集、机制拥堵或竞争的高度复杂的地缘战略区域，意味着中国提供的公共产品需要关注和对接湄公河国家的需求，以增强LMC的竞争力和吸引力。自20世纪90年代以来，流域外大国争相在澜湄流域主导创建了美湄合作、日湄合作等不同的国际机制，尤其是日本通过亚洲开发银行于1992年发起建立的大湄公河次区域经济合作机制（GreaterMekongSub-regionEconomicCooperation，简称GMS）。同时也要看到，LMC也具有既有竞争性机制无法比拟，又可以满足湄公河国家需求的天然优势——由于成员结构全覆盖，并且完全由流域内国家主导和参与，可以通过法律基础建设建立起“硬制度”，实现全流域综合水资源管理。因为除了湄公河委员会之外，澜湄地区的国际机制普遍具有制度化程度较低、约束力较弱的“软制度”特征。湄公河委员会是湄公河流域四国根据1995年《湄公河流域可持续发展合作协定》创立的正式国际机制，然而湄公河委员会只有下游四个成员国，而且高度依赖外部捐助——其可得预算的90%以上来源于美国、日本、世界银行、亚洲开发银行等域外大国和国际组织的捐助，流域治理决策和活动受到捐助者的干预和影响。如果中国在提供公共产品时能够充分发挥LMC的比较优势，就可以在各种竞争性机制中胜出。反之，澜湄水资源问题的持续性和多变性将使其他成员国对LMC与澜湄国家命运共同体建设产生怀疑甚至排斥，对中国的地区和全球领导力产生怀疑，这将对中国在地区和全球事务中的话语权和领导力造成不利影响。（2）理性选择理论根据理性选择理论，主导国通过建立国际机制提供的公共产品，参与国并不是只有被动接受，而是也有集体谈判能力和主动选择权；机制参与国的共同偏好和利益需求能否通过某一机制的运作得到满足，是决定这些参与国是否偏向或选择该机制的直接原因，这在机制拥堵和竞争的情势下表现得尤为明显。湄公河国家积极参加LMC，除了大国平衡之外，也包含了这些国家集体推动中国对其外交行为进一步规范化和制度化的利益考量与期望。中国通过LMC增强了与湄公河国家的经济联系，政治互动也日益频繁；而根据社会建构理论和国际组织的实践，成员国之间长期稳定的交往催生的制度性回报越浓厚，国际机制的制度化程度就越高，从而更加稳定和有效。另外，从理性选择的角度来看，国家间的权力差距越大，国家对制度化的愿望越强烈，国际机制的制度化水平也会相对较高。（3）法律与外交融合的理论流域组织是流域各国联合开展流域治理的有效法律和外交形式，法律与外交的融合是流域组织建设不可或缺的组成部分。从宏观战略层面来看，无论是国际政治学者提出的法律外交理论，还是国际法学者提出的中国特色大国外交和预防性外交理论，都为LMC加强法律基础建设提供了理论指导。比如，法律外交理论认为，法律规则和制度是外交活动和国际合作的基础和保障，我国在制定和推行外交政策时需要构建以法律规则和制度为导向的国际关系。预防性外交理论认为，预防性外交注重同时运用政治、外交手段与法律机制，这样可以提高政治互信，增强国家行为的可预期性，预防国际争端，实现国家利益最大化。从微观的实施层面来看，法律与外交手段在流域组织发展的不同时期不同情势下也有主次之分和地位差异。在组织初创时期，可以以外交为主，法律为辅，旨在通过外交活动增强政治互信，形成合作框架；成长期则需要加强法律基础建设，做到外交与法律并用，旨在建立起规范的、稳定的法律规则和制度；成熟期已经建立起完善的规则和制度，则适合以法律为主，外交为辅，合作的主要内容是实施法律规则和制度。3.2现实意义中国加强LMC法律基础建设的现实意义主要体现在以下相互联结的方面：（1）增强流域治理的有效性流域组织对流域治理的“有效性”是指流域组织贡献于沿岸国单边行为变化、促进流域集体行动问题共同治理或解决的程度。LMC作为宽职能组织，对其流域治理有效性的衡量标准包括以下四方面：政治稳定、环境可持续性、经济增长和社会进步。这四个维度也是可持续发展的关键指标。LMC在获得初始生存后，其作为流域组织的法律基础供给显著不足，成为制约其提升流域治理有效性的瓶颈。