城市灾害管理体制机制与法制解析

2023/1/1第六部分城市灾害管理体制、机制与法制

研究背景(1/2)伴随城市化进程加快，当今城市运行受到日益增加的自然与人为安全隐患挑战。一般来说，城市规模越大，功能越复杂，各种致灾因素之间的关联越密切，潜在的危机也就越容易诱发，衍生灾害便愈多。建立和完善适应上海现实发展的城市安全运行机制已成为城市管理规划的重中之重。城市脆弱性人口稠密财富集中设施密集资源汇聚风险因素安全隐患研究背景(2/2)灾害的连锁性和次生性更强自然灾害人为灾害台风暴雨风暴潮车祸火灾化学事故地理位置社会矛盾人为灾害为主，自然灾害和人为灾害交替、同步发生以上海为例(1/3)事件1——静安区“11.15”教师公寓特大火灾2010年11月15日下午，上海胶州路728号教师公寓进行节能改造工程，在北侧外立面进行电焊作业，金属熔融物不慎溅落在大楼电梯前室北窗9楼平台，引燃堆积在外墙的聚氨酯保温材料碎屑。火势随后迅猛蔓延，因烟囱效应引发大面积立体火灾。上海应急管理部门调集了25个消防中队、120余辆消防车、1300多名官兵投入到救援之中，并且使用了包括直升飞机、消防云梯车等多种先进的装备进行救援。最终造成58人死亡、71人受伤的严重后果，建筑物过火面积12000平方米，直接经济损失5亿元、总损失达10亿元。消防经费投入不足，影响消防知识的宣传、教育和普及，也不利于应急设备购进与对专业人员的培养与培训、消防演练等公共安全教育滞后，民众自救、互救能力差。并且，政府对危机前的风险分析重视不够，缺乏危机的预防、预警等危机救援队伍的专业化水平有待提高，否则即便配备再先进的救援装备，也换不来应急救援的效果与效率以上海为例(2/3)事件2——轨道交通1号线列车碰撞事故2009年12月22日上午7时，上海市轨道交通1号线发生两辆列车碰撞事故，因此陷入长达4小时的大瘫痪。由于事故发生当天又恰逢上班和冬至扫墓出行高峰，大量乘客滞留轨道交通站。事故发生后，政府管理部门、地铁运营单位、相关公交企业等及时启动了应急预案，一方面派出抢修队伍，一方面启动公交预案组织疏散乘客。上海巴士公交紧急增援的公交车多达105辆，大量公安干警紧急维持秩序。之后，上海地铁又发生了3起事故。在同一天发生4起地铁事故，并造成7个小时的交通拥堵，这样的事故是上海地铁营运史上罕见的重大事故。信息发布滞后：未有效利用列车广播等设施发布相关信息；缺乏与电信等移动通讯运营商之间搭建地铁突发灾害信息发布机制预防和应急准备工作存在漏洞：地铁投入运营多年未按规定进行日常维护，设备老化严重；地铁工作人员未及时有效疏散乘客应急疏散方案制订不够具体详尽，缺乏应急演练；应急管理体制复杂，没有厘清监管体系，指挥控制系统协调性差以上海为例(3/3)事件3——黄浦江死猪漂浮事件2013年3月5日起上海市松江区陆续接到市民反映，黄浦江上出现大量死猪。3月10日，上海市政府要求采取有效措施迅速处置漂浮死猪，松江区通报上游区域进行协查，上海市农委称打捞出的死猪进行无害化处理。3月11日，水务部门每小时对水质进行一次监测，疫控中心采集样品进行检测。截至3月21日，黄浦江上累计打捞起死猪10570头。同时当地水务部门加强了对出厂水的监测，重点对反映微生物污染的菌落总数、总大肠菌群、耐热大肠菌群等指标的检测频率增加到每4小时检测一次。随着打捞死猪数量的攀升，社会公众逐渐意识到死猪事件的严重性。“黄浦江死猪事件”反映的是黄浦江水系污染、河道监管方面的政出多门以及治理跨区域污染时相关部门间的协调乏力政府信息公开力度不够，公众与政府信息严重不对称。导致社会大众对政府行为不满并引发了对政府行为的不信任和抵触情绪公共卫生安全危机风险评估机制没有被启动，政府部门只是一味地进行打捞江中的死猪以及调查死猪的死因2023/1/1主要内容概述国外灾害管理体系介绍我国灾害管理法制梳理城市灾害管理的组织整合城市灾害管理的信息整合城市灾害管理中的资源整合城市灾害预警机制城市基层防灾减灾机制建设灾害保障机制城市灾害管理演习演练制度2023/1/1概述灾害和事故形势严峻城市具有脆弱性、灾害易发生连锁反应我国重视防灾减灾工作，取得了较大成绩现有灾害管理体制、机制和法制不足

