中国财政分析课件

中国财政支出状况分析主要内容中国财政体制改革与变迁中国财政支出规模与结构中国民生类财政支出规模中国财政分权体制的改革与变迁改革背景：为了逐渐摆脱计划经济体制对中国发展的束缚,自1978年以来,中国在农村和城市相继开展了一系列重要的社会、经济、政治体制变革。改革的目标很明确,就是要实现中国经济社会的长期可持续发展,包括进行经济市场化改革和财政分权改革,中央和地方政府分权改革是其中的一项重要内容。经济市场化改革是在资源配置手段方面实现从计划到市场的过渡;财政分权改革是在中央与地方之间重新对财政收支权力进行配置,确保相应的财权和事权在中央和地方之间合理分配。第一阶段：改革开放后1978-1993随着中国经济社会的发展,重工业优先发展战略和计划经济的弊端逐渐显现出来,逐步成为经济发展的障碍。计划经济时代国家对重工业的补贴率高达37.57%,且持续时间长达25年(1954—1978),造成了轻重工业比例的严重失调,消费产品品种单一。因此,及时改变重工业优先的经济发展战略被提到议事日程。1987年社会主义现代化建设“三步走”的经济发展战略应用而生,1992年我国提出建立社会主义市场经济体制。通过以市场机制来刺激经济增长,极大削弱了以往以重工业为核心赶超战略的消极影响,从外延式增长转变为内涵式增长,从闭关自守到对外幵放,实现了经济发展战略的全面更新。

中国政府1987年推进的新经济发展战略,突出了经济运行要在市场价格调节机制下发挥要素的比较优势,提出政府应该从计划经济的直接经营管理与对产品和要素的价格干预转变为运用行政和经济手段对宏观经济进行指导和调控。该政策作为新的制度安排,从制度供给的角度尝试对原有制度安排所形成路径依赖的突破,赋予地方和企业较大的自主权,是向社会主义市场经济探索的一种大胆尝试。中国政府推动改革首先通过扩大企业的生产经营自主权来刺激经济的增长。扩大企业的生产经营自主权在极大调动企业的生产积极性、改善企业经营机制和提升企业活力等方面成效显著,但同时,出现的消极影响是极大降低了财政收入中的企业收入项。1978-1981年财政收入与企业收入和

税收收入情况表从上表可知，中国该时段财政收入变化不大,增幅保持在1%左右波动。而财政收入中的企业收入下降明显,相对比重也由1978年的51.0%锐减至1981年的30.1%,比1978年减少20.9个百分点,而税收收入占财政收入的比重1981年仅比1978年提高了7.7个百分点。虽然市场作用的发挥带来了经济的发展和税收的提高,但国家对国民经济的宏观调控能力锐减。在这种财政出现困境的大背景下,迫切需要及时调整财政管理体制。1980年,《关于实行“划分收支,分级包干”的财政管理体制的暂行规定》的出台,在全国范围内启动了“划分收支,分级包干”的新体制,总的思路是中央和地方的财政收支范围的界定采取行政隶属关系的原则,对地方的财政收支管理给予较大的自主权。1985年,在实行两步“利改税”后,国家以征税税种作为划分中央和地方两级政府财政收入的依据实行了新的财税管理体制,调整了政府间财政分配关系。1988年,国家对地方财政包干的形式进行完善和丰富,采用“多种形式包干”的体制,逐步完善财政包干制度。1978—1993年期间,虽然我国的财政管理体制发生了频繁的调整,但始终做到了中央与地方分灶吃饭和财政包干。因此,该阶段的财政管理体制又被统称为财政包干体制。

