《中国政治制度史导论》第六章精致繁复的网状王国-两宋

中国政治制度史导论

（第二版）第六章精致繁复的网状王国——两宋本章主要内容：第一节繁复的中央行政机构第二节宋代的地方官制第三节宋代的科举与学校制度第四节宋代官员的人事制度第五节宋朝的兵制第一节繁复的中央行政机构宋代的中央机构，从框架上来看，是从唐代临摹下来的。唐代有的机构它都有，而且从表面上看也没有太大变化，但实际权力格局和具体运行机制却大相径庭，严重的名不符实。正式机构是一套，附加机构又是一套，往往附加机构才是真正负责的机关。一个机构的负责人，往往不负责本机关的事务，却去管另一个机关的事情。形成了叠床架屋、彼此纠缠的官僚体系。1.宰相及其官属宋代的宰相制度有两次大的变动。北宋开初的100多年，以同中书门下平章事为宰相，参知政事为副相。中书门下作为宰相的属衙，有别于中书省和门下省单独存在。宋神宗元丰改制（王安石变法）之后，回到唐朝制度上，以三省副长官为宰相，但实际上的宰相则是尚书省的左右仆射兼中书和门下省的侍郎。三省领导机构已经合而为一，直接领导原尚书省下辖的作为执行机关的六部。1.宰相及其官属元丰体制与元丰改制宋初100多年，中书门下是事实上的“宰相府”，宋人称之为“政府”，其属员人称“宰属”。中书门下的直属机构有五房，计有孔目房（书记处）、吏房、户房、兵礼房和刑房，每房设堂后官三人。堂后官又称堂吏，开始的时候，由于中书门下不算正式机构，所以由吏员担任，随后发现堂后官权责甚重，时常弄权，于是改由朝廷命官担任。元丰改制后，宰相的下属机构跟唐朝一样，由中书门下的属员充任2.三司使三司是五代军阀体制下的产物。唐代处于官僚结构第二等级的户部所辖的财政事务被集中整合起来，成立三司，即所谓铁盐、度支、户部，以加强征收赋税和财政收入管理的职能，也就是加强对民间的搜刮。三司的负责人即三司使。三司使权力之重，有时甚至超过宰相，被人称为“计相”。三司下辖三司：铁盐司，度支司和户部（此户部非尚书省的户部，那个户部仍然存在，但已经无事可管），每司下设支司，当时称为“案”。铁盐司下设七案：兵案、胄案、商税案、都盐案、茶案、铁案、设案。度支司下设八案：赏给案、钱帛案、粮料案、常平案、发运案、骑案、斛斗案、百官案。户部司下有六案：户税案、上供案、修造案、曲案、衣粮案、两税案。2.三司使三司还设有一批附属机关，负责催促、监督、复核以及受理投诉等项事宜。三司是一个几乎无所不管的部门，它的职权范围涉及了原来兵部、户部、工部以及吏部、礼部的事务，甚至连监察部门的职权也受到了侵犯。而且，它还包办了地方州县的所有财政事务，控制着地方政府的命脉。元丰改制后，将三司侵夺各部门的职权重新归还给了各部，其中最主要的财政权归属户部。三司这个一度凌驾于各个政府机关之上的庞然大物，终于寿终正寝。3.三省六部宋朝的三省六部都是齐全的，三省在元丰改制前，机构都存在，但没有任何权限。在三省之外，还设有门下后省、中书后省以及尚书都省，床上加床，除了安置人员，什么事也没有。元丰改制以后，原来中书门下的机构撤销，全部分派到门下、中书两省，三省合一，负责长官变成宰相，而中书、门下两省变成事实上的宰相附属机构。宋朝初年，六部二十四司机构都在，但全系虚置。元丰改制后，全部职权回归，变成真正意义上的职能部门。4.枢密院宋代继承了枢密院体制，负责全国军政，但由文官负责，非文人科第出身不能做枢密使。同时，枢密使和副使位列宰辅，与宰相一起参与军国大事的处理。这等于是，枢密院从宰相那里拿走了军政事务，而枢密使又不负责除军政以外的其他事务，两伙分别负责不同事务的宰相，最后组成一个宰相集体，共议军国大事，共同为皇帝负责。枢密院的长官为枢密使或者知枢密院事，副长官为枢密副使、同直枢密院事、签书枢密院事、同签书枢密院事。枢密院的下属机构主要是各个房。此外，还有若干司，南宋时，又添设宣旨院和省马院。