1.救灾减灾体制全方位思想缺乏；

2.防灾减灾过程缺少全过程的管理；

3.防灾减灾缺乏全民参与意识；

4.防灾减灾法律法规体系仍需完善；城市灾害管理体制、机制与法制研究的必要性

1.防灾减灾涉及面广、调动资源量大

2.防灾减灾需要“全过程、全方位、全员参与”

3.有效的灾害管理，需要在体制、机制与法制层面上加以改进2023/1/1国外灾害管理体系部长、副部长特勤局州、地方以及私人部门合作信息分析与基础设施保护基础设施保护固定资产通讯与网络安全威胁分析化学、生物、放射性与核应对措施科技发展化学生物农业放射性/核管理人力资本经费信息科技获取资源图2.1国土安全部与其它部门合作框架图[13]紧急事务整备整备减灾响应复原边境与交通运输安全边境安全运输安全海岸警卫队移民局发给签证美国2023/1/1署长办公室署长副署长项目协调主任总监办公室政府监督员（人类资源）管理办公室警察和评估办公室一般顾问办公室紧急和公共信息办公室议会和政府事务办公室国家安全协调人FEMA咨询团减灾执行委员会地区性行动办公室财务管理办公室平等机会办公室援助机构联邦保险机构美国消防机构反应和恢复行动准备、训练和演习地区性办公室图2.2美国联邦紧急事务管理署（FEMA）的组织图2023/1/1统一的灾害管理体制。统一协调各级机构、任命各级官员、调用各种物资和人力资源等权利属地为主。无论灾害规模多大、涉及多广，由事发地政府承担指挥实行分级管理救援资金充分个人救助体系、公共救助体系针对减灾计划及活动的救助社会参与灾害管理特点：2023/1/1日本：中央一级内阁总理大臣中央防灾会议指定行政机关指定公共机关都道府县一级知事都道府县防灾会议指定地方行政机关指定地方公共机关市村町一级市町村长市町村防灾会议居民一级防灾基本计划制定及实施的推动防灾业务计划的制定和实施都道府县地方防灾计划制定及实施的推动图2.5灾害管理的机构组成[21]市町地方防灾计划制定及实施的推动紧急灾害对策本部：总理大臣任本部长；非常灾害对策本部：防灾担当大臣任本部长灾害对策本部：知事任本部长灾害对策本部：市町村长任部长2023/1/1特点：全过程的灾害管理。灾害预防、灾害应急对策、灾后复原灾害救助体系。受灾户的生活保障、中小企业的融资贷款、赈灾物资的分配防灾减灾知识的教育——全民教育。中小学应急教育、面向社会的应急教育应急管理的宣传及社会动员。固定的防灾宣传日、志愿者组织、防灾演练、未来灾情的警报城市灾害管理体系的缺陷：以上海为例组织层面法律层面信息、资源层面运作层面各组织机构在防灾减灾工作上存在职能交叉、协调困难、重复建设、资源分散等一系列弊端。政府各职能部门之间、各行政区划之间的减灾信息分散、交流不足，防灾减灾物资流动凝滞。防灾减灾法制建设基础薄弱，对一些新发灾种尚未有具体的法律法规，执法缺乏对政府不同部门和社会团体职责明确定位与追究。防灾减灾工作主要集中于应急行为，难以治本，上海现有防灾体制、机制缺乏灾害的全过程管理。缺乏全社会参与灾害管理意识。缺陷2023/1/1我国灾害管理法制梳理专门性立法：地震灾害法、核事故管理条例、防洪抗旱法、火灾防治法、地质灾害法、环境灾害法、突发公共卫生事件应对法及其他性质的灾害法专类规范。是指其他相关立法中规定的旨在防治灾害的法律章节或条款。如《中华人民共和国气象法》第四章“气象预报与灾害性天气预报”、第五章“气象灾害防御”等规定；《中华人民共和国消防法》中有关火灾预防、救援的规定；《中华人民共和国防空法》中有关防空设施建设、防空措施等的规定相关规范。亦称准用性规范，是其他普通立法中可用于调整灾害防治法律关系的规范。如《民法通则》中规定的恢复原状、排除妨碍、补救措施等承担民事责任的方式在灾害防治中的适用；《刑法》中妨碍公物罪、破坏公共设施罪、渎职罪等罪名在灾害防治中的作用；另外，治安管理处罚条例、建筑法、规划法等法律法规中规定的行政责任方式在城市灾害防治法中的准用等。2023/1/1单项法律法规。地震灾害法；核事故管理条例；防洪抗旱法；火灾防治法；地质灾害法；气象灾害法；环境保护法；突发公共卫生事件应急法；其他灾害法律应急法律体系。中华人民共和国突发事件应对法；破坏性地震应急条例；核电厂核事故应急条例核处理规定；突发公共卫生事件应急条例；国家突发公共事件总体应急预案；中华人民共和国防洪法；中华人民共和国防汛条例》；中华人民共和国森林法；森林防火条例；中华人民共和国环境保护法、中华人民共和国海洋环境保护法、中华人民共和国大气污染防治法有关城市灾后恢复重建的法律。救灾捐赠管理办法；关于继续防备灾荒的指示；关于严格执行灾民生活救济款专款专用的原则的通知；关于切实加强救灾款管理使用工作的通知；关于调整接受国际救灾援助方针问题的请示；关于妥善处理农村救灾保险超付资金问题的通知；关于加强监督检查管好用好救灾款的通知；关于加强灾情信息工作的通知