财政也干体制是一个特定历史阶段的产物,对中国财政分权制度的探索有积极作用,但山于其存在的内生缺陷,对经济发展也产生了不良后来。在财政包干体制的利益分配机制诱导下,地方政府增加财政收入的积极性被大大激发了,促使地方通过隐匿财政收入来达到获取更多财政收入的H的,导致国家财政收入占GDP的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重出现双双下降。1978-1992年国家财政收入占GDP的比重同时,地方政府从短期经济效益考虑,鼓励大量短期行为和地方保护主义的滋生,各地投资超比例谓加,大而全、小而全重复建设,造成了要素资源的极大浪费和产业结构同质化严重。这种过渡性财政符现体制必然会被更规范的体制取代。1998年“公共财政”的提出,是财税改革进一步深化和推进的标志,重点逐渐向财政支出领域转移,内容涵盖了改革收入方面和优化财政支出结构两大类。分税制虽然总体上实现了预先设计的目的,但仍然存在不少问题。如:分税制没有解决税制不平等的问题,企业所得税按照隶属关系划分助长了当地政府的低水平重复建设,不利于产业结构的优化升级,不利于平衡各地区间的财政收入差距。这些分税制改革内生存在的缺陷,再加上改革的不彻底性和相关制度建设的滞后,对财政经济产生了一系列不良的影响,逐渐导致了地方财政赤字增加。第三阶段:改革开放后2002—2002年以来,财政改革进入新的历史阶段。一是全面取消农业税,全面推进农村税费改革。二是建立和完善了包含政府收支分类、部门预算、国库集中收付制度和“收支两条线”改革等多项内容的公共财政体系。另外,有效推进了基本公共服务均等化,在全国范围内通过完善转移支付制度和加强县乡财政管理等方式积极平衡地区间财力差距。2002年全国大多数地区对省以下财政管理体制进行了相应调整。从2002年年初开始,釆取企业和个人所得税收入山中央和地方共享,2002年的所得税收入中央和地方各占一半,2003年及以后的中央和地方按照六四比例进行分成。在税收制度方面,2008年在全国范围内实施新的企业所得税法,彻底合并内外资不同企业的所得税,强化了内外资公平竞争的秩序。2003-2012年国家财政支出结构中国财政分权制度的不足1.中央地方政府之间的财政分权关系缺乏稳定性世界各国都存在要妥善处理本国中央和地方政府财政关系的利益博弈,要么是建立在宪法和相关法律基础上的,如美国和日本等西方发达国家;要么是在法律和制度不尽完善基础上的中央和地方政府的博弃,就像中国。在我国,中央和地方两级财政关系的划分和调整没有通过严格写入宪法来加以保障,缺乏法律依据,大多是通过中央文件的形式来进行落实,缺乏制度上的稳定性。2.中央和地方的财权与事权不对等财政分权的实现需要建立在行政事权相匹配的基础上,中央和地方按照本级相应的财权与事权相协调的原则各司其职,才能保证分权效率得以提升。然而,中国的国情是行政集权与财政分权并存。1994年以来,地方财政收入占全国总财政收入的比重徘徊在44一51%之间,但地方财政支出占全国财政支出却达到了70%左右,收支不平衡现象十分严重。按照财政分权理论的观点,提高中央财政收入的适当比例有利于屮央政府在对宏观经济调控中发挥重要作用是毋庸置疑的。但没有相应地将对等的事权进行匹配,造成地方财政收支矛盾。3.地区间财政的发展差距不断加大我国幅员辽阔,各地区由于地理区域优势、经济基础和人力资源状况等差异,财政状况也相应呈现出差异性,直接表现为公共产品提供水平的高低。中央政府为了促进各地公共服务水平的均等化,采用转移支付制度等再分配方式加以平衡和调节。财政转移支付是在1994年分税制的基础上建立起来的,包括了税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分,以中央对地方的转移支付为主的转移支付制度。其中,税收返还在转移支付中占比较大,是在分税制后幵始实行的,返还数额以1993年中央从地方收取的净收入数额为基数,每年按照--定比例进行递增。该办法出发点是以当地的实际财政收入为依据来平衡,却在客观上造成了不同省区不同比例不同返还额的现状,加剧了各省区间的财政不平衡现象。2012年中东西部地区人口及GDP比重2012年人均GDP的差异4.地方政府硬化预算约束不足财政分权导致地方政府间的竞争,会改善地方政府的管理水平,提升产出效率,有利于硬化预算约束。但中国的财政分权由于存在财权与事权归属不相匹配的情况,很不完善和规范。不断上收的财权导致地方政府使用预算内收入提供公共服务的能力受限,层层下压的事权诱使地方政府不得不谋求预算外收入、甚至是体制外收入的支持。