另外，从全球流域组织运作的经验和教训来看，流域组织治理有效性的解释变量是多元的，法律基础只是其中之一，还有流域组织的职能性质和范围、组织架构、资金来源等其他变量，而且这些变量也是相互影响和联结的。为了全面增强流域治理的有效性，LMC需要建立与其职能性质和范围等相匹配的法律基础。从职能性质和范围来看，委员会类别的流域组织和宽职能流域组织大多拥有法律人格，以及较高的制度化水平，否则将因为缺乏独立发展流域治理机制和实施相关活动的能力，明显影响流域治理的有效性。比如，中国作为成员国的中蒙边界水联合委员会没有明确的法律地位，影响合作效率和成效。而且，水政治学、综合水资源管理理论、德国和南非主导建立和运作的委员会类别的流域组织的实践都表明，LMC作为有流域内“良性大国”主导和所有沿岸国参与的全纳性组织，可以为其提升流域治理的有效性创造良好条件。从组织架构来看，LMC已经形成多达五层的复杂内部结构，将来还要成立国际秘书处。而越是内部结构复杂的流域组织，越倾向于具有独立的法律人格和更高的制度化水平，以维持其财务、技术和人力资源，有效地处理其各种内外部关系，否则会影响流域治理的有效性。一般而言，组织架构相对简单的流域组织，反映出成员国对制度化流域治理的普遍较低的政治意愿和承诺，其总体制度化水平也相应较低。如果流域组织具有决策部门、执行部门、行政管理部门等三层以上的组织架构，尤其是具有常设秘书处，往往反映出成员国对规范化和制度化流域治理的普遍较高的政治意愿和承诺，因此往往具有与高政治意愿和承诺相匹配的法律基础。比如，具有独立法律人格和较高制度化水平的湄公河委员会由理事会、联合委员会、秘书处三个常设机构组成，此外还有成员国各自设立的“国家湄公河委员会”和非正式的“捐助者协商集团”作为补充。从资金来源来看，能够获得充足的财政资源是流域组织实现制度化治理和有效治理的前提条件和推动因素。LMC目前和将来有多种融资渠道，尤其是中国提供的澜湄合作专项基金、优惠贷款、引入丝路基金和亚洲基础设施投资银行的资金、可持续发展援助资金和人才培养方面的资金支持等。LMC作为具有多元融资渠道的流域组织，需要更高的制度化水平，尤其是需要制定相关规则明确出资主体与资金使用主体之间、不同出资主体之间的相互关系。（2）解决流域涉水集体行动问题LMC发展的关键是中国所提供的公共产品是否对接和满足下游国的诉求。加强基础设施建设是LMC在培育期的关键动力和地区经济的增长点。然而，澜湄国家的关键矛盾是流域水资源的分配和利用，上游的分水工程和拦水建坝活动直接影响下游国的利益，因为下游高度依赖稳定的水流进行饮用水供给、农业灌溉、渔业捕捞和维持三角洲的生态系统。因此，流域关键涉水集体行动问题是水量分配、利用和水质保护问题，尤其是关于分水项目、水电大坝对当地人民和沿岸国的经济社会和环境影响。相应地，限制上游国的权力扩张和水资源开发行为是下游国的主要诉求，通过流域水资源治理合作解决流域涉水集体行动问题应当成为LMC的核心任务。针对流域水资源利用面临的经济开发与生态环境保护之间的困境，沿岸国需要采取包括外交谈判、条约制定和规则实施在内的集体行动，实施制度化解决方案予以克服。也正是基于这些考量，湄公河五国对LMC水资源治理的重视与期待程度与日俱增。LMC在流域水资源治理方面取得了一些成绩，然而没有对流域涉水集体行动问题作出规范化和制度化的安排，无法使下游国对中国未来的水资源治理行为形成稳定的预期，不能从根本上解决流域涉水集体行动问题。中国如果拥有以整个流域为单元的水资源可持续开发和保护愿景，通过法律基础建设实现全流域水资源综合管理，将有助于成员国充分挖掘整个流域和区域层面的交易潜力，从而可以实现LMC的长远目标——建设澜湄国家甚至整个东盟地区命运共同体，起码是上下游国相互依存的“水缘政治复合体”。另一方面，国际关系的本质是国家之间利益的平衡，上游国没有义务单方面地向下游国让渡利益，而是可以彼此进行利益置换。