5.宋代中央官制的特点宋朝形成了中国历史上机构最庞杂，人员最臃肿，效率最低下的政府体系。主要特点如下：第一，机构重叠，床上架床。第二，权力分散，职能混淆。第三，机构臃肿，人员众多。第四，事权不一第五，对于官员不信任，很少给予全权。5.宋代中央官制的特点元丰改制之后，从表面上看，似乎官制的弊病已经基本消除，但实质上问题并没有根本解决。首先，虽然宰相与执行机构六部之间的关系已经理顺，但枢密院与宰相之间二元结构的问题依然存在。其次，某些机构重叠的问题依然还在，比如三省的外省问题，宰相府和枢密院各自一套雷同的附属机构的问题等。最后，改制虽然合并了庙，但却没有裁和尚，机构臃肿，人浮于事的现象反而由于机构的裁并加剧了。第二节宋代的地方官制宋代的地方官制跟中央有近似的毛病，同样是机构重叠，人浮于事。名义上，宋跟唐一样，都是三级行政区划，道（路）、州(府)、县。但路这一级基本虚置，可是机构却越添越多。州县两级，主官不实授，而称为“知事”，知事之外，还设置若干平级官员，以分主官之权。同时，州县在军事、财政和人事方面的权力越来越小，相应的权力都被集中到了中央。这样一来，虽然五代时期外重内轻的问题解决了，但地方上的积极性和主动性也没有了。1.路道这一级，唐代有时也称路，宋代叫路的时候比较多。路这一级的政府机构是所谓的派出机构，不是一级正式地方政府。节度使的名义取消，路的实权已经不存在了，路的机构实际上已经没有什么用了，但是，路级机构反而越添越多，形成了多达九个平行的机构，下面列举其要者：第一，转运使司，人称“漕司”。第二，提点刑狱司，人称“宪司”。第三，安抚使司，人称“帅司”。第四，提举常平司，人称“仓司”。第五，提举学事司。第六，提举保甲司，负责一路的乡村保甲的推行，王安石变法的产物，变法失败则废。2.府、州、军、监（1）府。宋朝的府要比唐朝多得多，分为京府和普通府。京府有四个：开封、河南（洛阳）、应天、大名。普通府三十个。府的正官本为府尹，但宋朝一律不设，负责官员以临时派遣的名义管理府内事务，称为“权知某府事”，简称“知府”。（2）州。州是这一级最常见的行政单位。多数地方都设置州。州可以分为雄、望、紧、上、中、下等几个等级。州的负责官员跟府一样，也称“知州”。2.府、州、军、监（3）军。凡地处要冲或者为军事重镇者，设军。军与府、州、监同级，一般城池坚固，易守难攻。但辖区一般比州府要小。军设“知军”。（4）监。宋朝凡属出产矿产、制盐、铸钱和军马养殖地，设置监的行政单位，与府、州、军平级。监设知监。2.府、州、军、监凡府、州、军、监这一级的行政单位，除了正印官知府、知州、知军、知监以外，还设置与它们同级的通判，少则一员，多则三员。但除正员通判之外，还有“添差通判”，一般三员到五员。通判不是地方正经的负责人，但可以干预地方行政，同时还负有监督职能。这些职位主要是用来分地方长官的权。添差通判一般不理政务，但多少是添了一双眼睛，在防止州府离心方面也有作用。第二级行政单位，属官有签判、推官（前两个为正官助手）、观察（书记）、录事参军（纠察州事）等，以及学校的教授。3.县、镇、寨宋代的基层政府有县、镇、寨三种形式。一般情况下基层政府是县，跟州府的思路一样，县没有县令，只设知县。在经济发达和交通要道所在，设镇。镇开始设镇将管理，后来设监镇。凡军事要地，或者与少数民族接壤地区，设寨。寨设知寨。基层政府的属员有丞、主簿、尉等。基层政府规模过小，从来没有反叛的可能，但长官依然要“权知”，而且稍微大一点的县，就设两个主官。第三节宋代的科举与学校制度1.科举制度

