绩效运行监控之绩效

绩效运行监控之绩效作者：李纯娜刘国永信俊汝来源：《财政监督》2020年第19期李纯娜刘国永信俊汝【摘要】本文通过阐述绩效运行监控的目的和意义，梳理绩效运行监控模式的演变过程，总结绩效运行“双监控”的内容和流程，对如何有效推进绩效运行“双监控”展开分析。笔者拟在明确“双监控”内涵的基础上，解析绩效运行监控重点、明确监控实施流程，探索建立分类、分层、分级的监控模式，通过强化监控结果应用和不断创新监控方式，解决前一阶段预算绩效运行监控中存在的问题，不断优化监控的效率和效果，从而提高绩效运行监控之绩效。【关键词】预算绩效管理绩效运行监控双监控推进机制随着《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称《意见》）出台，各级和各地政府推进预算绩效管理的积极性空前高涨，但当前预算绩效管理仍然存在一些突出问题。财政部副部长许宏才在北京举办的首届预算绩效管理国际研讨会上指出预算绩效管理要走向“优、实、真、深”，提出“做‘优’绩效目标，做‘实’绩效监控，做‘真’绩效自评，做‘深’外部评价，提高预算绩效管理的质量”的目标。《意见》明确要建立全过程预算绩效管理链条。但从前期情况分析，我国预算绩效管理的研究与实践多聚焦于事前和事后环节，对于事中环节绩效运行监控的深度研究则相对较少，当前实践层面的绩效运行监控也尚未充分发挥其作用。按照《意见》关于做好绩效运行“双监控”的要求，本文拟通过厘清绩效运行监控的概念、目的和意义，梳理绩效运行监控模式的演变过程，分析“双监控”的内涵与实施要点，探究绩效运行监控结果的应用及其对国库现金管理的影响，为做好绩效“双监控”建言献策，以期真正做“实”绩效监控。一、绩效运行监控的概述（一）绩效运行监控的定义依据《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136号，以下简称《办法》），绩效监控是指“在预算执行过程中，财政部门、预算主管部门及其所属单位依照职责，对预算执行情况和绩效目标实现程度开展的监督、控制和管理活动”。从监控的职责分工来看，《办法》明确财政部门主要负责绩效监控的总体组织和指导工作；按照“谁支出，谁负责”的原则，预算部门是实施预算绩效监控的主体。从监控内容和对象来看，《办法》同样强调了《意见》提出的“对绩效目标实现程度和预算执行进度实施‘双监控’的要求”，范围要求覆盖四本预算所有项目（政策）支出。从监控方式和流程来看，《办法》强调绩效运行监控是一个“监督、控制和管理”的活动，所以绩效运行监控不仅仅是监督，更要突出控制作用，服务于后续管理，从而使项目（政策）的实施处于可控状态。（二）绩效运行监控的目的和意义绩效运行监控是为了便于财政部门和预算部门（单位）动态了解财政支出预算及其对应计划的执行情况，促使项目（政策）落地，推进绩效目标实现。绩效运行监控过程中，通过明确各阶段的目标，梳理各阶段实施内容和预算的执行进度，比较目标实现程度，分析执行过程存在的偏差，找出未达成目标的“元凶”，发现管理漏洞，对项目（政策）完成的可能性进行科学判断，并通过及时纠偏整改，推动项目（政策）实施回到预期的轨道，确保绩效目标的实现。开展绩效运行监控的意义主要体现在以下四个方面：一是落实财政与预算部门（单位）绩效责任，避免“重分配轻管理”“重支出轻绩效”等问题的发生；二是通过动态监控及时发现偏差和进行纠偏，促进绩效目标实现，并提高绩效目标的质量；三是加强资金使用规范性，明确预算支出责任，保障预算执行进度，保障财政资金的安全性和支出合规性，提升资金使用效率；四是服务国库现金管理，为管理提供有效信息，从而降低资金运行成本，辅助政府决策。二、绩效运行监控模式的演变在前期的实践和探索中，预算绩效运行监控主要经历了过程评价、预算执行进度监控、绩效目标执行监控三种模式。新要求下的绩效运行“双监控”，绩效运行监控工作在监控范围、内容、重点、目的以及结果应用等维度上均在不断发展，产生一定的变化。（一）过程评价为加强中央政府投资项目预算管理，提高投资效益，强化投资项目资金全过程监管，《财政部关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见》（财建〔2004〕729号）出台，明确政府投资项目绩效评价工作要贯穿包括项目前期、项目建设期和项目竣工运营期的全生命周期。