2023/1/1一些观点灾害管理是涉及各级政府和众多部门的事情，如果只将灾害管理法规定位在部门法的层次上，就很难全面规范灾害管理中有关管理体制、紧急救援和灾后救济、救灾和济贫的关系等诸多问题。因此，灾害管理立法的定位应该是国家社会保障方面的基本法，由最高国家权力机关予以起草、颁行。综合性的基本法、各主要方面的单行法、针对具体问题的法规和规章，相互配合，相互补充，共同构成完整协调的立法网络系统。现有法律偏重于突发性城市灾害的防治立法，对趋向性社会性灾害（如水土流失、社会破坏、地面沉降、气候异常、人为火灾、工程事故、核泄漏等）立法未给予足够重视；减灾法律覆盖灾种偏少，且内容笼统,可操作性不强；缺乏灾害救助法、灾后重建法、灾害保险法等重要的单行法；地方性立法不配套、欠完备，缺少各级政府的防减灾计划。2023/1/1设立《防灾减灾基本法》，缺少灾害管理基本法，难以解决灾害管理的基本问题，如灾害管理部门的机构设置、职能地位、权力责任以及经费来源等，从而使灾害发生后社会力量的整合缺乏法律依据，难以形成危机状态下的统一指挥机制，不利于灾害发生状态下公民基本权利的保障和救济等。紧急状态法。对于什么是紧急状态，谁来宣布进入紧急状态，紧急状态下政府需要什么权力，政府行为需要遵循什么程序，公民哪些权利要受到限制，需要明确界定。避免发生危机后整个社会陷入茫然和混乱状态。我国现有的戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例等作为紧急状态法的下位法。一些建议2023/1/1城市灾害管理的组织整合建立一个一元化、高效率的灾害事故紧急指挥决策机构，二是建立、强化专门的常设综合防灾管理机构，它在重大灾害事故发生后，能够迅速从平时状态转入非常状态，承担起紧急应对和处置工作城市综合防灾管理组织整合的本质在于所有灾害管理组织的机构优化，实现纵向的垂直协调管理与横向的相互沟通交流相结合市长负责制减灾领导小组减灾专家委员会灾害紧急处置指挥部信息化构造立体化、多层次、紧密型灾害事故处置网络加强基层组织建设2023/1/1指挥机构

