《政府审计学》第一章政府审计概述

第一章政府审计概述第一节政府审计的产生与发展一、古代政府审计1、古代的政府审计大多是为了适应君主专制统治的需要，直接对君主负责，代表君主对各级官吏进行监督，评价官吏的执政业绩。2、随着生产力的发展和受托经济责任的出现，早期的政府审计也应运而生。3、时至中世纪，西方国家的封建王朝中大多设置审计机构和审计官员，对国家财政收支进行审计监督。4、我国古代的政府审计（1）最早产生于西周，其主要标志是“宰夫”这一官职的出现。（2）秦汉时期是我国封建社会的建立和成长时期（3）隋唐两朝是我国封建社会的鼎盛时期，也是我国审计发展的主要时期，其中最重要的标志就是“比部”审计体制的健全完善。（4）进入宋朝，审计一度并无发展。（5）元明清时期随着君主专制制度的日益强化，这一时期的审计总体而言处于停滞衰落状态。二、近现代政府审计1、在西方，随着资本主义制度的建立，资产阶级民主制度取代了封建专制制度，尤其是社会化大生产促进了社会经济的巨大发展，相应地也就需要加强对国家财政收支和其他领域的经济监督。因此，各国纷纷建立和完善了政府审计制度。2、现代资本主义国家大多实行议会制的政治制度，采用立法、行政、司法三权分立的国家政权组织形式，议会作为国家的最高立法机关，对政府行使包括财政监督在内的监督权，并在宪法或特别法令中规定了审计的法律地位，确立了政府审计机关的职权、地位和审计范围，授权其独立地对财政财务收支进行审计监督。3、从我国来看：（1）辛亥革命后（2）中华人民共和国成立以后（3）党的十一届三中全会以来（4）党的十八大以来第二节政府审计的本质一、政府审计本质的传统观念（一）查账论查账论源于会计，认为政府审计是会计发展到一定阶段的产物，是适应会计检查的需要而产生的。

这一观点的主要论据有：（１）会计是运用一定的记录方法，对所有的经济业务进行反映，并且以报告的方式，达到特定的目的，以供分析和解释。（２）我国历史上曾将政府审计表述为“听从会计”（３）从政府审计发展过程来看，在相当长的一段时间内，政府审计的主要工作内容就是查账。（二）方法过程论这一观点在西方审计理论界较为流行。这种观点关注的是政府审计的过程和采用的方法，从本质上说，政府审计是一个获得客观有效证据的动态变化过程，而不是最终的审计报告结果。（三）财政监督论这种观点认为政府审计行为源于财政监督的需要，它是为了“保证国家财产分配的完整，对于财政活动或与财政活动有关的单位、组织所进行的一种监督活动”，其观点类似于国家职能论、经济监督论、维护王权论、权利制衡论、民主政治论。（四）经济监督论这种观点认为政府审计从一开始就不是会计的附属品，二者是不同质的两个概念，政府审计产生于经济监督的需要。（五）受托责任论受托责任论是当前我国审计理论界与实务界所普遍认同的一种观点。该观点认为：审计是在两权分离的情况下，基于经济控制的客观需要而产生的，并伴随着受托责任的发展而发展。一方面，由于两权分离，财产所有者将其财产交付、委托给他人代为管理或经营另一方面，一个大规模的组织内部，在集中领导下实行多层次的分权管理或者分权经营，如政府内部实行中央地方各级的分层次管理，企业内部实行总公司、分公司的分层次经营管理。二、政府审计本质的现代学说（一）民主法治论与政府治理工具论政府审计的受托责任关系在民主制原则下，可以理解为将所有政府机构和官员看做人民这个委托者的受托管理者，对公共资金和资源进行管理。（二）“看门狗”和经济卫士论这一观点表达了要从政府审计与国家社会、经济的关系，以及政府审计在国家社会、经济运行中的功能或作用角度来探究其本质。（三）“免疫系统”论政府审计的本质体现为国家经济社会运行的“免疫系统”，说明政府审计首先是一个系统，然后是一个像人体免疫系统一样的系统（四）国家治理论国家治理论认为，政府审计是国家治理的重要组成部分。国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家治理论秉承社会契约论，基于不完全契约下的代理理论，在政府审计本质、目标和职能认识上，实现了对“免疫系统论”、“看门狗”和经济卫士论的超越和升华。三、公共受托经济责任与现代政府审计本质的认识本书赞同并采用具有普遍意义的受托责任的观点，并进一步指出，现代政府审计是确保公共受托责任实现和解除的一种审计。现代政府审计是伴随着公共受托责任的产生而产生，伴随着公共受托责任内涵的发展而发展的。公共受托经济责任是现代政府审计的本质特征，也是现代政府审计理论的重要基石。第三节环境变迁与现代政府审计地位作用的变化一、经济环境变迁使政府审计发挥作用的领域产生变化审计是经济发展到一定阶段的产物，它的发展变化受到不同历史发展阶段不同经济环境的深刻影响。一方面，在不同的经济环境中，政府审计发挥作用的广度和力度有所不同；另一方面，也应该认识到，在影响一国审计监督制度运行的诸多环境因素中，起决定性作用的是经济环境。1、改革开放以来，我国的经济环境发生了重大的变化2、２０１２年召开的十八大进一步提出了加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的要求。3、２０１３年召开的十八届三中全会更是明确了全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。我国经济环境的变迁始终围绕着向市场经济的转变二、政治环境变迁与政府审计地位的提升1、民主政治建设的首要任务是实现政府管理模式变革。2、政府公共管理理论的实质就是要进一步强化公民与政府之间的公共受托责任关系，把政府真正置于公民的监督与制约之下，使得政府更好地为公民服务。3、我国民主政治建设的现实显示出我国政治环境的重大变化，这种变化使得今后以及未来一段时间，党委、政府交办审计事项增加，人们需要政府审计来推进民主的进程，代表公众的意愿，让政府接受公众或纳税人的监督，用公众的民主监督推动政府执政为民。三、法律环境变迁与政府审计权威性的增强1、法制治国的关键是政府依法行政2、政府审计的权力来源于法律，必须依法设立，依法取得3、法律环境直接决定了审计存在的形式、活动方式和发展方向，国家的整个审计工作必须在国家法制框架内进行，审计工作应该有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。四、文化环境与政府审计科学审计理念的树立1、国家的文化环境决定了国家