宋朝建国，很快就恢复了科举考试制度。作为重建文官体系的一个组成部分，宋朝统治者对于科举之重视，超过了前人。宋代科举开始的时候，跟唐朝几乎一样，科目也类似。但很快进士科就压倒一切，后来的科举，几乎就是进士科的代名词。第三节宋代的科举与学校制度进士考试分成三个阶梯，第一为州试，州试及格，送往礼部省试。省试合格，则参加殿试。殿试由皇帝亲自主持，考试不淘汰，但分出名次。进士考试开始每年一次，后来改为每三年一次。殿试考试，将考生分为五甲，一、二甲赐进士及第；三甲赐进士出身；四、五甲赐同进士出身。进士考试的内容，在宋代发生了重大的变化，将诗赋改为“经义”，即对儒家经典的阐释。2.学校制度宋代学校制度在宋初的时候，基本上模仿唐朝，学校跟科举的联系，只体现在为考试提供考生上。中央只设一所国子监（学），每次科考时，国子监可以与各州一道，举行初级考试，中试者送往礼部参加省试。而地方上的州、县基本上没有什么学校。后来，中央政府又办了太学和四门学两所学校。太学逐渐一枝独秀，成为中央政府所办的国立学校的代称。各地也开始兴办官学，设置了专门的学官。但是这时，各种学校的学生依然只是科举的后备军。2.学校制度王安石变法，对学校制度进行改革，太学发生了重大的变化。王安石推行“太学三舍考选法”，简称“三舍法”，使科举考试与太学融合到了一起。当时，太学实行三舍制，外舍、内舍和上舍。事实上将太学变成了科举的一个层次，学校彻底变成了选官制度的一个组成部分。第四节宋代官员的人事制度宋代是个对官员尤其是文官特别优待的朝代。1.官员任用资格有资格做官的人，首先是科举考试及格的人，其次是通过门荫出身的人。再次是通过进纳（即后世所谓的纳捐），即一般百姓通过向政府交纳一定数量的金钱或者粟米，从而获得任官资格。最后是军功，宋代凡是在军队期间有重大功勋的人，退役之后，可以参加铨选，进入低等文职官员行列。2.官员的铨选任用所有具有任官资格的人，要想成为正式官员，必须到吏部报到，填写自己的“脚色”即简历，然后参加铨选考试。铨选考试在北宋初的百年之内，由审官院和流内铨主持，元丰改制后，改由吏部主持。铨选通过的候选官员，必须等待官职出现空缺才能上任，所以必须候缺。官缺分为“堂缺”和“常调缺”。2.官员的铨选任用候选人补缺得官之后，按例有一定期限的假期，准备行装，视官职所在的路途远近，再给一定的路期。到任后，由当地衙门的长官当天验明各种文件，确认没有假冒，就算正式到任。宋代官员的任期一般是三年，最短的任期是30个月。宋代与前代一样，官员的任用必须实行原籍回避，即本地人不做本地官。在原籍回避的同时，还实行避亲制度，即在一个部门和一个地方系统中，上下级中不能出现亲戚关系，有这种关系就要申请回避改任。3.官员的考核升迁宋代是由审官院负责朝中官员的考核，由御史台和翰林学士负责对地方官的考核，御史台和翰林负责考核各路的长官（监司）。而由各路长官考核州县。考核的标准为“七事”：一曰举官，二曰劝农桑，三曰招流亡，四曰兴利除害，五曰按察部吏赃罪，六曰平反冤狱，七曰稽查盗贼。如果七事可以做到五项，为上等；达到三项为中等；三项以下为下等。3.官员的考核升迁宋代官员考核，基本上流于形式，很少有人认真对待，因考核下等而被降官的人屈指可数。所有官员，基本上是按年限升迁，每四年升转一次。有出身的人（科举及第者）超资升转，无出身的人循资升转。