其中，项目建设期绩效评价也就是项目执行绩效考评，即过程评价。此阶段的过程评价主要侧重对项目建设实施过程和建设保障有效性进行评价。财建〔2004〕729号文件规定过程评价结论可作为监控资金拨付的依据，主要是将过程评价作为保障投资项目预算资金安全和成本控制的监控手段，未将预算执行进度作为过程评价的核心。换言之，这一阶段财政资金使用效率尚未纳入考察要点。（二）预算执行进度监控近些年来，我国财政收入增长速度相对较快，对支出进度的管理也有所加强。包括《中华人民共和国预算法》、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014）45号）、《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发〔2014〕70号）、《地方财政预算执行支出进度考核办法》（财预〔2018〕69号）等在内的一系列文件均对预算执行管理做出了要求，旨在规范预算执行工作，加快预算执行进度，提高财政支出绩效。为进一步加强国库集中支付管理与监督，财政部出台《中央财政国库动态监控管理暂行办法》（财库〔2013〕217号）、《中央财政预算执行动态监控管理办法》（财库〔2020〕3号）等文件，各地也陆续针对国库及预算执行进度出台动态监控的有关管理办法，以进一步提高财政资金的安全性、规范性和有效性，监控重点主要是“预算单位是否存在违规开设银行账户、资金使用是否合规、公务支出是否刷卡消费，以及现金使用是否超过核定限额等”，以“发现、纠正和有效查处违规或不规范操作问题”“防范资金支付使用风险，促进财政资金安全、规范操作”为主要目的。预算执行进度一直是财政预算管理的重要内容，只是在不同阶段，随着社会经济发展、财政收支规模的变化等，管理要求有所不同。此种监控模式的核心内容主要还是财政预算执行进度和执行规范性，未建立预算执行进度与财政收支绩效目标之间的联系。（三）绩效目标执行监控2011年，《关于推进预算绩效管理的指导意见》（财预〔2011）416号）指出“预算绩效运行跟踪监控管理是预算绩效管理的重要环节”。在各地积极探索的基础上，2016年财政部开展了年度中央部门项目支出绩效目标执行监控试点工作，明确绩效目标执行监控是确保中央部门实现绩效目标、落实绩效主体责任的重要手段。这一阶段，一方面，预算绩效运行监控的范围扩大，不再局限于政府投资项目，主要集中在一般公共预算的项目支出。另一方面，绩效目标的实现程度也开始成为预算绩效运行监控管理的重点。但受制于绩效理念尚未牢固树立以及绩效目标编制质量不佳等问题，预算与绩效“两张皮”的问题较为突出，存在为了监控而监控的现象。虽然这一阶段对预算执行进度也有所关注，但往往对绩效目标的监控是一回事，对预算执行进度的监控是另外一回事，两者之间的联动关系并未建立起来。（四）绩效运行“双监控”2018年，《意见》在建立全过程预算绩效管理链条中要求“做好绩效运行监控。各级政府和各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行'双监控'，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现”。2019年，为贯彻落实《意见》相关规定，进一步提高绩效运行监控工作的规范性，《关于印发2019年预算绩效管理重点工作任务的通知》（财办预〔2019〕15号）要求研究制订中央部门预算绩效运行监控办法，财政部出台《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预〔2019〕136号，以下简称《暂行办法》），对绩效运行监控的定义、范围、内容、重点、监控管理要求以及监控结果应用等均进行了明确，详见表1。*1舀省政疫筑耳村曜可岷心ttt励qK暨平1_1HIIV，■同.■昌蛀上叫霞mmlit士恤浏占um片临ST争titftinIA■iin，胃褐At*旗QilfFi#:hitttn44h4idi:fk'Rimir引始g■再北jrWK,口■■口低宜MiffM・#wrt,偶定.*/iHH41IIA4JI中成*■叩由行--•「."电fxnrjv■疝dG或色】■■苗hhE枝好.WHa■:株■宙■虹网，N•由由宜■漏nri-ti-ttn段■n”■t-Hm：」包正.