市减灾领导小组办公室专家机构城市减灾领导小组（或称城市减灾委员会）（包含市防汛办、市国动委等协调系统负责人）市应急联动中心市减灾专家委员会

市灾害事故紧急处置指挥部市委、市人民政府先期应急处置机构日常办事机构

各区县政府

街道乡镇

应急救援专业部门现场指挥部

灾害事故处置责任单位

应急保障相关部门

协助处置相关单位

各相关委办局

专业机构城市灾害管理的组织整合：以上海为例组织整合上海城市综合防灾管理组织整合的本质在于所有灾害管理组织的机构优化，实现纵向的垂直协调管理与横向的相互沟通交流相结合。思路1：将协调管理机构通过适当方式归入“市减灾领导小组”，避免部门分割思路2：将市应急联动中心与市减灾领导小组办公室连接，形成直接沟通渠道思路3：与上级中央（一般地区市还必须与上级省）的防灾管理组织相匹配。2023/1/1城市灾害管理信息整合散落在各专业局、各区政府甚至个人的手中，虽然大部分部门单位都建立了灾害管理信息系统，但由于缺乏统一的规划、统一的标准，各信息表示不一致，各部门单位的信息系统没有互通互联，成为名副其实的“信息孤岛”。2023/1/1信息标准化、规范化信息整合的相关性——将分散、无序的信息整合成有序的规则信息有用性原则——整合后的信息资源能为相关部门所利用信息整合的动态性信息整合的基本原则信息整合的目标实现信息共享满足个性化需求信息整合模式对象关联整合逻辑整合综合整合2023/1/1……数据1数据2数据3数据n业务人员（专门机构）灾害数据源业务处理整合后的数据库数据传递线数据分析加工线逻辑关系监测信息援助信息抗灾信息救灾信息预警信息预报信息图5.2防灾减灾全过程信息整合模式业务人员（专业机构）

综合信息数据传递线特定需求需求得到满足整合后的数据库业务处理地质灾害信息气象灾害信息环境灾害信息社会灾害信息各灾种信息数据分析加工线图5.3综合信息整合模式2023/1/1决策层管理层作业层部门部门部门部门

图5.4

城市防灾减灾信息整合框架结构图

全部部门之间的信息整合

测

预

报

抗

援

救应用纵向横向

防灾减灾全过程信息整合2023/1/1完善标准化建设运行机制通过组织整合实现信息整合完善信息上报

包括及时上报、实事求是、动态上报、信息适度；实行上报责任人制度、规范上报程序、上报期限、上报激励制度完善信息公开制度

信息有效分类、各部门信息交流和共享、对外公开、与媒体互动建立信息共享平台信息整合机制城市灾害管理的信息整合：以上海为例信息整合上海综合防灾减灾信息整合整体上可分为三部分：横向整合、纵向整合、防灾减灾全过程整合。横向整合和纵向整合实质就是所有部门的信息整合，要求各区域之间、市区之间、部门之间都要打破门户之见，从整体上加以分析。整合信息可以应用于防灾减灾的测、报、预、抗、救、援的整个过程。2023/1/1城市灾害管理中的资源整合防灾减灾资源包括：自然要素与社会要素、有形要素和无形要素、硬件条件与软件条件、人力资源与体制资源、工程能力与组织能力等多方面要素。