官员临升转时，按例要有考察和考试，即所谓的磨勘，但实际都是走过场，过个手续，交一点资费，几乎没有人磨勘不过的。4.官员的俸禄宋代实行厚禄政策，对各级官员尽可能地照顾，让他们过上优裕的生活。不是高薪养廉，而是高薪养士。官员俸禄有各种名堂，有月俸，有春、冬衣料，有每月的禄米，有职钱，有薪钱、炭钱、盐钱、饲料钱、供应的肉食钱，还有随从人工钱和饭费。在地方为官的还有公用钱和自身的职田，无职田者还有茶汤钱。在宋朝，朝官往往有加官，即在本职官之外另加作为优待级别的官衔。凡是有加官的人，则可以按加官衔领俸钱，同时还可以领本职官的俸银和职钱。只是某些特殊时期，由于国家财政的困难，才会对官俸减半支给，但财政状况稍好，就恢复原状。除了俸禄之外，朝廷还不时有赏赐，官员稍有劳绩即有赏赐来也，动辄数以万计。4.官员的俸禄宋代对于士大夫极尽优待之能事，读书人得官容易，官员的待遇优厚，而且得了官以后，还可以荫及子孙。只要做了官，一般都是只升不降，只要年头靠到了，就“无灾无害到公卿”。即使犯了过错，也很少处罚，朝官犯过则罚做外官，或者投闲置散，去做管理宗教事务的官员，再大不了被贬去远恶军州做地方官。官员腐化与贪污成为普遍现象，因为即使贪污，也不见得会受到处罚。即使处罚，也不过是换个地方做官。第五节宋朝的兵制宋朝的军事制度将传统的文治精神强调到极致，使得武人完全处在文官控制之下，而且着重在军事体制内部设置重重障碍，把军队束缚得紧紧的，全然无法灵活动作。只强调效忠，不在乎效率，这是宋朝兵制的一大特色。1.军队的分类和布局宋朝的军队分为中央军和地方军。中央军是皇帝的亲卫军禁军。地方军有厢兵、乡兵和蕃兵。蕃兵招自内附的少数民族，主要用于以夷制夷，防范边境少数民族的骚乱，编制不定，多数情况下只给一个名义和少量补助。乡兵是地方有急务时，临时招募的士兵，一般不脱离本地的乡土网罗，编制不定，事毕则散。厢兵才是正经的地方军队，但不仅数量少，而且大半老弱病残，仅仅可以供衙门使役，根本不能用来作战。1.军队的分类和布局宋朝的中央军就是皇帝的禁军，它实际上是宋朝唯一的军队。这支军队集中了全国最强壮的军人，挑选的标准是琵琶腿（粗壮），车轴身，一杠棒高（五尺五以上）。凡是厢兵中有合乎标准的，都要送到中央来。由于禁军平时的管理者是没有作战任务的三衙诸将，他们既然不需要对战争负责，所以训练难免马虎，常常将士兵当成为他们劳作的工具，甚至将士兵租出去为商人工作借以牟利。2.禁军的指挥系统宋朝的禁军系统一般说来是枢密院——三衙体制，但实际上是将军队指挥系统一分为三：枢密院负责军令的发布、军队的调动、人员的升迁等所有重大的军队事务，但枢密院的成员均为文官，而且见不到一兵一卒，完全是凭空指挥，纸上谈兵；三衙，即殿前司、侍卫马军司、侍卫步军司，三衙诸将负责禁军平时的训练与管理。而出征的时候，由皇帝另派将领来统率，这些将领可以来自中央，也可以来自地方，反正都是平时士兵们见不到的人。2.禁军的指挥系统枢密院是全国最高的军政管理机关，其长官枢密使和副使与宰相一并为宰辅，执掌国政，主要分管军事事务。三衙从后周的殿前司演变而来。三衙的使命大体有两种，一是负责禁军以及地方厢兵的训练和平时管理，二是为皇帝担任宿卫，或者充作仪仗队。枢密院与三衙之间，在权势上处于完全不平衡的状态。每次战前，皇帝和枢密院都要事先规划好阵图，哪里安营，哪里埋伏，哪里出击，都事先策划好，到时候领军将领按着阵图打，打输了没有罪。如果不按着阵图打，打输了固然罪无可免，打赢也要请罪。3.南宋兵制的变化北宋的兵制，最终走到了军事制度的另一