宅甲机itr玄it面圮1tii«KP-IUiJlEMM.J：n-H制11际径闷从前述各阶段绩效运行监控模式演变可以看出，传统的绩效运行监控关注点相对单一，要么仅仅关注预算执行进度，即使明确了对绩效目标的监控，也未将绩效目标与预算之间的对应关系建立起来。对预算执行进度的监控也只是就预算谈预算，而忽略了预算所对应的绩效，所以单纯针对绩效目标的监控无法真正有效地服务于预算管理，达到提高资金运行效率和效益的目的。而“双监控”将预算执行进度和绩效目标同时作为监控重点，并且通过明确监控结果的应用，切实将绩效目标实现情况与预算以及国库现金管理挂钩，向打通预算与绩效关系的方向推进，这与《意见》“实现预算和绩效管理一体化”的要求也一脉相承。三、绩效运行“双监控”解析《暂行办法》作为我国中央层面第一个专门针对绩效运行监控的正式发文，对监控的内容、职责分工和范围进行了明确。从职责分工方面来看，部门是实施预算绩效监控的主体，预算执行单位负责开展预算绩效日常监控；监控范围进一步拓展，涵盖一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算所有项目（政策）支出。（一）绩效运行“双监控”的内容依据《意见》，绩效运行“双监控”是对绩效目标实现程度和预算执行进度实行同步监控，对目标完成、预算执行、组织实施、资金管理等情况进行分析评判。《暂行办法》在绩效目标和预算的基础上，补充了对重点政策和重大项目可以进行延伸性监控的内容。具体内容如图1所示。针对绩效目标实现程度，由于监控工作仍处于政策项目的执行期间，绝大部分项目的效果及服务对象满意度可能暂时无法显著呈现，监控应更加关注产出目标的实现程度，即工作的推进进度，并以此为基础对预计产出和效果的实现可能性进行预测。针对预算执行进度，应当以预算资金拨付和支出情况为基础，明确预算执行进度与计划是否存在偏差；同时，更重要的是结合绩效目标实现情况，分析预算执行进度与绩效目标实现情况的匹配性，并对后续预算执行作出预测。此外，在绩效运行监控中，需要关注目标保障情况，如投入是否到位、过程管理机制是否建立健全。同时，还要对影响事项推进的因素予以考察，如长效管理情况、人力资源建设、信息共享程度等。（二）绩效运行“双监控”的实施流程作为全过程预算绩效管理中重要的一环，绩效运行监控是绩效目标管理的延伸和绩效评价的前置，在预算绩效管理中具有承前启后的重要作用。绩效运行监控的实施主要包括以下步骤：一是确定监控目标。监控目标的确定主要包含绩效目标指标和监控时点目标值的确定两部分内容。从当前预算绩效目标管理的基础来看，综合财政预算收支情况，监控前还应根据项目基本情况对项目绩效目标进行修正、调整、补充和完善。此外，绩效目标的目标值往往是针对整个项目周期或对应预算年度的，在监控前需要以项目实施计划为基础，对监控时点的绩效目标和预算执行进度的目标值进行确定。二是收集监控信息。根据项目进展过程和预算执行情况，结合事先确定的关键事项和监控的关键绩效目标指标，通过案头研究和实地核查等方式采集绩效监控信息。三是分析绩效监控信息。首先，通过监控信息的梳理，通过监控表单，将绩效目标的实际完成情况和预算执行进度及其与目标值的偏差情况进行反映，对偏差原因进行分析，提出有针对性的纠偏路径。其次，预测全年绩效目标和预算执行完成的可能性，对于计划目标无法完成或完成可能性不高的目标，进行原因分析，并提供改进措施。四是形成绩效监控结论，进行结果应用。以监控表单为基础，预算部门（单位）总结经验、发现问题、提出下一步改进措施，形成绩效运行监控报告。对于监控中发现的执行偏差，要在明确偏差产生原因的基础上，及时采取有针对性的措施，主管部门还应适时对纠偏整改的情况予以跟踪，以保证监控结果应用落实到位。四、绩效运行“双监控”推进机制探索全面实施预算绩效管理对新时期预算管理工作提出了更高的要求，同时基于前期绩效运行监控存在的问题，在绩效运行监控范围不断扩大的趋势下，有必要进一步明确绩效运行监控的实施要点，打通预算与绩效的对应关系；按照分类、分层和分级基本原则，创新绩效运行监控模式；加强监控结果应用，并建立结果应用跟踪机制。（一）明确“双监控”内涵，建立预算与绩效目标的联动机制“双监控”模式下，应将绩效管理融入预算管理，即绩效目标应有效指导预算执行，预算执行进度应当与绩效目标实现程度相匹配。