比如中国可以通过在流域水资源分配和利用方面的利益让渡，换取下游国与中国签署长期性的《湄公河流域执法安全合作协议》，替代2011年签署的临时性的《湄公河流域执法安全合作联合声明》，以增强流域安全合作的法律和制度基础。（3）规范与外部行为体的互动关系由于全球化、区域一体化、大国地缘竞争、小国理性选择等多种原因，LMC的运作并不是自给自足的封闭系统，会与外部行为体，即其他正在或可以参与澜湄流域治理的官方和民间行为体发生互动，因此需要法律基础建设规范各种互动关系，这也有助于促进流域治理的有效性。目前和将来需要LMC处理好互动关系的外部行为体主要包括以下四类：一是湄公河委员会、大湄公河次区域经济合作机制等流域内的既有竞争与补充性机制；二是世界银行等全球性组织，LMC需要应对气候变化、自然灾害、环境问题等非传统安全问题带来的挑战，这需要全球性组织在资金、技术、人才等方面的支持和助推作用；三是公民社会和非政府组织，可以填充与完善LMC的组织和制度架构，有效促进澜湄国家之间的“民心相通”；四是知识共同体，可以为LMC的决策和行动提供智力支持。在四类外部行为体中，第一类行为体即流域内既有竞争与补充性机制与LMC的互动关系最重要，也最为复杂。这些机制在成员结构、议题领域、职能范围等方面高度重叠，甚至还追求相冲突的目标，比如湄公河委员会将环境可持续性放在重要议程，然而大湄公河次区域经济合作机制资助的基础设施建设项目比如老挝在湄公河干流修建大坝可能抵消其努力，因为这些项目可能造成重大不利环境和社会影响。因此，LMC的运作受到这些竞争与补充性机制的高度影响。另一方面，中国主导加强LMC的法律基础建设有助于与既有竞争与补充性机制的协调合作。根据现实制度主义理论，机制竞争可以导向“机制相容”的结果。而且，既有机制已经运作多年，在资金运作、规划管理、水资源治理等方面积累了丰富经验，值得LMC借鉴。比如，大湄公河次区域经济合作机制建立了稳定和可持续的多元融资体系，而且资金使用和项目实施配合得当，资金使用效益高；湄公河委员会的制度化水平最高，尤其是在水资源管理方面积累了大量知识和经验。四、澜湄合作机制加强法律基础建设的路径未来LMC的法律建设和制度建构需要在流域治理的大框架内形成相应的逻辑基础支持，包括借鉴其他流域组织的经验和吸取其教训。LMC成员国需要通过协商和谈判，签署有法律约束力的国际条约或协定，作为强化LMC法律基础的根本依据，并以这一条约或协定为主体或基本文件，辅之以内部文件建立制度群，最终形成一个完善的制度网络。具体来说，可以采取以下建构路径：4.1赋予独立的法律人格具有法律人格是流域组织合法化的标志，也是提升其制度化水平的必要基础。从其他流域组织的运作经验来看，设立了独立秘书处的流域委员会往往具有独立的法律人格，便于秘书处对外从事各项活动。比如《湄公河流域可持续发展合作协定》赋予湄公河委员会法律人格，尤其引人注目的是该协定共42条，却用一半的条款（第12-33条）详细规定了湄公河委员会的组成、职能、预算、运行程序等，使湄公河委员会能够作为国际法的主体独立和高效地开展流域治理活动。不过，很多国际组织的法律人格并不是一蹴而就的，而是经历了或正在经历从无到有、从不足到完善的过程。比如由中国倡议成立并发挥主导作用的区域性国际组织——上海合作组织，经历了法律人格从无到有的过程。保护莱茵河国际委员会是世界上最富有成效的流域组织之一，被《保护莱茵河公约》赋予法律人格，但是其前身——防治莱茵河污染国际委员会则不具有法律人格。LMC目前没有独立的法律人格，但是在设立国际秘书处之后，可以发展为制度化水平更高的流域组织，既需要也可以被赋予法律人格。未来LMC的基本文件需要明确LMC的法律地位、组成机构、职权范围、议事程序、成员国的权利和义务等事宜，使其能够独立享受国际法上的权利和承担义务，在流域治理方面获得更高成效。另一方面，未来LMC的基本文件在赋予其法律人格的同时，不必求全责备，可以根据已有的实践和成就，先行对其职能范围、组织架构、资金来源等事宜予以明确。