基层民事检察工作的困境与出路

基层民事检察工作的困境与出路刘晓楠【摘要】2013年1月1日，新民事诉讼法实施，进一步完善了民事检察监督制度.2013年11月18巳最高人民检察院颁布实施《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》，进一步规范民事检察监督程序.这些法律、司法解释的相继实施有效推动了民事检察工作的发展，然而，对于基层民事检察工作来说，案源匮乏的问题更加严峻,而权力、队伍等问题依旧存在.本文从案源、权力、队伍三个方面全面探讨了基层民事检察司法实践中存在的困境，并提出了解决困境的出路.【期刊名称】《辽宁公安司法管理干部学院学报》【年(卷)，期】2014(000)004【总页数】4页(P58-61)【关键词】基层民事检察;困境;出路【作者】刘晓楠【作者单位】沈阳市浑南区人民检察院，辽宁沈阳110000【正文语种】中文【中图分类】DF832在我国司法体系中，检察机关处于法律监督地位，如果说司法是社会正义的保障，那么检察机关作为法律监督者则是社会正义的最后屏障。民事检察更是如此，检察机关在民事检察监督领域所做的一些决定对当事人具有终局意义，如检察机关对于抗诉申请作出的不支持监督申请决定即代表司法救济途径的终结，检察机关民事检察监督对于维护社会正义、保障当事人合法权益的重要性可见一斑。然而，由于民事检察监督在检察机关整体职能中相对独立，其相比于刑事检察、职务犯罪检察工作发展较晚，相关法律、法规不完善，社会认知度不高等原因，民事检察工作一直是检察机关整体工作的薄弱环节，尤其是基层检察机关的民事检察部门，更是长期处于边缘科室的状态。为完善民事检察监督的范围和程序，推动民事检察工作发展，2011年最高人民检察院与最高人民法院联合会签了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》、《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》等文件，对抗诉程序、再审检察建议及检察建议的适用作出了更加明确的规定，并首次将调解监督、民事执行监督纳入检察监督范畴。2013年1月1日颁布实施的《民事诉讼法》以基本法的高度对两高会签文件的部分内容予以确认。2013年11月18日，最高人民检察院颁布实施《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称监督规则），对检察机关民事检察监督程序作出了详尽的规范，进一步保障检察机关依法履行民事检察监督职责。这些法律、司法解释的相继实施有效推动了民事检察工作的发展，民事检察的春天似乎已经到来。然而，对于基层民事检察工作来说，新民诉法的实施使得本已匮乏的案源近乎枯竭，而权力、队伍等问题依旧存在，基层民事检察发展之路依旧艰难。案源问题一直是制约民事检察工作发展的主要障碍。新民事诉讼法及民事诉讼监督规则实施后，基层民事检察部门的案源问题更加凸显。案源问题可以从两个维度考量，一是案件来源本身，二是案件类型。两者交织起来构筑了基层民事检察部门的案源困境。下面，笔者将以案件类型作为切入点，结合案件来源具体分析。（一）生效裁判监督难以介入对人民法院生效裁判的监督是民事检察部门最重要、最有力度的监督手段，也是最早确立的民事检察部门的职权。对生效裁判的监督可以直接促使人民法院启动再审程序，使错误裁判得到撤销、改判，最大程度的保护当事人、案外人的合法权益。但从目前的司法实践来看，由于受理条件的限制，基层民事检察部门的此项职能难以实现。第一，前置程序的设置使基层民事检察部门难以受理对生效裁判提出的监督申请。根据监督规则第32条的规定，对人民法院作出的一审民事裁判，当事人依法可以上诉而未提出上诉，向检察机关申请监督的，除特殊情形外，检察机关不予受理。该条规定明确了当事人在能上诉的情况下必须先上诉，才能申诉。这既是为了节约司法成本，提高司法效率，也是为了最大限度的维护司法独立和司法权威。但该条规定在客观上将二审终审的案件排除在基层民事检察监督范围之外。我国民事审判实行两审终审制，只有适用特别程序和小额诉讼程序审理的案件实行一审终审。其中，适用小额诉讼程序的前提是符合简易程序适用条件，即案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大。此类案件简单明确，涉及的矛盾易于化解，当事人对裁判服判率高，通常不会引发再审程序。而特别程序案件本身案件数量少，且不涉及民事权益争议，更是鲜有当事人申请再审。