具体来看，绩效目标没有实现，对应的预算就不应当支出；同样地，绩效目标作为预算安排的前置条件，在绩效运行监控的过程中，若发现绩效目标无法按照预期实现，发生调整时，对应的预算也应当予以调整，反之亦然。当绩效目标实现程度较好时，预算资金要保障到位；当实际情况与绩效目标偏离较大时，预算执行也应暂缓。而当两者最终匹配时，预算执行进度就应该可以有效地反映出绩效目标的实现程度。总而言之，在预算绩效管理的环节中，绩效运行监控是以绩效目标管理和事前绩效评估为基础，结合绩效目标的调整，对预算进行调整，从而服务于后续的管理决策，是事后绩效评价的基础，如图2所示。点目竖应与改贵监控祚容对比■目支电行噩章■卵也■,州翘化内智项口*11咐立知公时悟况催It啊田列MN啊.七此"情配运彳1刊制网情况项日,嵬推帆K黄£相卬中柜润情世政增:t电质Ift作料帝及诉达应怡£产出［fti.n艮:厨总性西成情乂（二）探索分类、分层、分级的监控模式1、建立“三全”之间的预算绩效管理协调机制。《意见》从“全方位”“全过程”和“全覆盖”三个维度构建了一个立体交叉式的预算绩效管理体系。全方位下各个层级的预算均可以进行全过程各个环节的预算绩效管理；而前两者又均可以对应到“全覆盖”的四本预算。如果将“三全”割裂来，分别予以实施，预算绩效管理工作的体量将更加庞大，其效率和效果也将大打折扣。因此，在实施全面预算绩效管理时，应当关注如何建立“三全”之间的协调互补机制，而非简单地进行累加。在绩效运行监控的过程中，一方面可以结合预算绩效目标体系的搭建和各层级绩效目标和预算的关系进行一定组合；另一方面可以将全过程预算绩效管理的各个环节进行相互协调。如针对部门整体支出进行绩效运行监控，一方面体量较大，而且重点不够突出，可以通过整体与项目（政策）相结合的方式推进，通过项目（政策）监控，对部门重点工作的推进情况予以反映，并在绩效评价中充分利用监控成果。2、明确“三全”之下的预算绩效管理重点。《意见》明确全面实施预算绩效管理要“坚持全面推进、突出重点”，而也只有紧紧围绕各层级、各环节和对应范围及领域内的绩效管理重点，遵循分类、分层、分级的原则，才能够完成全面实施预算绩效管理的任务和目标。当前绩效运行监控以预算部门（单位）为主体，与自评相同，以自行开展为主，监控结果的真实性也就成为该部分绩效管理工作的重点之一。从项目（政策）全生命周期的角度，绩效运行监控处在工作推进的中期，效果还未充分显现，重点应当放在对产出目标以及保障目标实现的机制措施上。针对“全覆盖”的视角，无论是哪一本预算，最终都将落实到具体政策和项目上。而除了对资金支出范围的限定，在监控重点上差异不大。基于此，可以结合《意见》中“各级政府部门建立重大政策、项目绩效跟踪机制”的要求，从政策和项目监控出发，梳理两者监控内容的差异，详见表2。再从政策和项目的关系来看，政策的实施内容最终也将分解为一个、若干个或者一系列项目，所以加强对项目监控重点的梳理就显得更加有意义。从实践来看，可以按照不同类别项目（政策）以及其预算资金管理的需求和特点，确定监控重点、监控时点和监控频次，详见表3。（三）加强监控结果应用，监督结果应用落实情况1、强化监控结果应用，推进绩效目标顺利实现。绩效运行监控的根本目的在于推进项目（政策）实施、提高资金使用效率和效益。因而，通过监控发现偏差是第一步，更重要的是对偏差产生的原因进行分析，从而发现项目（政策）管理和资金管理中存在的问题，及时纠偏，从而促进绩效目标的顺利实现。首先，可将结果应用于绩效目标管理。若监控中发现绩效目标设置不合理，则应及时申请修订或调整绩效目标。其次，可将结果应用于项目（政策）管理。通过绩效运行监控对偏差原因的分析，总结项目（政策）或政策实施过程中存在的问题。一方面，针对监控项目（政策）进行及时纠偏，督促监控项目（政策）的推进，以保证绩效目标的完成；另一方面，其结果的应用应高于进行监控的项目（政策）本身，总结部门和项目（政策）管理中的主要经验及存在问题，不断完善部门管理机制，从而提高部门及具体项目（政策）的管理效率和效果，为绩效目标的实现打下基础。2、跟踪结果应用情况，保障结果应用有效落实。从既往预算绩效运行监控的实际情况来看，存在监控结果应用机制缺失或结果应用不到位的情况。针对机制的缺失，需进一步硬化预算绩效管理约束，健全绩效监控结果反馈制度和绩效问题整改责任制，强化监控结果应用。而监控结果应用的不到位，问题主要是当前结果应用管理未闭环，亟待解决只有“监”