1983-2003年地方预算内外收入变化情况中国全口径财政支出的总额从2003年的约4.2万亿逐年上升，到2013年已超过22万亿，十一年间增长五倍有余。一般说来，衡量财政支出规模较为合适的指标是财政支出占GDP的比重。按照这一指标，中国财政支出规模过去十年均超过30%，自2009年开始维持在36%以上，这较为接近发达国家财政支出规模较低国家（如韩国、美国等）的水平。另外需要注意的一点是，全口径财政支出占GDP的比重波动较大，主要表现在受2009年出台“四万亿”经济增长刺激性政策的影响，全口径财政支出占GDP比重从2008年的约32%跳跃到2009年的约41%，其后又逐步回落到36%—37%的水平，2013年又上升到39.35%。2003-2013年权口径支出结构在全口径财政支出中，公共财政支出仅占全口径财政支出的60%左右，且自2003年以来比重较为稳定。预算外支出在2003年时比重较高，随着财政部门逐步将其纳入预算内，比重逐步降低，到2011年已完全合并到公共财政支出之内。五项社保基金支出占全口径财政支出的比重略有上升，从2003年的8.14%上升到2013年的11.17%，尤其是在2013年升幅明显。土地出让金对应的支出、政府性基金支出、地方政府性债务增量对应的支出，三部分加总起来占全口径财政支出的比重也较高，2003年为24%，2013年为28%。这部分资金所占比重在2003年—2013年间波动较大，如2008年为22%，而2009年突然上升到33%，这也是全口径财政支出占GDP比重波动较大的主要原因。财政民生支出规模的总量分析（1）在民生支出总量方面，全国财政民生支出总量绝对值一直呈增长趋势且增长幅度明显，总体上说明民生领域已成为我国财政资源配置的重要领域。具体而言，国家财政民生支出从1999年的3277.3亿元增长至2011年的37856.93亿元，涨幅超过10倍。从增长率方面看，年均增长率为21.07%，其中2007年增长率达到历年最高值34.18%。（2）在国家财政民生支出总量占GDP比重方面，主要呈现出稳中趋升。整体较为稳定，虽然逐年增长但增长幅度较小，说明国家财政民生支出总量占国内生产总值的比重稳定并小幅上升，尤其是最近5年，增长幅度与增长趋势较为明显，反映出现阶段我国财政民生支出政策的明确性与稳定性，同时也表明财政对民生投入的稳步增长。（3）在民生支出占财政支出比重的变化特征方面，总体上呈现先小幅波动后平稳上升的趋势。具体来看，财政民生支出占财政支出的比重在1999年至2006年内以1%或2%的增长率差距上下波动，说明该期间内财政民生支出规模增长速度与财政支出总规模增长速度差距不大；而2007年始，国家倾向于民生领域的建设，民生支出增长速度快于财政支出增长速度，财政民生支出占总支出比重从26.84%（2006年）达到29.25%（2007年），增长速度超过的2%，此后一直逐年上升，2011年达到34.65%。2006年10月，中共十六届六中全会，提出“走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展”的方针；2007年明确提出改善民生是社会建设的重点，并制定了具体目标，即教育、就业、社会保障、医疗卫生等领域为重点的民生建设领域。所以，在2007年国家财力大幅度投入民生重点领域。财政民生支出规模的主体分析

（1）中央本级财政支出与地方财政支出的总量分析。从支出总量的绝对值看，中央与地方财政民生支出总量均呈明显增长趋势。在1999年至2011年期间，中央本级财政民生支出绝对值从469.04亿元增加至1901.67亿元，涨幅约4倍相对而言，地方财政民生支出绝对值的上升趋势更为明显，自1999年开始从2808.26亿元逐年递增至2011年35955.26亿元，其间涨幅约14倍。中央与地方财政民生支出总量差距较大，1999年当年地方民生支出为中央民生支出的5.6倍，到了2011年变为中央民生支出的近20倍。在支出规模的增长率方面，中央财政与地方财政均呈波折上升式曲线型，且二者增长率都出现了较大幅度的波动，但波动规律并不一致，甚至出现截然相反的情况，例如2001年、2002年和2009年。此外，地方增长趋势较中央更为显著。中央与地方民生财政总量增长率（2）在中央对地方转移支付方面，由于存在民生问题地域性特征，中央政府还存在一部分以转移支付的形式对各省级政府进行财力输送，尤其是专项转移支付主要投入民生领域。2007-2011中央对地方转移支付情况及其增长率单项财政民生支出的总量分析财政支出中社会保障的比重总体上呈平