司法实践中大量针对生效裁判提出的监督申请均是二审终审的案件，根据监督规则的规定，这些生效裁判至少由中级人民法院作出。根据同级监督的原则，这类案件均由市级以上检察机关管辖。基层民事检察部门只能受理因违法送达等不可归责于当事人的原因而没有上诉等特殊情况的监督申请，而随着审判程序的规范化和对审判人员监督力度的加大，此类案件的数量必将逐年下降。第二，案外人的合法权益通过第三人撤销之诉制度得以保障。新民事诉讼法实施前，案外人认为生效裁判、调解书侵犯了其合法权益的，可以通过控告、举报等方式变通的向检察机关提出监督申请，从而启动再审程序。新民事诉讼法实施后，第三人撤销之诉制度建立，认为生效裁判、调解书侵犯其民事权益的第三人可以直接向作出生效裁判、调解书的人民法院提起撤销之诉，从而达到撤销原裁判、调解书，维护自身权益的目的。对于案外人来说，这避免了抗诉程序可能导致的漫长、繁琐的维权道路，同时也意味着其民事权益不再需要基层民事检察部门保护。第三，依职权难以发现。对于生效裁判、调解书的监督，依职权发现这一案源途径曲折尴尬。理由有二，一是当事人对其民事权益具有处分权。其涵义是在纠纷发生后是否起诉、是否上诉、是否申请再审以及是否申请执行均由当事人自己决定［1］。这限制了检察机关对生效裁判依职权进行监督。在当事人未提出监督申请且裁判、调解书本身不损害国家利益、社会公共利益的情况下，检察机关即使发现生效裁判、调解书存在认定事实或适用法律方面的错误，也不适宜介入。此种情况下若主动依职权启动监督程序，则违背了当事人对其自身民事权益的处分权；二是民事检察部门在检察机关内部相对独立。检察机关其他业务部门大多围绕刑事检察，与民事检察有着根本界限。笔者所在的基层民事检察部门成立十余年来，仅有一件案件是由反贪污贿赂部门移送。（二）调解监督范围狭窄调解监督首次确定于两高会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》，后被新民事诉讼法采纳。调解监督的确立对于遏制虚假诉讼、保护国家利益、社会公共利益不受侵犯具有重要意义。根据新民诉法第208第2款的规定，调解监督限于损害〃两益”，即损害国家利益、社会公共利益，这不同于当事人可向人民法院申请监督的范围（违反自愿原则、调解协议内容违反法律），相比于人民法院院长发现的范围（确有错误）更要狭窄得多。而且这其中存在理论上的悖论，即当事人向检察机关申请对调解书进行监督的范围与当事人向人民法院申请再审的范围完全不同，没有交集，而当事人向检察机关申请监督却要以向人民法院申请再审为前提。笔者相信立法在确认检察机关调解监督权限的同时限制调解监督范围有其深意，毕竟调解是自愿行为，不宜过度干预。但对于调解监督范围的限制在客观上同样限制了基层民事检察的案源。（三）审判监督、执行监督制度仍需完善审判监督即新民事诉讼法第208条第3款所规定的〃各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。”该条文规定比较笼统，对于可以纳入检察监督程序的具体的违法行为未明确列出，对监督程序的启动方式亦未涉及。按照理论通说，民事检察监督系事后监督，检察机关并不实际参与民事审判程序，且按照目前法律规定，在未涉及具体案件审查的情况下，检察机关亦无权查阅人民法院民事审判卷宗，因此，此类案件的来源通常是当事人申请或检察机关在审查监督申请时发现。而对于当事人的实体权益来说，对无法启动再审程序的审判程序中的违法申请监督并没有太大意义，因此，鲜有当事人单独针对审判程序中的违法申请监督。执行监督首次明确于两高《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》，该通知明确了民事执行监督的范围、方式。新民事诉讼法首次将执行监督纳入法律，但仅有一条规定，即民事诉讼法第235条〃人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，并未延续两高通知确定的监督范围等内容，这避免了对司法实践的束缚，但从另一个角度反映了检察机关民事执行监督权尽管已经为民事诉讼法所明确，但仍处于探索实践阶段，相关制度仍需完善。扩张是权力的固有属性，不受监督的权力必然被滥用。然而，不能因此否认权力的作用。尤其在检察监督领域，没有相关的权力保障，监督将成为空谈。笔者翻阅新民事诉讼法，对于检察监督权力的规定似乎只有4条，总则部分的14条，审判监督程序部分的第208条，210条，以及执行程序一般规定中的第235条。