4.2纳入国际水法的基本原则在纳入国际水法的基本原则方面，根据俄勒冈大学跨界淡水争端数据库提供的数据，全球有一多半流域组织的基本法律文件对公平和合理利用、不造成重大损害、一般合作这三个基本原则有不同程度的规定。有的同时规定这三个原则，比如《湄公河流域可持续发展合作协定》；有的规定其中的两个或一个原则，比如保护莱茵河国际委员会的基本文件《保护莱茵河公约》规定了不造成重大损害的义务。还有些流域组织或国际机制没有任何国际水法原则作为指引，大体上有以下情况：第一，某些国际机制属于经济开发项目的附属部门，不是严格意义上的流域组织，比如大湄公河次区域经济合作机制；第二，有些流域组织属于理事会类别，对流域治理仅仅发挥有限的协商作用，比如阿穆尔河流域协调委员会；第三，有些流域组织属于委员会类型，比如维多利亚湖渔业组织，缺乏国际水法原则影响了其运作的有效性。LMC作为委员会类型的流域组织，为了提升其运作的有效性，系统解决流域涉水集体行动问题，需要在以后通过的法律文件中载入国际水法的基本原则。中国作为成员国的流域组织，包括中蒙边界水联合委员会、中俄合理利用和保护跨界水联合委员会，其基本文件都纳入了三个基本原则。参见中俄《关于合理利用和保护跨界水的协定》序言、第2条、第7条的规定，中蒙《关于保护和利用边界水协定》第2－4条的规定。当然，仅仅在基本文件中规定这些原则并不能直接提升流域治理的有效性，将这些原则贯彻到LMC的工作中，尤其是建立和实施相应的流域治理机制才是最重要的。4.3建立流域治理机制流域治理机制是关于流域治理的系统化的、可操作的、相互联结的规则和制度。拥有完善的流域治理规则和制度是流域组织制度化水平的集中体现，也是流域组织有效运作的基本保障。LMC未来需要建立一系列治理机制，既包括信息共享、通知和磋商、环境监测等复杂性较低、容易达成一致的程序性机制，也包括因为关涉上下游根本利益的平衡而复杂性高、合作难度高的水量分配、收益分享、跨界损害责任与赔偿等实体性机制。LMC成员国可以遵循先易后难、循序渐进的原则，在近期主要建立复杂性低的机制，待到沿岸国的合作深化和信任增强，再建立复杂性高的机制。（1）集中化的信息共享机制制度主义研究者、水政治学者和水法专家都强调在制度化合作中处理和共享信息和材料的重要性，它是流域治理有效性的前提条件和流域组织的关键职能之一。沿岸国和利益相关方需要共享的信息很广泛，既包括流域地理、地质、地形、水文、降雨量等自然信息，也包括沿岸农业和工业发展、城镇化、航行等经济社会发展信息；在规划建设水电大坝、分水工程等拟议项目的情况下，还包括拟议项目的环境影响评价信息。信息共享的方式有两种，一是双边非正式的信息共享，流域组织本身不牵涉其中，而是在成员国之间直接进行；二是集中化、正式的信息共享，流域组织为信息的获取和交流提供明确的规则，并且参涉信息交流的协调、组织和管理，或者直接获取和管理信息。显然，集中化信息共享可以成功地将沿岸国凝聚起来共同开展流域治理，体现了流域组织更高的制度化水平，也会使流域组织的运作更有成效。比如，保护莱茵河国际委员会、保护多瑙河国际委员会、湄公河委员会在收集和处理信息方面取得了很高的成就，因为这些组织根据其基本法律文件和内部文件的规定，建立了发达的信息共享包括洪水早期预警系统。LMC已经于2020年12月建立了澜湄水资源信息共享平台，为整个流域水资源信息的共享和相应决策提供了便利。然而对于成员国需要或能够通过该平台共享哪些信息、如何共享信息，还没有建立明确和可操作的机制。因此，近期LMC需要通过出台内部文件建立集中化和制度化的信息共享机制，包括明确需要共享的信息的具体内容，建立信息共享数据库，以及LMC或者其框架下的水资源治理部门在信息处理方面的职责权限与分工协作事宜。此外，LMC可以与湄公河委员会在前期开展水资源开发与管理的联合研究、数据分享等合作的基础上，通过各自的水资源信息共享平台和数据实时共享信息，并加强水质监测等相关合作，这将有利于增强上下游国家之间的政治信任，促进流域水资源综合管理和决策。