防灾减灾的自然资源与社会资源；防灾减灾的私有资源与公有资源；消耗性资源和可再生资源防灾减灾资源的特点：

不易确定性；广泛性与集中性；时效性；高风险性；失衡性；多样性；

防灾减灾资源整合的目标：降低灾害损失，提高防灾救灾效率；提高资源利用率，节省社会成本2023/1/1资源整合机制

建立市长负责制；建立城间互助机制；建立政府储备与市场化相结合的资源使用机制防灾救灾资源管理规划城市建设用地的避灾性；资源合理分布；城市资源主辅系统相结合；救灾资源的优化布局；满足疏散需求救灾物资调配规划物资需求预测；物资需求分级；物资调配救灾资金的管理灾害救助标准；投入机制；建立救灾基金制；建立救灾款物监督机制2023/1/1灾害管理中的资源整合是一种全景式立体化的管理应该在法制、机制、体制的保障下，理顺灾害管理各部门的责权利关系，强化资源的宏观管理通过综合协调的领导机构,形成协调配合的机制,实现资源的有机整合城市灾害管理的资源整合：以上海为例资源整合上海综合防灾减灾资源整合是一种基于战略层面上的规划，就是要通过组织和协调，把防灾减灾部门内部彼此相关但却彼此分离的职能，把防灾减灾部门外部既参与共同的使命又拥有独立经济利益的合作伙伴整合成一个为防灾减灾的资源管理系统，取得“1+1＞2”的效果。组织机制健全是灾害管理资源整合的重要制度保障。市长负责制的灾害管理机制可以实现组织整合、信息整合以及资源整合。2023/1/1城市灾害预警机制目的：做出前瞻性分析和判断，及时评估各种灾害发生的可能性及危害程度，并给出参考性对策建议，提高整个社会防灾减灾能力预警信息构成要素包括：发布单位、发布时间、服务对象、时效、强度、地区和范围、可能造成的影响、应采取的预防措施和进一步查询的单位。2023/1/1有待完善之处城市灾害预警系统不全面，预报准确率有待提高基层（主要指乡镇、农村）预警系统建设水平比较落后预警信息管理制度有待加强预警责任机制有待进一步规范社会整体的灾害意识和应急能力有待进一步强化和提高预警机制的法制化程度有待进一步提高2023/1/1需完善预警系统、提高预警的准确率政府加大投入力度，引导基层加强预警系统的建设建立和完善预警信息管理制度建立和完善灾害预警的责任机制加强社会危机意识，实现预警的社会参与加强预警的法制建设加强国际合作力度

完善预警机制、提高预警能力

2023/1/1城市基层防灾减灾机制建设社区在城市灾害管理中的重要地位目前社区灾害管理存在的问题社区灾害管理组织机构不规范，责任不明，预案不完善信息报送体系不健全，机制不完善对灾害管理工作的重视不足，应急素质良莠不齐社区灾害管理资源投入不足志愿者组织机构单一年龄老化，成员参与不足社区灾害基础数据缺乏，技术支持明显滞后于现实要求社区居民危害知情权保障不够加强城市灾害管理社区网络的建设社区志愿者队伍建设机制明确志愿者的权利和义务规范社区应急志愿者产生机制明确社区应急志愿者队伍的工作内容健全社区应急志愿者队伍组织管理机构

确保志愿服务人员长期化增大宣传力度，扩大宣传领域加强培训，满足应急救援的需要制定应急预案，以备不时之需组织适当的应急演练协助专业救援队伍做好灾后应急救援工作2023/1/1建立基层防灾减灾宣传教育机制领导干部首先需要学习防灾减灾知识大众宣传教育方式需要多样化应当重视宣传教育队伍的建设保证应急能力培训的实践场所重视防灾应急宣传教育网站建设加强对青少年防灾减灾知识宣传教育健全社区急救体系基层应急避难空间的利用2023/1/1灾害管理保障机制灾害损失的划分人员伤亡灾害所造成的财产损失救灾投入费用灾害的发生所引起的经济效益损失灾害保障机制的目标通过经济手段尽最大可能缩小乃至消除各种灾害损失的负面影响，使因灾陷入非正常状态的社会再生产与国民生活秩序尽快恢复正常灾害保障手段政府拨付灾害保险慈善捐助2023/1/1目前灾害保障机制的不足与灾害发生的不平衡性不相适应与财政体制改革不相适应与社会保障的改革发展不相适应与灾民对灾害保障的社会性需求不适应与市场经济的发展不相适应建立一体化的、多层次的灾害保障机制建立一体化的、多层次的、由保险公司主办的、由政府支持的、可持续发展的中国灾害保障机制

多层次的灾害保障机制的实施建议从保障范围、参与程度上实现风险分散最大化加快灾害保障立法鼓励减灾措施提高运营效率保证灾