其中，只有210条能够作为保障监督权顺利实现的相关权力规定，这与检察机关法律监督地位并不匹配。如理论界和实务界一直呼吁的调卷权对检察机关审查生效裁判、调解书具有重要意义。一个民事案件经过一审、二审、申请再审，当事人仍不服，向检察机关申请监督，往往案情较为复杂，检察机关仅通过申请书、法院判决难以了解案件的真实情况以及庭审的质证、辩论过程，难以确定证据的效力及其采用是否合法，更难了解案件审理过程中是否存在审判人员枉法裁判、徇私舞弊的情况。让人遗憾的是，新民事诉讼法并未将调卷权写入。最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第51条规定：“人民检察院审查案件，可以依照有关规定调阅人民法院的诉讼卷宗”，尽管监督规则是司法解释，但〃可以”的用语及最高人民检察院单方制定的司法解释究竟能否制约人民法院保障调阅卷宗的顺利进行仍要接受司法实践的检验。正如上文所述，在基层检察机关中，民事检察部门相对于其他部门较为独立，与侦查监督部门、公诉部门、反贪污贿赂部门相比，其设立时间晚，发展相对缓慢，即使与设立时间更晚的反渎职侵权部门相比，由于检察机关重刑轻民的传统观念，民事检察部门在检察机关整体工作中的重要性亦有所不及。即使将民事检察部门定位为办案部门，但检察机关内部似乎认为民事检察部门并不属于一线科室，二线科室、边缘科室似乎更加符合民事检察部门在检察机关内部的定位。这种定位直接影响民事检察部门的队伍建设。从人数上看，民事检察部门干警人数相对于其他部门较少。笔者所在的省会城市下辖区县13个，加上2个市院派出院，共计15个基层检察院。其中民事检察部门人数在5人以上的仅有3个，3人以上5人以下的有6个，而其余6个院的民事检察部门人数均为2人，这2名干警中通常还有一名为内勤，不办理具体案件。这样的办案人数甚至难以保障监督规则所规定的案件集体讨论制度。从人员素质上看，基层检察机关倾向于将有法律专业背景的年轻骨干力量配置到侦查监督、公诉等刑检部门以及反贪污贿赂、反渎职侵权等自侦部门，而分配到民事检察部门的年轻骨干力量比例较小。甚至有干警认为民事检察部门是养老部门。笔者所在的辽宁省曾由省检察院倡导基层院民事检察部门科长任检察委员会委员，但始终未能推行。新民事诉讼法实施后，对生效裁判、调解书监督的案件集中到省、市两级检察机关，基层民事检察部门案源近乎枯竭，无案可办的危机使得现有的民事检察干警业务水平更难提升。这似乎与检察机关对于民事检察部门的偏见形成了恶性循环，这既不利于培养高素质的民事检察干警，更不利于民事检察部门的长远发展。（一）大力推行一体化办案早在新民事诉讼法实施前，两高会签《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》实施后，对生效裁判、调解书的监督案件就已经集中到省、市两级人民检察院，尤其是市级人民检察院案件数量陡然增加。例如笔者所在的省会城市人民检察院，民事检察部门人均办案数达到60余件，办案压力较大。与此形成鲜明对比的是，基层院人均办案数却不到2件，反差巨大。今年开始，笔者所在省开始推行一体化办案模式，取得了非常好的效果。一体化办案类似交办却又与交办有根本区别。具体而言，根据监督规则第45条的规定，交办案件是指上级人民检察院将受理的民事诉讼监督案件交由有管辖权的下级人民检察院办理。而一体化办案是指上级院将自己管辖的民事诉讼监督案件分配给下级院办理，得出初步意见后向上级院汇报，上级院对下级院意见进行审查，经集体讨论后得出最终结论的办案方式。这种办案模式在实践中取得了良好效果。不仅缓解了市级院的办案压力，也使基层院有案可办，并且在市级院与基层院之间通过汇报研讨架设了沟通的桥梁，有利于提高基层院办案人的业务素质，也可以使市级院从基层院汲取基层特有的办案经验。可以说，一体化办案模式有机整合了全市民事检察监督力量，是市级院和基层院民事检察工作的双丰收。鉴于一体化办案模式有效解决了基层民事检察部门无案可办的窘境，同时有效缓解了市级院的办案压力，笔者建议可在全国范围内推行一体化办案模式，全面提升全国基层检察机关民事检察监督能力。（二）积极与法院协调加强配合尽管检察机关与人民法院是监督与被监督的关系，但司法公正作为检察监督和审判独立的共同目标，表明它们有统一的一面［2］。检察监督与人民法院内部监督亦有共通之处。因此，检察机关在办理民事监督案件过程中应与人民法院多沟通，多协调，多配合，并形成相应的会签文件，逐领域达成共识。最高法与最高检会签的《关于