（2）拟议项目的通知和磋商机制从流域组织的视野来看，LMC的基本使命是解决流域涉水集体行动问题，信息共享只是为实现这一使命提供了基本前提。不同的集体行动问题因其性质不同，解决的难度也不同。一般而言，复杂化程度越低或越简单的集体行动问题，沿岸国合作的政治意愿越高，越容易达成一致，反之则合作意愿低，难以达成一致，还需要高度复杂和精细的法律制度设计确认这种一致。比如，航行问题是正外部性最高即容易实现双赢的问题，属于较少关涉国家安全，即沿岸国对依赖航行利用获得经济增长、社会发展或解决其他国家安全问题的程度较低的“低政治”问题，也是关于如何合作而不是合作意愿的“方式冲突”问题。航行利用成为流域治理合作解决的第一个集体行动问题也就不足为奇了。中缅老泰四国2000年签订的《澜沧江—湄公河四国商船通航协定》，就是中国与湄公河国家正式签署的第一个有法律约束力的国际涉水条约。反之，水量分配和利用问题属于负外部性最高，容易导致单边开发、抵制合作的具有最高复杂性的集体行动问题，是关涉国家生存和安全的“高政治”问题，也是关涉是否要合作的“价值冲突”问题，这使其成为最难合作的议题领域，水质保护问题次之。即使各沿岸国有解决这类问题的政治意愿，也需要对水量分配和水质保护的相关规则和制度包括拟议项目的事先通知、磋商、跨界环评、收益分享、跨界损害的责任与赔偿进行精细设计，如此才能在沿岸各国经济社会发展与环境的可持续性之间获得利益衡平。这些规则和制度需要有法律约束力的流域水条约予以确认，并通过流域组织对成员国行为的监督保证遵守。综合LMC各成员国的需求，可以先就拟议项目的事先通知、磋商等程序性问题达成协议，之后再解决其他问题。这方面可以借鉴湄公河委员会的经验。湄公河委员会在缓解成员国之间的政治冲突、维持地区稳定方面获得了最突出的成效。这主要得益于《湄公河流域可持续发展合作协定》以及湄公河委员会的内部文件所进行的精细的制度设计，尤其是关于拟议项目的通知和事先磋商程序的规定。另一方面，起源国在拟议项目的通知和磋商程序中并不是单纯地仅承担义务，受影响国也不是单纯地仅享受权利。LMC成员国可以通过细致的制度设计，使拟议项目的起源国和受影响国在通知和事先磋商程序中都要承担义务并享有相应的权利，从而实现利益衡平。（3）流域环境监测与成员国行为监督机制流域国为了追求短期利益，可能从事违反其国际义务的行为，尤其是水资源单边开发行为。而成员国是否履行其义务，往往取决于流域组织监督成员国的行为以及开展流域环境监测的能力。尤其是对成员国行为的监督，属于制度化水平最高的流域治理和运行机制，需要成员国高度的政治意愿和合作承诺。为了使流域水资源治理更具有效性，LMC最好用一体化的方式同时建立两方面的机制：一是流域环境监测机制，以便对流域状况特别是水质和生态环境状况开展持续监测；二是成员国行为监督机制，以便对成员国水资源利用行为及其他是否遵守流域组织的基本文件或其内部文件所确立的原则、规范和规则的行为开展监督，通常采取国家遵守行为的自我报告、流域组织或者相关审查部门的调查或审查报告等方式。比如，常设印度河委员会根据其基本文件1961年《印度河水条约》第8条的规定，同时实施流域环境监测和成员国行为监督，使其能够解决印度与巴基斯坦这两个成员国之间的许多矛盾和冲突，并就实现其水量分配目标、确保政治稳定而言成为一个有效的流域组织。湄公河委员会也同时建立了这两种机制，特别是实施对成员国行为的监督，还经常开展水电开发项目的环境影响评价以及湄公河鱼类种群与数量的生态调查。（4）混合式争端解决机制明晰的、制度化和有约束力的争端解决机制有助于预防或解决冲突，是制度化水平较高的流域组织的关键职能之一。从全球流域组织的相关实践来看，争端解决机制包括以下两种：第一种是双边谈判和协商解决，冲突双方自愿讨论解决方案，通常是非正式的机制，没有特别规定的程序，是国际政治和外交中最常用的争端解决方法；第二种是正式裁决解决，由争端双方之外的第三方解决，可以